作者簡(jiǎn)介：

張?zhí)烊A（1987-），男，漢族，河南人。經(jīng)濟(jì)學(xué)碩士，單位：首都經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)，研究方向：稅收理論與實(shí)務(wù)。

摘 要：國(guó)家能源局于2012年底頒布了《生物質(zhì)能發(fā)展“十二五”規(guī)劃》，根據(jù)規(guī)劃，到2015年，我國(guó)生物質(zhì)能年利用量將超過(guò)5000萬(wàn)噸標(biāo)準(zhǔn)煤。為了促進(jìn)生物質(zhì)能產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，國(guó)家近年來(lái)也頒布了一系列政策措施，大大推動(dòng)了其產(chǎn)業(yè)化進(jìn)程。本文從政策本身出發(fā)，分析了政策實(shí)施效果及其存在的一些問(wèn)題，進(jìn)而提出一些促進(jìn)其政策效應(yīng)實(shí)現(xiàn)優(yōu)化的措施。

關(guān)鍵詞：生物質(zhì)能；產(chǎn)業(yè)政策；政策效應(yīng)

一、我國(guó)生物質(zhì)能開(kāi)發(fā)利用現(xiàn)狀

生物質(zhì)能是一種以生物質(zhì)為載體的能量形式。按照能源當(dāng)量來(lái)計(jì)算，生物質(zhì)能是目前世界上僅次于煤炭、石油、天然氣的可再生資源，被國(guó)際社會(huì)公認(rèn)為是最具發(fā)展?jié)摿Φ目商娲禾康哪茉?，是緩解能源危機(jī)的最有效資源。同時(shí)，由于其本身是碳循環(huán)的其中一個(gè)環(huán)節(jié)，使用生物質(zhì)能作為燃料不會(huì)破壞大氣中碳含量的平衡，因此根據(jù)《京都議定書(shū)》規(guī)定，這種排放屬于生態(tài)零排放，其利用可有效保護(hù)和改善生態(tài)環(huán)境。

我國(guó)的生物質(zhì)能資源非常豐富，目前可利用總量約為4.6億噸標(biāo)準(zhǔn)煤/年，而實(shí)際上我們每年利用量?jī)H為可利用總量的5%，尚有高達(dá)4.38億噸標(biāo)準(zhǔn)煤等待被作為能源來(lái)開(kāi)發(fā)和利用。

表1 2013年中國(guó)生物質(zhì)能的利用潛力

數(shù)據(jù)來(lái)源：中國(guó)產(chǎn)業(yè)信息網(wǎng)

目前，世界上技術(shù)較為成熟、實(shí)現(xiàn)規(guī)?；_(kāi)發(fā)利用的生物質(zhì)能利用方式主要包括生物質(zhì)發(fā)電、生物液體燃料、沼氣和生物質(zhì)成型燃料等。我國(guó)的生物質(zhì)能產(chǎn)業(yè)發(fā)展時(shí)間較短，目前仍處于發(fā)展的初級(jí)階段，但是我國(guó)生物質(zhì)能產(chǎn)業(yè)發(fā)展迅速，近幾年開(kāi)發(fā)利用規(guī)模不斷擴(kuò)大，出現(xiàn)了一些專(zhuān)業(yè)化的技術(shù)裝備企業(yè)和開(kāi)發(fā)利用企業(yè)，部分領(lǐng)域已初步實(shí)現(xiàn)了產(chǎn)業(yè)化。從生物質(zhì)發(fā)電來(lái)看，我國(guó)生物質(zhì)發(fā)電已經(jīng)開(kāi)始進(jìn)入快速發(fā)展時(shí)期，截至2012年底，全國(guó)新增生物質(zhì)發(fā)電核準(zhǔn)容量為1156MW，累計(jì)核準(zhǔn)容量達(dá)到8781MW，其中并網(wǎng)容量為5819MW，在建容量2962MW，并網(wǎng)容量占核準(zhǔn)容量的66%。

二、我國(guó)現(xiàn)行促進(jìn)生物質(zhì)能產(chǎn)業(yè)發(fā)展的政策

從整體水平來(lái)看，我國(guó)生物質(zhì)產(chǎn)業(yè)仍然剛剛蹣跚起步，而任何一種新興產(chǎn)業(yè)的發(fā)展都離不開(kāi)政策的扶持和鼓勵(lì)。鑒于生物質(zhì)能在能源供應(yīng)系統(tǒng)中的重要地位，特別是在關(guān)注國(guó)家能源安全及防治霧霾、應(yīng)對(duì)全球氣候變化的大背景下，生物質(zhì)能產(chǎn)業(yè)發(fā)展更是亟須政府政策的鼓勵(lì)和引導(dǎo)。因此，我國(guó)政府已經(jīng)連續(xù)在四個(gè)五年計(jì)劃中將生物質(zhì)能作為一項(xiàng)重點(diǎn)科技攻關(guān)項(xiàng)目來(lái)進(jìn)行研究，尤其是從“十一五”開(kāi)始，國(guó)家把生物質(zhì)能產(chǎn)業(yè)作為一項(xiàng)戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)來(lái)進(jìn)行扶持，并相繼頒布了一系列政策措施。

表2 近年來(lái)我國(guó)促進(jìn)生物質(zhì)能發(fā)展的宏觀政策

從上表可以看出，近年來(lái)我國(guó)以《可再生能源法》為基礎(chǔ)制定了一系列的促進(jìn)我國(guó)生物質(zhì)能產(chǎn)業(yè)發(fā)展的政策措施，國(guó)家不僅制定了短期和中長(zhǎng)期發(fā)展規(guī)劃，為生物質(zhì)能產(chǎn)業(yè)的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展指明了方向，還通過(guò)各種財(cái)政補(bǔ)貼手段以及各種稅收優(yōu)惠政策促進(jìn)生物質(zhì)能產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。這些政策的出臺(tái)在很大程度上推動(dòng)了生物質(zhì)能產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展，生物質(zhì)能產(chǎn)業(yè)正逐步走上了產(chǎn)業(yè)化發(fā)展的道路。

但是，我們也能從中發(fā)現(xiàn)現(xiàn)行的促進(jìn)生物質(zhì)能產(chǎn)業(yè)發(fā)展的政策措施仍然存在一些不容忽視的不足之處，再加上政策執(zhí)行過(guò)程中的偏頗，這就造成了現(xiàn)行政策未能達(dá)到預(yù)期的一些效果?，F(xiàn)行政策措施的不足之處主要表現(xiàn)在：

一是政策制定過(guò)程中缺乏系統(tǒng)的資源調(diào)查，規(guī)劃布局不盡合理，這就導(dǎo)致制定的政策區(qū)域適應(yīng)性較差；二是有些政策缺乏具體明確的可操作性的實(shí)施細(xì)則，導(dǎo)致激勵(lì)政策未能及時(shí)體現(xiàn)出實(shí)施效果，在一定程度上延緩了政策對(duì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的推動(dòng)作用；三是很多部門(mén)均有對(duì)生物質(zhì)能利用產(chǎn)業(yè)管理的職權(quán)，政出多門(mén)，難以實(shí)現(xiàn)統(tǒng)籌規(guī)劃和統(tǒng)一部署，從而影響了管理的整體效率；四是財(cái)稅支持政策不到位，例如對(duì)生物質(zhì)能產(chǎn)業(yè)發(fā)展至關(guān)重要的生物質(zhì)能利用技術(shù)研發(fā)投入不足，導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)整體技術(shù)研發(fā)水平不足，研發(fā)方向和產(chǎn)業(yè)需求脫節(jié)；對(duì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展急需的人才培養(yǎng)政策欠缺，導(dǎo)致專(zhuān)業(yè)人員嚴(yán)重缺乏，嚴(yán)重制約了政策的實(shí)施效果，影響產(chǎn)業(yè)的持續(xù)發(fā)展能力等。

三、促進(jìn)生物質(zhì)能產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策優(yōu)化的建議

隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展以及生態(tài)文明建設(shè)的推進(jìn)，未來(lái)我國(guó)生物質(zhì)能源利用潛力將進(jìn)一步擴(kuò)大。因此，我們有必要對(duì)現(xiàn)行政策進(jìn)行進(jìn)一步的優(yōu)化，以保證我國(guó)生物質(zhì)能產(chǎn)業(yè)在2015年順利形成較為完整的產(chǎn)業(yè)體系和實(shí)現(xiàn)更加長(zhǎng)遠(yuǎn)的發(fā)展。

（一）全面構(gòu)建政府支持生物質(zhì)能發(fā)展的政策體系

在政策制定政策過(guò)程中，要首先組織人員開(kāi)展系統(tǒng)的生物資源狀況調(diào)查，對(duì)我國(guó)生物質(zhì)資源的分布規(guī)律、資源特點(diǎn)、可開(kāi)發(fā)利用條件、可利用效率、資源供應(yīng)能力等狀況進(jìn)行實(shí)地調(diào)研和深入論證，進(jìn)而根據(jù)調(diào)查結(jié)果制定產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃和相關(guān)的政策措施。在政策制定上要體現(xiàn)差異化，以保證各地能夠因地制宜的去實(shí)施，以保證政策效應(yīng)最大化。

（二）加快政策實(shí)施細(xì)則的制定進(jìn)程

支持生物質(zhì)能產(chǎn)業(yè)發(fā)展的政策體系應(yīng)當(dāng)包括財(cái)政補(bǔ)貼、稅收優(yōu)惠、金融政策、產(chǎn)業(yè)政策等多個(gè)方面，因此在強(qiáng)調(diào)相關(guān)政策體系完整性同時(shí)必須將各項(xiàng)政策細(xì)化，及時(shí)將實(shí)施細(xì)則付諸實(shí)施，以保證政策及時(shí)得到貫徹執(zhí)行。同時(shí)，在制定實(shí)施細(xì)則時(shí)應(yīng)當(dāng)注意正確處理好中央與地方的關(guān)系，盡力調(diào)動(dòng)地方政府推動(dòng)生物質(zhì)能產(chǎn)業(yè)發(fā)展的積極性。

（三）建立統(tǒng)一的管理和協(xié)調(diào)機(jī)制

鑒于目前生物質(zhì)能產(chǎn)業(yè)發(fā)展管理多門(mén)，效率偏低的問(wèn)題，我國(guó)應(yīng)在國(guó)家能源局下設(shè)立專(zhuān)門(mén)的機(jī)構(gòu)來(lái)統(tǒng)籌生物質(zhì)能產(chǎn)業(yè)的管理，統(tǒng)一負(fù)責(zé)和協(xié)調(diào)有關(guān)資源普查、規(guī)劃，統(tǒng)一負(fù)責(zé)重大生物質(zhì)能科技研究、技術(shù)示范及推廣，統(tǒng)一負(fù)責(zé)扶持產(chǎn)業(yè)發(fā)展、項(xiàng)目審批、價(jià)格制定等事項(xiàng)，以防止生物質(zhì)能產(chǎn)業(yè)發(fā)展的管理、戰(zhàn)略、規(guī)劃、和政策被割裂，發(fā)展目標(biāo)、配套措施與其實(shí)際操作實(shí)施之間發(fā)生脫節(jié)的問(wèn)題出現(xiàn)，從而提高政策效率。

（四）進(jìn)一步完善相關(guān)財(cái)稅扶持政策

在產(chǎn)業(yè)發(fā)展初期，財(cái)稅政策是推動(dòng)產(chǎn)業(yè)化進(jìn)程加快的最有力武器。因此，財(cái)稅政策力度的大小將直接影響到生物質(zhì)能產(chǎn)業(yè)發(fā)展動(dòng)力的大小。政府一方面應(yīng)貫徹好彈性虧損補(bǔ)貼、原料基地補(bǔ)助、示范補(bǔ)助等財(cái)政補(bǔ)貼政策，加大對(duì)生物質(zhì)能利用技術(shù)的研發(fā)投入和專(zhuān)業(yè)人才培養(yǎng)投入力度，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)的持續(xù)發(fā)展；另一方面，應(yīng)在繼續(xù)實(shí)施現(xiàn)有的減免稅政策的基礎(chǔ)上制定進(jìn)一步的稅收優(yōu)惠政策，并對(duì)稅收政策運(yùn)作方式進(jìn)行改進(jìn)。例如對(duì)生物質(zhì)發(fā)電企業(yè)實(shí)行與小水電一樣的增值稅稅率，還可對(duì)相關(guān)企業(yè)實(shí)行投資抵免、再投資退稅加速折舊等政策，以鼓勵(lì)和引導(dǎo)更多的企業(yè)參與到生物質(zhì)能的開(kāi)發(fā)與利用；另外，加快研究開(kāi)征環(huán)境稅，為生物質(zhì)能產(chǎn)業(yè)發(fā)展創(chuàng)造良好的外部環(huán)境。（作者單位：首都經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)）

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