胡福貞鄧家英　王睿慜　石　敏　何　浩

（西南大學(xué)教育學(xué)部，重慶　400715）

學(xué)前教育體制改革主要涉及學(xué)前教育機(jī)構(gòu)及其職責(zé)權(quán)限制度的改革和各種學(xué)前教育管理體制改革。在實(shí)際改革過程中，其政策文本的話語狀況作為政策的具體表達(dá)，對(duì)政策本身的質(zhì)量及其有效執(zhí)行都具有重大影響。本研究將重慶市學(xué)前教育政策文本作為教育政策分析的基本單位，基于費(fèi)爾克拉夫的三個(gè)向度分析模式“文本—解釋—語境”，[1]同時(shí)參照重慶市學(xué)前教育政策文本的關(guān)聯(lián)性，以此展開對(duì)重慶市學(xué)前教育政策的話語分析。本研究一共搜集到1949～2012年重慶市學(xué)前教育體制改革政策文本72份，全部是正式公開發(fā)布的紙質(zhì)文本，采取方便抽樣的方法，抽取其中的39份作為“話語分析”對(duì)象（見表1），進(jìn)行話語形成方式和話語特征的分析，以此揭示重慶市學(xué)前教育體制改革過程中政策文本乃至政策本身所存在的突出問題及其成因，并提出完善建議。

一、當(dāng)前重慶市學(xué)前教育體制改革政策文本話語存在的主要問題

自建國(guó)以來，特別是改革開放以后，重慶市地方政府依照黨中央、國(guó)務(wù)院各個(gè)階段的學(xué)前教育戰(zhàn)略部署和工作方針，結(jié)合本地社會(huì)文化、經(jīng)濟(jì)背景和幼兒園教育的實(shí)際情況制定并執(zhí)行了一系列地方政策?？v觀這些政策文本，可以發(fā)現(xiàn)地方政府對(duì)學(xué)前教育日益重視；其話語的前瞻性、科學(xué)性、針對(duì)性、適時(shí)性不斷增強(qiáng)；政策發(fā)布多方配合性提高，但同時(shí)也暴露了諸多問題，主要有：話語指稱多宏大敘事，缺乏明確內(nèi)涵；話語體系結(jié)構(gòu)較為松散，缺乏周全性；話語風(fēng)格不穩(wěn)定，缺乏操作性；話語使用上多有雷同，缺乏創(chuàng)新性等，如表2所示。

（一）話語指稱多宏大敘事，缺乏明確內(nèi)涵

教育政策的權(quán)威性落實(shí)在教育實(shí)踐中，即體現(xiàn)為實(shí)用性。地方學(xué)前教育政策不應(yīng)抽象宏觀，而應(yīng)內(nèi)涵明確、具體，以便政策執(zhí)行。然而，與我國(guó)其他很多省市一樣，重慶市頒發(fā)的學(xué)前教育政策文本一直存在著宏大敘事、缺乏明確內(nèi)涵的問題，突出表現(xiàn)在以下方面：

表1　用于分析的重慶市學(xué)前教育體制改革政策文獻(xiàn)數(shù)量統(tǒng)計(jì)①

表2　39份樣本話語存在的主要問題比例分布

1.話語內(nèi)容中多理論論證，缺操作性指南。

教育政策是相關(guān)教育權(quán)利和利益的具體體現(xiàn)，[2]故而學(xué)前教育政策實(shí)質(zhì)上是具有某種“觀念”或“信仰”的社會(huì)角色的“代言人”，自然裹挾著濃重的權(quán)威色彩，通常通過政策的理論解釋或說明部分來體現(xiàn)。以《重慶市1984至1985學(xué)年度幼兒教育工作意見》為例，該政策文件明確規(guī)定：“園長(zhǎng)是幼兒園的組織者和領(lǐng)導(dǎo)者，必須明確幼兒教育的培養(yǎng)目標(biāo)，充分認(rèn)識(shí)幼兒園質(zhì)量的高低不僅關(guān)系到一代新人的成長(zhǎng)，而且關(guān)系到四化建設(shè)的成敗和國(guó)家的興旺發(fā)達(dá)。因此，每一個(gè)園長(zhǎng)要增強(qiáng)責(zé)任感，振奮革命精神……園長(zhǎng)要積極組織協(xié)調(diào)各方面工作，調(diào)動(dòng)每一個(gè)保教人員的積極性……改變我市幼兒園由于奮斗目標(biāo)和方向不明確……”。這段文本從“為什么”的角度（“目標(biāo)關(guān)系到……成長(zhǎng)……興旺”）解釋向園長(zhǎng)提此要求的原由，實(shí)質(zhì)即是對(duì)該要求進(jìn)行理論論證，然后以“所以”的句式給出結(jié)論：“因此，每一個(gè)園長(zhǎng)要增強(qiáng)責(zé)任感，振奮革命精神”，并提出工作方法“協(xié)調(diào)各方”等，最后批判過去沒做好的地方。這種對(duì)某理念的解釋論證雖然是必要的，但未實(shí)現(xiàn)指導(dǎo)的操作性，也就無法為政策執(zhí)行者、評(píng)估者提供具體有針對(duì)性的行動(dòng)指南，從實(shí)踐來看是一種無效的倡導(dǎo)性話語。

2.敘事內(nèi)容追求全景性和完美性，缺乏明確內(nèi)涵。

作為地方性政策文件，其話語應(yīng)該實(shí)現(xiàn)國(guó)家級(jí)政策文件中所沒有的具體針對(duì)性和可操作化。然而，本研究對(duì)重慶市政策樣本的分析卻發(fā)現(xiàn)，其中大多數(shù)雖然敘述完備周全、內(nèi)容豐富，但都缺乏具體問題和分析，尤其缺乏對(duì)重慶市具體情況的具體政策指導(dǎo)。以2011年頒發(fā)的《重慶市關(guān)于加快學(xué)前教育發(fā)展意見》為例，該政策明確規(guī)定：“積極改善農(nóng)村幼兒園保教條件，配備基本的保教設(shè)施、玩教具、幼兒讀物等……建立健全學(xué)前教育以城帶鄉(xiāng)的幫扶機(jī)制，開展幼兒教師支教活動(dòng)，加強(qiáng)城鄉(xiāng)幼兒園園長(zhǎng)、教師雙向交流”。這段論述是促進(jìn)農(nóng)村學(xué)前教育水平提高的措施，本是很好的政策設(shè)計(jì)，但并未具體列出在省市政府這一級(jí)應(yīng)有的政策執(zhí)行要件和規(guī)則，如城市什么樣的學(xué)校里什么樣的教師向農(nóng)村什么樣的學(xué)校流動(dòng)？流動(dòng)多久？具體由誰來領(lǐng)導(dǎo)？如何監(jiān)管和評(píng)估支教活動(dòng)？等等。這一系列具體問題在這段“完美描述”中都未得到解答。

為此，我們查閱了區(qū)縣一級(jí)的相關(guān)政策文件，發(fā)現(xiàn)存在以下三種情況：其一，有的區(qū)縣并未頒布加快學(xué)前教育發(fā)展的相關(guān)政策文件；其二，有的區(qū)縣在所頒布的相關(guān)政策中并無城鄉(xiāng)幫扶政策的論述；其三，有的區(qū)縣是以園所間的示范輻射引領(lǐng)發(fā)展作為替代。以2011年九龍坡區(qū)《關(guān)于加快學(xué)前教育改革和發(fā)展的意見》為例，該政策文本只是規(guī)定：“建立城鄉(xiāng)學(xué)前教育幫扶制度，全區(qū)建立百園牽手100所二級(jí)以上幼兒園、對(duì)口幫扶100所農(nóng)村園和城市薄弱園，支持市級(jí)示范園與城鄉(xiāng)薄弱園、鎮(zhèn)街中心幼兒園與村級(jí)幼兒園實(shí)行一體化管理，推進(jìn)城鄉(xiāng)學(xué)前教育一體發(fā)展”?？梢姡瑓^(qū)縣并沒有配套的落實(shí)市級(jí)關(guān)于城鄉(xiāng)教師雙向流動(dòng)幫扶的具體規(guī)則，只有模糊籠統(tǒng)的描述，從而使學(xué)前教育政策一再陷入宏大敘事的“空洞化”境地。

（二）話語體系結(jié)構(gòu)較為松散，缺乏周全性

政策文本話語結(jié)構(gòu)指構(gòu)成語篇的語句序列，即政策文本內(nèi)部句與句、段與段以及篇章與篇章之間建立的聯(lián)系、形成的整體性意義。如果是一個(gè)完整的話語體系結(jié)構(gòu)，語句之間必須相互聯(lián)系，語句前后要相互貫通。本研究發(fā)現(xiàn)樣本政策文本內(nèi)部及文本之間的話語體系結(jié)構(gòu)較為松散，缺乏周全性，具體表現(xiàn)如下：

1.政策文本內(nèi)在結(jié)構(gòu)殘缺，整體性不足。

“一個(gè)語法邏輯上完整的公共政策表述可以概括為：現(xiàn)實(shí)事態(tài)為A，它符合價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)B，因此應(yīng)當(dāng)采取行動(dòng)C，遵從與否的后果是D”，[3]由此構(gòu)成一個(gè)“應(yīng)然”意義上的公共政策話語系統(tǒng)。本研究對(duì)現(xiàn)有樣本分析發(fā)現(xiàn)，其內(nèi)在結(jié)構(gòu)存在“A”語句信息和“D”語句話語不足的情況。以2006年頒布的《重慶市教育委員會(huì)關(guān)于規(guī)范學(xué)前教育機(jī)構(gòu)辦園行為的通知》為例，該政策明確規(guī)定：“學(xué)前教育機(jī)構(gòu)開設(shè)興趣班，必須向區(qū)縣教育行政部門申報(bào)，經(jīng)審核批準(zhǔn)，到物價(jià)部門辦理收費(fèi)許可證。興趣班不得采用違背幼兒教育規(guī)律的內(nèi)容和方法……不得強(qiáng)迫或變相強(qiáng)迫幼兒參加，應(yīng)充分尊重家長(zhǎng)意愿”。該段話語存在著語句間相互交叉、邏輯混亂、語句信息缺失的現(xiàn)象。其中，語句出現(xiàn)最多的為“C”語句，如“申報(bào)”“不得”“尊重家長(zhǎng)意愿”，同時(shí)交叉蘊(yùn)含了“B”語句，表明政府對(duì)興趣班的價(jià)值立場(chǎng)與判斷。然而“B”語句的表達(dá)不夠明確，并未標(biāo)明興趣班的具體規(guī)范，其執(zhí)行的可行性大打折扣。另外，“D”語句缺失，即未說明如何處置沒有按照要求做的學(xué)前教育機(jī)構(gòu)，這勢(shì)必使得違規(guī)現(xiàn)象依舊存在。

2.政策文本話語間的延續(xù)性和發(fā)展性不足。

“教育政策應(yīng)該是動(dòng)態(tài)的、過程性的，一個(gè)不斷解決在教育實(shí)踐活動(dòng)中出現(xiàn)的問題的過程，一個(gè)不斷對(duì)已運(yùn)行的政策補(bǔ)充和修正的過程?！盵4]因此，教育政策既表現(xiàn)為某種靜態(tài)文本，也表征為政策運(yùn)行的延續(xù)和發(fā)展。縱觀現(xiàn)有政策文本，雖說在39份樣本中，有21份樣本在一定程度上對(duì)以前頒布的文件主題有所延續(xù)，但其發(fā)展性明顯不足。以2009年和2012年頒布的《重慶市公辦幼兒園收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)》為例，見圖1。

圖1　2009年和2012年重慶市公立幼兒園收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)比較

從圖1可知，2009年、2012年重慶市公立幼兒園的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)在三年間未做任何調(diào)整。中國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，2009年1季度和2012年1季度重慶市城鎮(zhèn)人均消費(fèi)性支出分別為3249元和4363.93元。這也就是說，三年來重慶市經(jīng)濟(jì)水平的提高拉動(dòng)了城鎮(zhèn)人均消費(fèi)性支出，城鎮(zhèn)人均教育消費(fèi)支出作為人均消費(fèi)性支出的一類也應(yīng)有所提高。與此同時(shí)，2009年和2011年城鎮(zhèn)非私營(yíng)單位職工平均工資為30965元/年和40042元/年，2012年城鎮(zhèn)非私營(yíng)單位職工平均工資也有所增加，幼兒教師作為非私營(yíng)單位職工其工資也該有所上漲。城鎮(zhèn)居民人均教育消費(fèi)支出增長(zhǎng)勢(shì)必間接增加幼兒教師工資，但作為二者中介的教育收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)卻沒有調(diào)整。那么，城鎮(zhèn)居民教育消費(fèi)支出增加部分到哪里去了呢？幼兒教師工資是否實(shí)現(xiàn)了合理增長(zhǎng)？對(duì)這些重要問題，政策文本都未給出合理的解釋。

（三）話語風(fēng)格不穩(wěn)定，缺乏操作性

政策文本的話語風(fēng)格，又稱話語基調(diào)。政策文本的話語風(fēng)格多系指導(dǎo)性、指令性的議論文體，語篇結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)出規(guī)范且強(qiáng)制性的特點(diǎn)。這一特點(diǎn)使政策文本具有導(dǎo)向作用，是執(zhí)行者一切行為的依據(jù)。因此，一個(gè)規(guī)范的政策文本應(yīng)當(dāng)是話語風(fēng)格穩(wěn)定且具有執(zhí)行細(xì)則的。然而分析樣本可知，學(xué)前教育政策文本話語風(fēng)格不穩(wěn)定，且缺乏操作性。

1.搖擺在指令性與指導(dǎo)性之間，操作性缺失。

我國(guó)學(xué)前教育的公有屬性決定了教育改革的決策者事實(shí)上是各級(jí)政府，因此政策文本話語天然具有指令性與指導(dǎo)性，二者的區(qū)別在于：前者要求管理對(duì)象必須堅(jiān)決執(zhí)行并保證完成行政命令；后者只對(duì)管理對(duì)象提供建議，被管理者可選擇是否聽從，指標(biāo)不具強(qiáng)制性。但統(tǒng)計(jì)樣本發(fā)現(xiàn)，有59%的政策樣本話語風(fēng)格仍存在較明顯的在指令性與指導(dǎo)性之間搖擺、指向不清的現(xiàn)象。以2011年頒發(fā)的《重慶市人民政府關(guān)于加快學(xué)前教育發(fā)展的意見》為例，該政策明確規(guī)定：“在舊城改造和新區(qū)開發(fā)過程中，嚴(yán)格按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定配套建設(shè)幼兒園…… 城鎮(zhèn)小區(qū)配套幼兒園……由當(dāng)?shù)卣y(tǒng)籌安排……對(duì)閑置和挪作他用的小區(qū)配套幼兒園要進(jìn)行清理整頓，恢復(fù)辦園”。該段政策先強(qiáng)調(diào)要“嚴(yán)格按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定配套建設(shè)幼兒園”，后提出“對(duì)閑置和挪作他用的要進(jìn)行清理整頓”。一個(gè)是“嚴(yán)格”，一個(gè)是“要”，二者程度上有很大區(qū)別，話語風(fēng)格明顯不統(tǒng)一，使執(zhí)行者既可以堅(jiān)決實(shí)行、保證完成，也可以不強(qiáng)制執(zhí)行?？梢?，這樣的話語風(fēng)格嚴(yán)重阻礙了執(zhí)行者對(duì)政策文本的理解和實(shí)施，使得政策文本缺乏可操作性。

2.偏重宏觀指導(dǎo)，缺乏政策執(zhí)行的剛性力量。

地方政府制定的政策文本是地方政府以國(guó)家政策文本為依據(jù)，結(jié)合本地社會(huì)文化、經(jīng)濟(jì)背景和幼兒園教育的實(shí)際情況制定的，往往具有鮮明的地方色彩，是國(guó)家政策的宏觀指導(dǎo)在地方政策中的具體表現(xiàn)。然而統(tǒng)計(jì)樣本發(fā)現(xiàn)，在74%的政策文本中，國(guó)家權(quán)勢(shì)話語過于強(qiáng)烈，偏重宏觀指導(dǎo)，缺乏政策執(zhí)行的剛性力量。以2012年頒發(fā)的《重慶市教育委員會(huì)關(guān)于防止和糾正學(xué)前教育“小學(xué)化”現(xiàn)象提高保育教育質(zhì)量的意見》為例，該政策規(guī)定：“要按照學(xué)前教育師資編制標(biāo)準(zhǔn)，配齊配足幼兒園教師和保育人員，從根本上解決一些地方長(zhǎng)期存在的教師數(shù)量不足問題……要落實(shí)好幼兒園教職工工資、專業(yè)技術(shù)職稱和社會(huì)保障各項(xiàng)政策措施……全面提高幼兒教師和保育人員綜合素質(zhì)和專業(yè)水平”。這是關(guān)于師資隊(duì)伍建設(shè)的政策話語，從中可以看出國(guó)家權(quán)勢(shì)話語過于強(qiáng)烈，偏重國(guó)家政策的宏觀指導(dǎo)，而沒有具體的執(zhí)行細(xì)則。在師資隊(duì)伍建設(shè)上，執(zhí)行者可能無法理解該如何“從根本上解決長(zhǎng)期教師數(shù)量不足問題”，如何“落實(shí)好教職工工資、專業(yè)技術(shù)職稱和社會(huì)保障措施”。這類政策話語風(fēng)格不僅誤導(dǎo)和模糊了執(zhí)行者對(duì)改革政策目標(biāo)的認(rèn)識(shí)，而且減弱了政策文本執(zhí)行中的剛性力量。

（四）話語使用上多有雷同，缺乏創(chuàng)新性

國(guó)家宏觀政策為地方制定相關(guān)政策明確基本方向，地方政策文本在沿襲上一級(jí)政府文件時(shí)，除了在政策精神上需與國(guó)家政策保持一致外，更應(yīng)依據(jù)自身實(shí)際情況加以具體化，因地制宜地制定出能解決地方學(xué)前教育發(fā)展現(xiàn)實(shí)問題、體現(xiàn)地方差異性的政策。而統(tǒng)計(jì)39份政策樣本，研究者發(fā)現(xiàn)67%的地方學(xué)前教育政策文本在話語使用上多有雷同，未能凸顯地方性的具體訴求，缺乏創(chuàng)新性。以《國(guó)務(wù)院關(guān)于當(dāng)前發(fā)展學(xué)前教育的若干意見（2010）》《重慶市人民政府關(guān)于加快學(xué)前教育發(fā)展的意見（2011）》《重慶市大足區(qū)關(guān)于加快學(xué)前教育發(fā)展的意見（2012）》三份不同層級(jí)政策文件中關(guān)于經(jīng)費(fèi)投入與保障的政策文本為例，提取主題關(guān)鍵詞，結(jié)果見圖2。

圖2　不同層級(jí)政策文本關(guān)鍵詞分析與比較

由圖2可知，三個(gè)不同層級(jí)政策文本的關(guān)鍵詞有較多雷同，忽略了個(gè)性化、創(chuàng)造性地結(jié)合地方特色和困境制定解決方案。事實(shí)上，重慶市38個(gè)區(qū)縣中，各區(qū)縣面臨的發(fā)展實(shí)際條件和困難不同，發(fā)展方向也各有側(cè)重，但目前各區(qū)縣的政策文本大多措辭相仿，分類闡述方式類似，話語主題關(guān)鍵詞雷同，限制了不同地區(qū)自主性的發(fā)揮，也就難以因地制宜、創(chuàng)造性地進(jìn)行地方學(xué)前教育體制改革實(shí)踐。

二、存在問題的原因分析

（一）各級(jí)政府政策話語權(quán)失衡

話語權(quán)是話語主體意志能否得以表達(dá)的基本保障。從我國(guó)學(xué)前教育改革的歷史軌跡來看，“改革大多以政策模式為主導(dǎo)，采取自上而下政府主導(dǎo)的強(qiáng)制性改革方式”，[5]且在實(shí)踐中“自上而下”常常更多體現(xiàn)在集中貫徹實(shí)施國(guó)家層面的宏觀政策上，而缺乏在國(guó)家宏觀政策指導(dǎo)下的結(jié)合當(dāng)?shù)赜捉虒?shí)際需要進(jìn)行的因地制宜的具體研究和實(shí)踐。[6]這種決策機(jī)制使得地方政策話語難以由下往上傳導(dǎo)，由此地方黨委及地方政府的政策決策表達(dá)經(jīng)常失語，常?！耙篮J畫瓢”使地方政策文本偏重宏觀指導(dǎo)，而難以有效觸及并解決教育實(shí)踐中的深層問題。同時(shí)，我國(guó)地方政府往往以行政管理方式為主，在擁有強(qiáng)勢(shì)話語權(quán)的“官僚化”傳統(tǒng)下，研究咨詢者、政策執(zhí)行者（地方幼教機(jī)構(gòu)）、大眾傳媒和個(gè)人話語權(quán)缺失，幼教機(jī)構(gòu)、幼兒和幼兒家長(zhǎng)等利益相關(guān)者的切實(shí)需要或利益訴求在現(xiàn)行的教育政策中無從表達(dá)。“正如德羅爾所言，發(fā)展中國(guó)家的教育決策體制一般非常簡(jiǎn)單，主要決策權(quán)都掌握在國(guó)家行政機(jī)構(gòu)中”，[7]因此政策話語多是從政策決策者的視角闡述，表現(xiàn)出全景性、完美性的敘述結(jié)構(gòu)，而缺乏明確內(nèi)涵，也就無法解決家長(zhǎng)、幼兒園、教師切實(shí)關(guān)心的問題。

（二）政策話語主體單一

政策話語主體指在政策制定過程中起影響作用的群體，包括“決策主體、行為主體、利益主體?！盵8]決策主體指在政策制定過程中起決策作用的政策制定者，主要是政府或教育主管部門及其理論研究者；行為主體指在政策實(shí)施過程中指導(dǎo)或進(jìn)行政策實(shí)施的群體，主要是幼兒園管理者與教師；利益主體主要是幼兒和家長(zhǎng)?？v觀重慶市學(xué)前教育改革現(xiàn)實(shí)，政策制定過程中話語主體基本限于政府、教育主管部門和地方教育主管部門，其他政策話語主體由于政策制定具體程序和過程的不規(guī)范、政策制定的信息資源不透明、話語主體發(fā)聲渠道不完善、話語主體對(duì)政策話語權(quán)的忽視等原因，被排斥在政策制定過程之外，由此導(dǎo)致政策話語主體單一。

政策話語內(nèi)容宏大敘事、空洞、缺乏操作性等問題的產(chǎn)生與政策話語主體單一有著必然關(guān)聯(lián)，主要體現(xiàn)在：第一，政府、教育主管部門和地方教育主管部門主要關(guān)注和解決總體思路、宏觀決策問題，若作為政策話語的最主要主體乃至惟一主體，必然會(huì)導(dǎo)致宏大敘事、缺乏具體針對(duì)性和實(shí)踐操作性等現(xiàn)實(shí)問題；第二，理論研究者作為教育現(xiàn)象的研究者和教育規(guī)律的探究者，是反思教育實(shí)踐并指導(dǎo)教育實(shí)踐的重要主體，其關(guān)于具體教育政策的內(nèi)容及其價(jià)值定位的思考與判斷具有舉足輕重、不可替代的作用。若這一群體在政策制定過程中缺席和失語，既可能造成政策話語本身的科學(xué)性和合理性缺乏必要論證，且會(huì)進(jìn)一步固化既有的行政話語權(quán)過大、政策話語空洞的問題；第三，教育政策應(yīng)是指導(dǎo)解決教育實(shí)踐過程中的具體困難的文本，這些具體困難是政策實(shí)施者與教育實(shí)踐者在政策實(shí)施和教育教學(xué)過程中發(fā)現(xiàn)的。教育政策制定過程中政策實(shí)施者與教育實(shí)踐者這類話語主體的缺席往往導(dǎo)致政策本身“不接地氣”，無法解決實(shí)際問題；第四，家長(zhǎng)與幼兒作為學(xué)前教育事業(yè)的最主要利益主體，也應(yīng)當(dāng)在教育政策制定過程中具有一定的發(fā)言權(quán)。在當(dāng)前政策文本制定中，家長(zhǎng)與幼兒的實(shí)際缺席，既反映出教育政策制定者在價(jià)值定位時(shí)的強(qiáng)權(quán)意識(shí)，也是導(dǎo)致政策文本空洞化的重要原因。

（三）政策話語價(jià)值定位含糊

價(jià)值“是現(xiàn)實(shí)的人同滿足其某種需要的客體的屬性之間的關(guān)系。價(jià)值本質(zhì)上是一個(gè)現(xiàn)實(shí)性的關(guān)系范疇?！盵9]具體來說，研究教育政策的價(jià)值定位問題，就是探討和確定教育政策的基本價(jià)值特征。教育政策的基本特征有三個(gè)向度：價(jià)值選擇、合法性和有效性。[10]本研究據(jù)此分析了現(xiàn)有39份樣本資料，發(fā)現(xiàn)重慶市市級(jí)和其區(qū)縣學(xué)前教育體制改革政策存在以下價(jià)值定位方面的問題：第一，政策話語價(jià)值選擇不明確。教育政策指向解決什么樣的教育問題，其價(jià)值選擇就體現(xiàn)什么樣的具體內(nèi)容。由于地方政府對(duì)本地區(qū)學(xué)前教育問題缺乏根本性的認(rèn)識(shí)，對(duì)本地區(qū)學(xué)前教育政策往什么方向發(fā)展、指向解決什么樣的教育問題思考不夠，導(dǎo)致政策價(jià)值選擇所要體現(xiàn)的具體目標(biāo)定位過高或者籠統(tǒng)宏大、含糊不確定；第二，政策話語合法性不足。政策話語的合法性主要體現(xiàn)在政策價(jià)值選擇的合法性上。教育政策的合法性本質(zhì)是其合目的性，只有那些符合并最終能夠滿足利益主體（如幼兒）的需要和利益的政策選擇才會(huì)被大眾認(rèn)可、承認(rèn)和自覺服從。然而地方政策往往多表達(dá)的是地方政府或行政機(jī)構(gòu)的意志，其利益主體的話語權(quán)缺失，導(dǎo)致利益主體的需要和利益得不到滿足，因此政策話語的合法性受到質(zhì)疑，政策文本的操作性必然受到阻礙；第三，政策文本話語有效性不足。一個(gè)有效的教育政策，其實(shí)施過程需要進(jìn)行評(píng)估、反饋和修整，否則很難達(dá)到預(yù)期目標(biāo)。然而本研究發(fā)現(xiàn)，39份重慶市學(xué)前教育政策的實(shí)施過程都缺乏價(jià)值分析和監(jiān)控，未適時(shí)公布政策實(shí)施的形成性評(píng)價(jià)，協(xié)調(diào)糾正其中的偏差，這必然會(huì)削減政策價(jià)值的定位及其有效性。

（四）政策制定過程缺乏規(guī)范

教育政策的制定是一個(gè)動(dòng)態(tài)的行為過程，應(yīng)當(dāng)有相對(duì)規(guī)范的程序，其過程大體上包括“教育問題識(shí)別到問題進(jìn)入議事日程、政策方案設(shè)計(jì)與選擇的合法化?！盵11]我們查閱了2006年施行的《重慶市人民政府重大決策程序規(guī)定》（以下簡(jiǎn)稱《規(guī)定》），其政策文本話語操作性缺失的主要原因在于：第一，政策制定者的資質(zhì)無法考究。政策制定者的身份、資質(zhì)密切關(guān)系著政策制定的合理性，而《規(guī)定》并沒有明確規(guī)定政策制定者的資質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)；第二，教育決策的主體構(gòu)成和決策程序缺乏合理性。在該《規(guī)定》中，從決策主體構(gòu)成來看，過于強(qiáng)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)者的話語主體地位。從政策議案裁定來看，教育政策的形成一般包括確定政策問題、制定解決問題的方案、篩選方案和決定預(yù)選方案等幾個(gè)環(huán)節(jié)，但我們并未看到《規(guī)定》經(jīng)歷了這樣的決策程序；第三，在政策執(zhí)行過程中宣傳、解讀的環(huán)節(jié)缺乏，主要體現(xiàn)在一項(xiàng)教育政策制定后缺乏必要公示，我們?cè)谑占傮w樣本時(shí)基本上都無法在相關(guān)政府部門門戶網(wǎng)站上或地方過期重要報(bào)紙中完整搜集到相關(guān)文本資料，而是通過其他各種渠道才匯集出總體樣本，可見政策文件在公開、公示的過程中沒有受到地方政府及相關(guān)部門的重視，各相關(guān)主體要想第一時(shí)間確切了解學(xué)前教育政策動(dòng)態(tài)是十分不便的。

（五）政策話語運(yùn)行保障缺失

一項(xiàng)教育政策要發(fā)揮其效用，勢(shì)必離不開對(duì)其政策運(yùn)行的保障，主要包括機(jī)構(gòu)的保障和法律法規(guī)的保障。從機(jī)構(gòu)保障上看，我們查閱有關(guān)重慶市教育委員會(huì)機(jī)構(gòu)設(shè)置與職責(zé)的規(guī)定，發(fā)現(xiàn)市教委并未單獨(dú)設(shè)置管理、監(jiān)督學(xué)前教育事業(yè)的機(jī)構(gòu)。從法律法規(guī)保障上看，目前國(guó)家未出臺(tái)學(xué)前教育方面的單獨(dú)法律，必會(huì)影響學(xué)前教育政策貫徹執(zhí)行的強(qiáng)制性。從教育政策執(zhí)行動(dòng)態(tài)的角度看，教育政策的執(zhí)行本應(yīng)包括政策宣傳、解讀、執(zhí)行、反饋和調(diào)整五個(gè)環(huán)節(jié)，[12]但針對(duì)39份樣本的分析卻發(fā)現(xiàn)，地方政策文本在頒行后，除三年行動(dòng)計(jì)劃有推進(jìn)情況的反饋外，均無法找到政策頒行后的反饋和評(píng)價(jià)報(bào)告。這必然導(dǎo)致政策話語運(yùn)行最終難富成效，更勿談實(shí)現(xiàn)對(duì)政策的調(diào)整和再執(zhí)行。

三、完善建議

事實(shí)上，據(jù)我們的初步比較分析，上述問題不僅重慶市存在，在我國(guó)其他省市也不同程度存在著，某種意義上可以說這些問題是我國(guó)學(xué)前教育地方政策話語的共通性問題?；诂F(xiàn)有調(diào)研和已有相關(guān)研究，我們提出如下完善建議：

（一）應(yīng)提升政策話語的專業(yè)威權(quán)

政策話語的專業(yè)威權(quán)，指政策話語應(yīng)當(dāng)以相關(guān)事業(yè)的發(fā)展規(guī)律為前提，具備一定的政策話語特性，明確政策話語的強(qiáng)制性、權(quán)威性等，具體表現(xiàn)在以下方面：

第一，學(xué)前教育事業(yè)及其發(fā)展所需的教育政策具有區(qū)別于其他教育政策的特殊性，要求政策制定者充分關(guān)照學(xué)前教育事業(yè)發(fā)展的內(nèi)在規(guī)律和特點(diǎn)?！拔覈?guó)的學(xué)前教育具有兩個(gè)基本性質(zhì)：是社會(huì)主義教育事業(yè)的組成部分，也是社會(huì)公共福利事業(yè)?！盵13]這決定了學(xué)前教育具有“教育性”和“公益性”的特點(diǎn)。因此，有關(guān)學(xué)前教育政策在規(guī)劃學(xué)前教育中長(zhǎng)期發(fā)展時(shí)，必須首先明確學(xué)前教育事業(yè)的發(fā)展特性，準(zhǔn)確定位學(xué)前教育在社會(huì)系統(tǒng)中的地位和作用，才能明確政府對(duì)于學(xué)前教育的責(zé)任，才能統(tǒng)籌規(guī)劃學(xué)前教育事業(yè)發(fā)展的路徑。第二，明確學(xué)前教育政策話語的權(quán)威性和強(qiáng)制性。為保證政策的有效執(zhí)行，地方政府及相關(guān)部門必須明晰政策文本的權(quán)威性，應(yīng)運(yùn)用政策本身的權(quán)威性和強(qiáng)制性來規(guī)范政策的話語行為，從而提高政策話語的執(zhí)行效度。第三，建立民主參與的決策制度。民主是一種制度安排，只有把民主參與內(nèi)容制度化，使用制度對(duì)其加以確認(rèn)和保證才是真正的民主，主要體現(xiàn)在：一是內(nèi)容和程序上保障利益主體參與政策決策過程的權(quán)利；二是建立決策權(quán)利分立制衡制度，具體化為建立普通公眾、民間中介機(jī)構(gòu)、政策研究組織參與決策、監(jiān)督?jīng)Q策、評(píng)估決策的制度化渠道。

（二）多途徑協(xié)調(diào)不同利益主體

學(xué)前教育政策制定的利益主體指“影響學(xué)前教育政策制定目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)或受學(xué)前教育政策制定目標(biāo)實(shí)現(xiàn)影響的團(tuán)體或個(gè)體?！盵14]從上述分析不難看出，在當(dāng)前政策制定過程中各相關(guān)利益主體存在“缺位”的實(shí)然狀態(tài)。為此，第一應(yīng)擴(kuò)大政策決策主體的范圍，使決策主體多樣化，并讓多元利益主體充分表達(dá)他們的利益和要求，保證決策過程的合法性。第二，應(yīng)明確政策制定過程中各利益主體參與和利益表達(dá)的法律法規(guī)，即以制度或法律的形式將各利益主體參與政策制定的權(quán)力范圍、參與政策制定的比例、參與政策制定的方式方法確定下來。第三，應(yīng)建立健全政策信息公開制度，保障政策信息開放透明，以便各利益主體能及時(shí)了解政策制定的出發(fā)點(diǎn)和價(jià)值目標(biāo)，并提出合理有效的意見。第四，應(yīng)完善和拓寬“缺位”利益主體的利益表達(dá)途徑，完善教育政策制定聽證制度和電子政務(wù)。第五，應(yīng)提高各利益主體的參與意識(shí)，并主動(dòng)創(chuàng)造機(jī)會(huì)發(fā)出自己的聲音，為政策的制定執(zhí)行建言獻(xiàn)策。鑒于各利益主體自身參與能力有限，政府應(yīng)著力幫助各利益主體提高參與公共事務(wù)的技能、增強(qiáng)參與的有效性，從而科學(xué)有效地彰顯各利益主體應(yīng)有的主體地位。

（三）明確話語價(jià)值定位

要保障教育政策定位的清晰可辨，首先從價(jià)值選擇上，應(yīng)標(biāo)明政府的作為與不作為、支持鼓勵(lì)與禁止的行為，才能提高政策文本話語的規(guī)范性。為此，地方政府及相關(guān)部門在政策制定中，必須明晰政策文件的禁止性、命令性、指導(dǎo)性等話語內(nèi)容，落實(shí)實(shí)際發(fā)展?fàn)顩r調(diào)查，依據(jù)地方的具體特點(diǎn)、優(yōu)勢(shì)、劣勢(shì)制定出有針對(duì)性、創(chuàng)新性的政策，給執(zhí)行者提供充分可行的行動(dòng)依據(jù)，以解決地方學(xué)前教育突出的實(shí)際問題。其次，從政策實(shí)施的意義上看，保證政策的有效性就是要確保政策制定與政策結(jié)果的高度一致性，政策制定者應(yīng)改變對(duì)教育政策內(nèi)容價(jià)值的認(rèn)識(shí)，僅制定出理想的教育政策并不代表教育問題就能得到理想化的解決，這將混淆教育價(jià)值的虛擬價(jià)值與現(xiàn)實(shí)價(jià)值。政策制定者一方面要將政策制定與實(shí)施程序科學(xué)化、合法化，另一方面要將政策實(shí)施的過程納入動(dòng)態(tài)評(píng)價(jià)系統(tǒng)，及時(shí)反饋、記錄已頒布的政策效用情況，保證教育政策手段性價(jià)值的實(shí)現(xiàn)。

（四）建立政策話語運(yùn)行保障機(jī)制

要實(shí)現(xiàn)學(xué)前教育政策話語的有效運(yùn)行就應(yīng)當(dāng)為它的運(yùn)行提供系統(tǒng)的法律、制度、倫理保障，其中最為關(guān)鍵的是建立政策制定與執(zhí)行評(píng)估督導(dǎo)機(jī)制。

第一，應(yīng)為學(xué)前教育事業(yè)的發(fā)展提供法律保障。學(xué)前教育是終身學(xué)習(xí)的開端，國(guó)民教育體系的重要組成部分，是重要的社會(huì)公益事業(yè)，國(guó)家和地方應(yīng)當(dāng)首先從法律法規(guī)的合法性高度明確我國(guó)學(xué)前教育的這一性質(zhì)與地位，明晰學(xué)前教育事業(yè)的發(fā)展方向。第二，應(yīng)為學(xué)前教育政策制定、執(zhí)行提供制度和機(jī)構(gòu)上的保障。建立一系列協(xié)調(diào)學(xué)前教育政策制定者和執(zhí)行者的行為及其相互關(guān)系的制度，關(guān)鍵是建立學(xué)前教育政策評(píng)估機(jī)構(gòu)和規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)；明確學(xué)前教育政策由誰制定及制定者的合法地位，保持其工作的獨(dú)立自主性。第三，應(yīng)為學(xué)前教育政策提供倫理保障。教育政策的話語主體包括教育行政管理者、關(guān)注及能夠參與教育決策的人群、研究教育政策的學(xué)者、傳播教育信息的公共傳媒人員。這些相關(guān)主體應(yīng)不斷提高自身綜合素質(zhì)，提高分析和判斷教育問題的能力，確立符合時(shí)代、社會(huì)需要的政策價(jià)值取向，并在行為上遵循倫理原則和道德規(guī)范。

總之，地方學(xué)前教育的政策文本是地方政府規(guī)劃發(fā)展學(xué)前教育事業(yè)的智慧載體，它的科學(xué)性、有效性關(guān)系到千萬個(gè)幼兒園園所的發(fā)展和家庭的幸福。所以，如何將國(guó)家的宏觀政策與地方實(shí)際情況相結(jié)合，制定語義明確、切實(shí)可行、有組織制度保障、既發(fā)展又延續(xù)的學(xué)前教育政策，是政策制定和實(shí)施主體必然要考慮的關(guān)鍵問題。我們期待對(duì)重慶市學(xué)前教育政策文本的話語分析，能促進(jìn)地方政府完善學(xué)前教育政策，提升學(xué)前教育政策文本話語的科學(xué)合理性。

注釋：

①表中時(shí)間段是以建國(guó)以來我國(guó)社會(huì)發(fā)展大背景下學(xué)前教育發(fā)展主要階段為依據(jù)劃分的，其中從新中國(guó)成立至文化大革命之前為學(xué)前教育發(fā)展的起步期；文化大革命期間為學(xué)前教育發(fā)展的停滯期；改革開放至2009年為學(xué)前教育發(fā)展的平穩(wěn)期；2010年至今為學(xué)前教育迅猛發(fā)展期。

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