王海英

（南京師范大學(xué)教育社會(huì)學(xué)研究中心，南京　210097）

在《國(guó)務(wù)院關(guān)于當(dāng)前發(fā)展學(xué)前教育的若干意見(jiàn)》中，我國(guó)政府提出要“努力構(gòu)建覆蓋城鄉(xiāng)、布局合理的學(xué)前教育公共服務(wù)體系”。政策出臺(tái)后，各地方政府進(jìn)行了多維度的探索，創(chuàng)造了豐富的學(xué)前教育公共服務(wù)體系實(shí)踐模式，但多集中在學(xué)前教育公共服務(wù)體系的某些層面和維度，如加大學(xué)前教育投入，發(fā)展普惠性民辦幼兒園，提升教師隊(duì)伍素質(zhì)等，很少有地方從“體系構(gòu)建”的角度思考與行動(dòng)，因此有必要借鑒公共行政、公共經(jīng)濟(jì)學(xué)、公共管理等領(lǐng)域的相關(guān)研究，從學(xué)理上厘清學(xué)前教育公共服務(wù)體系的理論架構(gòu)與要素體系，以更好地指導(dǎo)實(shí)踐。

從公共行政的角度來(lái)看，所謂公共服務(wù)是指國(guó)家及其所屬公共組織機(jī)構(gòu)為彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈，運(yùn)用公共權(quán)力和公共資源向社會(huì)成員提供的滿足其直接需求的服務(wù)活動(dòng)。[1]具體到學(xué)前教育領(lǐng)域，學(xué)前教育公共服務(wù)體系即是指在政府主導(dǎo)下，市場(chǎng)、社會(huì)等多元主體參與，基于公平、公益、普惠的價(jià)值追求，為全體公民提供的多樣化學(xué)前教育服務(wù)的制度安排和系統(tǒng)組合，包括價(jià)值理念體系、組織制度體系和服務(wù)實(shí)踐體系三大組成部分。

一、價(jià)值理念體系：學(xué)前教育公共服務(wù)體系的宏觀構(gòu)建

學(xué)前教育公共服務(wù)是政府公共服務(wù)的一部分，也是政府改革與社會(huì)發(fā)展到一定階段的必然要求，其指導(dǎo)思想與價(jià)值理念必然受到政府治理思想演進(jìn)的影響。從西方公共行政思想的發(fā)展來(lái)看，政府角色經(jīng)歷了自由主義思想下的“守夜人”、凱恩斯國(guó)家干預(yù)主義下的“介入者”、公共管理思想下的“劃槳者”、公共選擇理論指導(dǎo)下的“理性經(jīng)濟(jì)人”、新公共管理主義下的“掌舵者”、新公共服務(wù)理論下的“服務(wù)者”等一系列角色轉(zhuǎn)換。從我國(guó)的公共行政思想演變來(lái)看，在30多年改革精神的洗禮下，我國(guó)政府也越來(lái)越多地意識(shí)到政府缺位、錯(cuò)位、越位所帶來(lái)的嚴(yán)重后果，開(kāi)始逐步從建國(guó)初期的以政治為中心的公共行政，向改革開(kāi)放后的以經(jīng)濟(jì)為中心的公共行政，到當(dāng)下的以和諧社會(huì)建設(shè)為中心的公共行政邁進(jìn)。在這樣一種政治背景下，我國(guó)學(xué)前教育公共服務(wù)體系的價(jià)值理念必然帶有當(dāng)下時(shí)代的鮮明特征，具體表現(xiàn)在以下主要方面：

（一）價(jià)值導(dǎo)向：公平、普惠

當(dāng)下，在學(xué)前教育公共服務(wù)方面，我國(guó)正面臨著“入園難”“入園貴”兩大難題，社會(huì)公眾對(duì)學(xué)前教育的公共需求與公共服務(wù)的供給能力、供給質(zhì)量之間還存在著突出矛盾。在這樣一種供給不足的背景下，我國(guó)學(xué)前教育公共服務(wù)體系的建構(gòu)迫切需要將自己的起點(diǎn)立基于“基礎(chǔ)性”需要、底線滿足之上，提供“廣覆蓋、?；?、有質(zhì)量、合標(biāo)準(zhǔn)”的多樣化學(xué)前教育服務(wù)，使每個(gè)公民接受學(xué)前教育的基本權(quán)利都能得到滿足。為此，政府必須首先打破現(xiàn)實(shí)中存在的區(qū)域之間、城鄉(xiāng)之間、階層之間、園所之間的巨大不公平，保障每個(gè)兒童的受教育權(quán)；[2]政府必須聯(lián)合多種力量致力于四個(gè)相互關(guān)聯(lián)狀態(tài)的達(dá)成，即大多數(shù)幼兒園是普惠性幼兒園、大多數(shù)適齡兒童都能進(jìn)入普惠性幼兒園、普惠性幼兒園大多數(shù)成本由公共財(cái)政承擔(dān)、大多數(shù)家庭困難兒童都能得到政府資助。①

只有當(dāng)“公平、公益、普惠”成為我國(guó)學(xué)前教育公共服務(wù)體系構(gòu)建的基本價(jià)值取向時(shí)，各級(jí)政府才有決心從推動(dòng)教育公平、建設(shè)和諧社會(huì)的高度出臺(tái)各種扶持性政策，弱化政府追求政績(jī)工程、維護(hù)自身利益的沖動(dòng)，切實(shí)在學(xué)前教育公共服務(wù)體系構(gòu)建過(guò)程中阻斷利益鏈條、實(shí)現(xiàn)利益均衡，避免學(xué)前教育現(xiàn)實(shí)層面的“去公益性”，[3]實(shí)現(xiàn)政府執(zhí)政的信念倫理與責(zé)任倫理。[4]

（二）理念前提：服務(wù)而不是管制

從字面來(lái)看，“學(xué)前教育公共服務(wù)體系”突顯的是“公共服務(wù)”；從內(nèi)涵來(lái)看，“學(xué)前教育公共服務(wù)體系”追求的是教育的公共性、公益性。[5]這意味著，政府的執(zhí)政理念必須從管制取向轉(zhuǎn)向服務(wù)取向。管制取向是一種政府本位的治理方式，追求的是以政府為中心的單向度管理，[6]強(qiáng)調(diào)公共行政的效率、效益。服務(wù)取向則是一種公民本位的治理方式，首先考慮公民的多樣化需求，通過(guò)聯(lián)合各方力量來(lái)共同提供多樣化的公共服務(wù)。在這種關(guān)系狀態(tài)下，政府更多充當(dāng)?shù)氖枪操Y源的管家、公共組織的保護(hù)者、公民權(quán)利和民主對(duì)話的促進(jìn)者以及社區(qū)參與的催化劑等。[7]

在公共服務(wù)理念下，對(duì)政府職能的總體要求是“有進(jìn)有退”。所謂“進(jìn)”，指的是政府需要加強(qiáng)對(duì)公民多樣化學(xué)前教育需求的調(diào)查與把握，制定學(xué)前教育發(fā)展的規(guī)劃與政策，加大對(duì)學(xué)前教育的投入力度，并努力通過(guò)中央財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付使區(qū)域之間、城鄉(xiāng)之間的學(xué)前教育公共服務(wù)盡可能均等化；所謂“退”，指的是政府還需要作出以下三方面調(diào)整：一是在學(xué)前教育公共服務(wù)供給上，政府可以從公共服務(wù)的直接生產(chǎn)者轉(zhuǎn)變?yōu)楣卜?wù)的間接提供者，加大對(duì)普惠性民辦園的投入力度，支持其提供公益、普惠的學(xué)前教育服務(wù)；二是對(duì)民辦園的管理上，政府可以從高強(qiáng)度的管制轉(zhuǎn)變?yōu)橛胁呗缘囊龑?dǎo)與激勵(lì)；三是政府要不斷地退出直接舉辦公辦園的政治性與經(jīng)濟(jì)性雙重角色，將政府的職能界定為提供非營(yíng)利性學(xué)前教育公共服務(wù)。唯有如此，政府的服務(wù)功能、公益目標(biāo)才能實(shí)現(xiàn)。

（三）政策追求：覆蓋城鄉(xiāng)、布局合理

在當(dāng)下的學(xué)前教育領(lǐng)域，我國(guó)公共服務(wù)面臨諸多難題，供給不足、總量不足、水平不高、享受不均等問(wèn)題突出。其中，享受不均又是難中之難。從全國(guó)來(lái)看，“享受不均”主要表現(xiàn)在資源占有不均、服務(wù)水平不等、權(quán)益保障失衡等三大方面，這使得區(qū)域之間、城鄉(xiāng)之間存在巨大差異。在《國(guó)務(wù)院關(guān)于發(fā)展學(xué)前教育的若干意見(jiàn)》中，學(xué)前教育公共服務(wù)體系的建構(gòu)目標(biāo)為“覆蓋城鄉(xiāng)、布局合理”，其重點(diǎn)就是要化解區(qū)域之間、城鄉(xiāng)之間由于政策偏見(jiàn)而導(dǎo)致的歷史遺留問(wèn)題。需要提醒的是，各級(jí)政府在建立“覆蓋城鄉(xiāng)、布局合理”的學(xué)前教育公共服務(wù)體系時(shí)，要更明確地把中西部地區(qū)、農(nóng)村地區(qū)學(xué)前教育公共服務(wù)體系的構(gòu)建放在突出的位置，采取一些高強(qiáng)度的補(bǔ)償性政策彌補(bǔ)歷史的不公正。[8]

二、組織制度體系：學(xué)前教育公共服務(wù)體系的中觀構(gòu)建

如果說(shuō)價(jià)值理念體系是建構(gòu)學(xué)前教育公共服務(wù)體系的指南針，組織制度體系則是保障學(xué)前教育公共服務(wù)政策目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的保障措施。缺少?gòu)?qiáng)有力的行政組織架構(gòu)、完備的制度設(shè)計(jì)和追蹤公民需求的管理取向，學(xué)前教育公共服務(wù)的一系列政策目標(biāo)是很難從文件轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)的?；诖?，在建構(gòu)學(xué)前教育公共服務(wù)體系過(guò)程中，各級(jí)政府必須勇于組織制度創(chuàng)新，以新公共服務(wù)思想為指導(dǎo)，建立安定有序、充滿活力的組織制度體系。

（一）強(qiáng)有力的公共服務(wù)行政組織體系

任何活動(dòng)都是由人完成的，而人又寄居于組織之中，組織體制的完善和組織機(jī)制的健全直接影響著人類活動(dòng)的結(jié)果。對(duì)于學(xué)前教育公共服務(wù)體系的建構(gòu)而言，組織體系的建構(gòu)是開(kāi)展工作的前提，也是開(kāi)展工作的依托。從現(xiàn)實(shí)來(lái)看，學(xué)前教育的組織基礎(chǔ)并不堅(jiān)實(shí)，工作機(jī)制也不夠靈活，組織類型局限，組織形式也不夠多元開(kāi)放。如當(dāng)下的學(xué)前教育公共服務(wù)主要依托兩類組織來(lái)提供：一是政府行政組織，即各級(jí)教育部門；二是基于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)思維下的各種類型幼兒園。轉(zhuǎn)變這一局面，需要政府從以下三個(gè)方面作出調(diào)整：

一是擺脫計(jì)劃經(jīng)濟(jì)思維的約束，擯棄辦園體制對(duì)幼兒園分類的影響，借鑒西方一些國(guó)家幼兒園的組織分類，根據(jù)幼兒園的現(xiàn)實(shí)運(yùn)行狀況和發(fā)展意愿，將其劃分為普惠性幼兒園與非普惠性幼兒園，或營(yíng)利性幼兒園與非營(yíng)利性幼兒園。與此相配套，政府要加強(qiáng)對(duì)普惠性幼兒園、非營(yíng)利性幼兒園的投入力度，[9]履行政府提供學(xué)前教育基本公共服務(wù)的職責(zé)，推動(dòng)財(cái)政投入公平和公共服務(wù)均等化。為此，必須改變過(guò)去政府只投入公辦園，不投入或少投入部門園、集體園、民辦園的欠公平政策。

二是建立體系完備、層級(jí)豐富、形式多元的有質(zhì)量的學(xué)前教育機(jī)構(gòu)，保障每個(gè)階層的公民都能找到滿足自己需要的幼兒園。如上海既有一級(jí)一類幼兒園、一級(jí)二類幼兒園，也有特別設(shè)立的、為農(nóng)民工同住子女服務(wù)的民辦三級(jí)幼兒園和看護(hù)點(diǎn)。與此相對(duì)應(yīng)，政府的投入方式、責(zé)任履行在每一級(jí)幼兒園中都表現(xiàn)不同。

三是建立全覆蓋的教育行政組織，設(shè)立專門的學(xué)前教育組織機(jī)構(gòu)，改變我國(guó)目前很多地區(qū)缺少專門幼教行政、幼教教研人員的現(xiàn)狀，使學(xué)前教育的行政組織體系得以完善。在此基礎(chǔ)上，還應(yīng)進(jìn)一步增強(qiáng)縱向、橫向教育行政部門之間的協(xié)調(diào)、分工，完善工作機(jī)制。上述上海良好辦園格局的形成即是以上海學(xué)前教育行政組織架構(gòu)的完備為前提的。上海不僅有市、區(qū)、街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）一級(jí)的完善的教育行政組織，而且還建立了專門扶持民辦三級(jí)幼兒園和看護(hù)點(diǎn)的教研組織、培訓(xùn)機(jī)構(gòu)、視導(dǎo)人員和審計(jì)網(wǎng)絡(luò)。在看護(hù)點(diǎn)的質(zhì)量保障上，上海還充分發(fā)揮了鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政權(quán)的教育管理職能。

（二）追蹤公民需求的公共服務(wù)管理體系

在學(xué)前教育行政組織建立健全的基礎(chǔ)上，政府對(duì)營(yíng)利性與非營(yíng)利性幼兒園的分類管理便顯得尤為重要。在當(dāng)下的學(xué)前教育管理中存在著縱向集權(quán)、事權(quán)與財(cái)權(quán)不對(duì)稱、行政化和官本位等弊端。[10]從新公共服務(wù)理論的視角來(lái)看，服務(wù)是現(xiàn)代政府的天職。在建構(gòu)學(xué)前教育公共服務(wù)體系的過(guò)程中，一方面宏觀上政府要進(jìn)行從管制行政向服務(wù)行政過(guò)渡的轉(zhuǎn)變，營(yíng)造服務(wù)型政府的改革氛圍；另一方面要強(qiáng)化政府的服務(wù)意識(shí)，進(jìn)行以下四個(gè)方面的調(diào)整：

一是公民本位的人本行政體系。教育行政機(jī)構(gòu)人員要摒棄高高在上的控制意識(shí)，深入市場(chǎng)、企業(yè)、社會(huì)公眾之中，廣泛聽(tīng)取公眾的聲音，了解百姓對(duì)學(xué)前教育的公共需求，與公民共享權(quán)威，共享資源，真正地基于百姓的需要提供相應(yīng)的服務(wù)。這樣一種管理關(guān)系踐行的就是新公共服務(wù)理論所倡導(dǎo)的公民與國(guó)家的關(guān)系，而不是新公共管理主義所主張的顧客與企業(yè)的關(guān)系，更不是我國(guó)傳統(tǒng)公共行政中所表現(xiàn)出來(lái)的純粹的管理者與被管理者的關(guān)系。

二是多元參與的民主行政體系。我國(guó)現(xiàn)有的學(xué)前教育管理格局基本上是“一元中心”下的政府管制，缺少多中心聯(lián)合視野下的政府、企業(yè)、第三部門、社會(huì)公眾多元參與的共同管理。在基本的學(xué)前教育公共服務(wù)體系構(gòu)建過(guò)程中，政府擔(dān)當(dāng)?shù)膽?yīng)是底線公平的保障者角色，但這并不妨礙企業(yè)、第三部門、社會(huì)公眾從各自的角度提供具有選擇性的學(xué)前教育服務(wù)。進(jìn)一步而言，當(dāng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定階段，“非基本性學(xué)前教育公共服務(wù)”成為社會(huì)公眾的核心需求時(shí)，企業(yè)、第三部門、社會(huì)公眾還會(huì)擔(dān)當(dāng)更加重要的角色。

三是協(xié)同合作的責(zé)任行政體系。學(xué)前教育公共服務(wù)管理體系的建構(gòu)不僅需要教育行政部門的恪盡職守，而且需要教育行政部門與政府其他部門，如公安、消防、衛(wèi)生、人事等部門通力合作，建立聯(lián)席會(huì)議制度。除了同級(jí)政府不同部門之間的橫向協(xié)作外，還需要不同級(jí)別政府及其教育行政部門之間的縱向合作。

四是事權(quán)與財(cái)權(quán)對(duì)應(yīng)的法治行政體系。在我國(guó)現(xiàn)有的學(xué)前教育公共服務(wù)供給中，五級(jí)政府承擔(dān)著不同的責(zé)任，處于基層的縣鄉(xiāng)政府承擔(dān)了太多的公共責(zé)任，但卻較少地?fù)碛胸?cái)政支配權(quán)。因此，在公共服務(wù)體系建構(gòu)過(guò)程中，迫切需要建立起公共服務(wù)均等化視野下的財(cái)權(quán)結(jié)構(gòu)，一方面使財(cái)權(quán)適度降低，另一方面使事權(quán)適度上升，從法治的角度保障學(xué)前教育公共服務(wù)體系所需要的財(cái)力支持。

（三）完備的公共服務(wù)制度體系

為了保障學(xué)前教育公共服務(wù)體系目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，政府需要建立行之有效的學(xué)前教育制度體系，包括決策、投入、供給、監(jiān)管、評(píng)價(jià)五個(gè)環(huán)節(jié)。

首先，應(yīng)建立學(xué)前教育決策制度，規(guī)范誰(shuí)決策、決策什么和如何決策。從決策主體來(lái)看，在公共服務(wù)體系的建構(gòu)過(guò)程中，教育主管部門的決策者角色要不斷地被強(qiáng)化。從目前來(lái)看，我國(guó)各級(jí)教育部門在很大程度上只是教育政策和規(guī)劃的執(zhí)行部門，教育決策權(quán)分散在十幾個(gè)部門，決策的主體不清晰，決策機(jī)制不完善，難以適應(yīng)教育公共服務(wù)需求的快速變化。從決策內(nèi)容來(lái)看，凡是涉及到學(xué)前教育公共服務(wù)體系建構(gòu)的一系列政策、制度、規(guī)范的出臺(tái)都需要經(jīng)過(guò)民主決策。從決策方式來(lái)看，公共服務(wù)體系的系列建構(gòu)需要通過(guò)民主、法治意義上的決策，而且需要建立系列制度設(shè)施，如社會(huì)信任等。

其次，應(yīng)完善學(xué)前教育投入制度，為公共服務(wù)體系的實(shí)際運(yùn)作提供財(cái)政性保障。在學(xué)前教育投入上，我國(guó)政府提出了“八有”方針，即預(yù)算有科目、增量有傾斜、投入有比例、撥款有標(biāo)準(zhǔn)、捐助有優(yōu)惠、家庭有承擔(dān)、資助有制度、專項(xiàng)有名目。很明顯，這“八有”方針是一種非常全面的投入制度設(shè)計(jì)，它包括了建立學(xué)前教育公共服務(wù)體系所應(yīng)包含的所有財(cái)務(wù)制度。從當(dāng)下各地的投入政策來(lái)看，更多的是專項(xiàng)投入、短期投入，而不是制度性投入、可持續(xù)性投入，即財(cái)政投入遠(yuǎn)沒(méi)有達(dá)到制度化、法治化的狀態(tài)，政府的投入行為比較隨意，各級(jí)政府的公共服務(wù)責(zé)任分擔(dān)邊界不清。

再次，應(yīng)建構(gòu)學(xué)前教育供給制度，規(guī)定誰(shuí)來(lái)提供公共服務(wù)，如何提供公共服務(wù)。從供給主體來(lái)看，辦園體制中所規(guī)定的“政府主導(dǎo)”并不意味著供給主體只有政府，而應(yīng)有多元化供給主體，即政府、企業(yè)、社會(huì)組織、公民個(gè)人等都可以成為公共服務(wù)的提供方。不過(guò)，不同的供給主體在公共服務(wù)內(nèi)容上應(yīng)有責(zé)任分工。政府應(yīng)更多承擔(dān)學(xué)前教育基本公共服務(wù)的供給主體角色，保障社會(huì)公平。從供給方式來(lái)看，政府既可以采取辦公辦園這種直接供給方式，也可以采取以獎(jiǎng)代補(bǔ)、購(gòu)買服務(wù)、減免租金、派駐公辦教師等間接供給方式。當(dāng)下社會(huì)人們對(duì)公共服務(wù)需求的多元化決定了供給制度的多元化。

第四，應(yīng)強(qiáng)化學(xué)前教育監(jiān)管制度，從注冊(cè)登記、建筑標(biāo)準(zhǔn)、收費(fèi)制度、財(cái)務(wù)審計(jì)到課程準(zhǔn)入、教師隊(duì)伍、質(zhì)量評(píng)價(jià)等方面都應(yīng)加強(qiáng)監(jiān)督。對(duì)于我國(guó)的學(xué)前教育而言，很多制度屬于空白狀態(tài)，監(jiān)管更是無(wú)從談起。如果學(xué)前教育公共服務(wù)體系的其他配套制度建立起來(lái)了，單單缺少監(jiān)管制度的話，也會(huì)導(dǎo)致公共服務(wù)體系的變形、變味與變質(zhì)。

第五，建立學(xué)前教育質(zhì)量評(píng)價(jià)制度，確保學(xué)前教育在“有質(zhì)量”的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)“廣覆蓋、?；尽?。過(guò)去的幾十年，我國(guó)的學(xué)前教育更多處于數(shù)字評(píng)價(jià)階段，即過(guò)于注重學(xué)前教育的規(guī)模、入園率、師幼比等量化指標(biāo)，而沒(méi)有關(guān)心學(xué)前教育的質(zhì)量維度、公平維度。對(duì)于公共服務(wù)體系而言，公平、公益、公共是其應(yīng)有之義，應(yīng)在公共服務(wù)指標(biāo)體系中占據(jù)重要權(quán)重，以糾正多年來(lái)我國(guó)學(xué)前教育政策不公平所帶來(lái)的社會(huì)后果。

三、服務(wù)實(shí)踐體系：學(xué)前教育公共服務(wù)體系的微觀構(gòu)建

如果說(shuō)價(jià)值理念體系規(guī)定了學(xué)前教育公共服務(wù)體系的公平、公益、普惠的價(jià)值導(dǎo)向，組織制度體系保障了學(xué)前教育公共服務(wù)體系的健全、完善，那么服務(wù)實(shí)踐體系則要為學(xué)前教育公共服務(wù)體系的建構(gòu)規(guī)定多元的服務(wù)主體、豐富的服務(wù)方式和有效的服務(wù)評(píng)價(jià)體系。

（一）多元的公共服務(wù)主體

根據(jù)公共服務(wù)內(nèi)容的不同，供給主體會(huì)有所差別，學(xué)前教育公共服務(wù)可以粗略地分為基本公共服務(wù)和非基本公共服務(wù)。從責(zé)任主體與行動(dòng)主體的角度來(lái)看，各級(jí)政府是提供基本公共服務(wù)的惟一主體；政府、企業(yè)事業(yè)組織、社會(huì)團(tuán)體、其他社會(huì)組織及公民個(gè)人是提供非基本公共服務(wù)的多元主體。在新公共服務(wù)視野中，政府是非營(yíng)利的行政組織，是社會(huì)為實(shí)現(xiàn)公共利益而進(jìn)行的一種制度安排，政府存在的目的在于通過(guò)有效地配置公共資源實(shí)現(xiàn)公共利益和社會(huì)福利最大化。在我國(guó)的現(xiàn)實(shí)語(yǔ)境中，存在著五級(jí)政府，即中央政府、省政府、市政府、區(qū)縣政府、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，每一級(jí)政府有著不同的財(cái)政權(quán)力與行政責(zé)任。在建構(gòu)學(xué)前教育基本公共服務(wù)體系中，各級(jí)政府作為責(zé)任主體、行動(dòng)主體、實(shí)施主體的責(zé)任邊界是不一樣的，其中中央政府的責(zé)任邊界最大，它要進(jìn)行整體規(guī)劃、全面統(tǒng)籌、系統(tǒng)設(shè)計(jì)，而省、市、區(qū)縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)任何一級(jí)政府都既是中央政府所定政策的執(zhí)行主體，又是地方事務(wù)的規(guī)劃者、實(shí)施者與檢查者?？梢?jiàn)，地方政府的行政邊界相對(duì)較小，但其責(zé)任邊界卻相對(duì)較大，尤其是區(qū)縣一級(jí)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)政府更是如此。就責(zé)任邊界而言，各級(jí)政府及其各個(gè)職能部門之間的責(zé)任邊界在學(xué)前教育公共服務(wù)體系的建構(gòu)中還須進(jìn)一步細(xì)化。其中，人民政府應(yīng)是核心責(zé)任，各個(gè)職能部門應(yīng)是條線責(zé)任，教育部門應(yīng)是專業(yè)責(zé)任。②

進(jìn)一步來(lái)看，在“惟一行動(dòng)主體”內(nèi)部，還存在著“基本性惟一行動(dòng)主體”與“非基本性惟一行動(dòng)主體”的區(qū)分。在我國(guó)當(dāng)下實(shí)施的學(xué)前教育三年行動(dòng)計(jì)劃中，我國(guó)政府倡導(dǎo)的是“以區(qū)縣為單位”來(lái)編制三年行動(dòng)計(jì)劃?？梢?jiàn)，區(qū)縣政府是“惟一行動(dòng)主體”中的基本性單元，其他四級(jí)政府則是非基本的責(zé)任主體。在有些地方，區(qū)縣以上的政府甚至?xí)蔀橄笳餍缘男袆?dòng)主體。我國(guó)的行政組織架構(gòu)是典型的壓力型體制，行政位階越高，所能傳遞的壓力能量越大。相反，行政位階越低，須承受的壓力越大。在當(dāng)下的學(xué)前教育公共服務(wù)體系建構(gòu)中，區(qū)縣一級(jí)政府實(shí)際上承擔(dān)了更多的行動(dòng)者角色，這一狀況必須得到糾正，否則很容易引發(fā)高壓力下的懈怠行為。

從多元行動(dòng)主體的角度來(lái)看，政府以及政府以外的其他社會(huì)組織、公民個(gè)人都是“非基本性學(xué)前教育公共服務(wù)”的供給者或生產(chǎn)者。但是，需要厘清的是，由于政府以外的社會(huì)組織、公民個(gè)人并不是一個(gè)統(tǒng)一的整體，每一方都有其特定的利益需求，因此在各方提供多元的、可選擇性學(xué)前教育公共服務(wù)時(shí)，政府要更多地扮演監(jiān)控者、引導(dǎo)者、激勵(lì)者角色。對(duì)于企業(yè)部門、公民個(gè)人參與提供多元的學(xué)前教育公共服務(wù)，政府要在給予其開(kāi)放性發(fā)展空間的同時(shí)，采取更多的政策扶持、業(yè)務(wù)指導(dǎo)、收費(fèi)監(jiān)督、財(cái)務(wù)審計(jì)，以保證其合理營(yíng)利的同時(shí)，不違背倫理底線和公共服務(wù)的基本精神；對(duì)于國(guó)家機(jī)關(guān)、軍隊(duì)、事業(yè)組織、第三部門、社會(huì)團(tuán)體及其他社會(huì)組織提供的多元學(xué)前教育公共服務(wù)，政府則要更多地給予支持、引導(dǎo)與規(guī)范，以保證其提供適合大眾的公共服務(wù)。

（二）豐富的公共服務(wù)方式

在新公共服務(wù)理論中，各行動(dòng)主體應(yīng)然的行為方式是服務(wù)。然而，無(wú)論是“惟一行動(dòng)主體”還是“多元行動(dòng)主體”都有其成長(zhǎng)過(guò)程中積累下來(lái)的行為慣性，這些行為慣性可能離服務(wù)理念較近，也有可能離服務(wù)理念較遠(yuǎn)。

就政府這一“惟一行動(dòng)主體”而言，其服務(wù)方式從建國(guó)以來(lái)到當(dāng)下經(jīng)歷了一個(gè)行為演變的過(guò)程。總體而言，我國(guó)各級(jí)政府的行為方式經(jīng)歷了由單一性向多樣化、限制性向開(kāi)放性、專制化向博弈論、行政化向法制化轉(zhuǎn)變的過(guò)程。在建國(guó)初期，我國(guó)實(shí)行的是高度集權(quán)的行政管理，“命令型體制”特征比較明顯，各級(jí)政府在發(fā)展學(xué)前教育上常采用的行為方式是計(jì)劃、控制、約束、限制，最常下達(dá)的是“命令”和“決定”，體現(xiàn)最充分的是“統(tǒng)”和“包”，指令性色彩強(qiáng)烈，學(xué)前教育領(lǐng)域的自主性差，各級(jí)政府通過(guò)計(jì)劃配置學(xué)前教育資源。

改革開(kāi)放后，我國(guó)的行政管理從“命令型體制”逐步向“壓力型體制”過(guò)渡。在壓力型體制下，政府必須承受經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型帶來(lái)的競(jìng)爭(zhēng)性壓力、社會(huì)轉(zhuǎn)型帶來(lái)的結(jié)構(gòu)性壓力。壓力型體制使各級(jí)政府的行為取向明顯偏向經(jīng)濟(jì)利益，致使政府在發(fā)展學(xué)前教育中的行為方式帶有偏斜公辦園、忽略集體園、放棄民辦園等特征，表現(xiàn)出明顯的部門利益取向，不公平資源分配、不均衡財(cái)政投入成了各級(jí)政府出臺(tái)學(xué)前教育政策時(shí)的自然選擇。對(duì)“大學(xué)前教育觀”“整體利益觀”政府視而不見(jiàn)，“非政府辦園”被圈禁在政府的投入與監(jiān)控行為之外。

《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革與發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020）》和《國(guó)務(wù)院關(guān)于當(dāng)前發(fā)展學(xué)前教育的若干意見(jiàn)》出臺(tái)后，各級(jí)政府在發(fā)展學(xué)前教育的行為方式上發(fā)生了重要的轉(zhuǎn)型，開(kāi)始從一種有偏斜的政策取向、服務(wù)于部門利益的行為方式，向公共服務(wù)、依法行政、弱者優(yōu)先、促進(jìn)公平的行為方式轉(zhuǎn)軌。從中央政府的行為方式來(lái)看，原來(lái)更多是象征性約束與口號(hào)性引導(dǎo)，現(xiàn)在則更多是身體力行，不僅緊鑼密鼓地出臺(tái)了一系列宏觀性政策制度，而且設(shè)立了學(xué)前教育專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，對(duì)中西部地區(qū)、農(nóng)村地區(qū)、民族地區(qū)實(shí)施旨在促進(jìn)公平、實(shí)現(xiàn)均衡的財(cái)政扶持。在中央政策的引導(dǎo)下，各級(jí)地方政府的行為方式也在發(fā)生著劇烈的變化，從原來(lái)的只投公辦園、關(guān)注部門利益，開(kāi)始轉(zhuǎn)向全局利益，促進(jìn)學(xué)前教育事業(yè)的整體發(fā)展。政府正逐漸從“管制型政府”向“公共服務(wù)型政府”轉(zhuǎn)變。

（三）有效的公共服務(wù)評(píng)價(jià)體系

《國(guó)家基本公共服務(wù)體系“十二五”規(guī)劃》提出，今后五年我國(guó)要逐步完善符合國(guó)情、比較完整、覆蓋城鄉(xiāng)、可持續(xù)的基本公共服務(wù)體系，推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化。然而，從當(dāng)下的學(xué)前教育公共服務(wù)供給現(xiàn)狀來(lái)看，社會(huì)公眾對(duì)公共服務(wù)的多元需求與政府公共服務(wù)能力不足之間還存在著尖銳的矛盾，城鄉(xiāng)之間、區(qū)域之間、不同所有制園所之間在公共服務(wù)上“區(qū)隔化”現(xiàn)象明顯。[11]為了推動(dòng)“十二五”基本公共服務(wù)目標(biāo)在學(xué)前教育領(lǐng)域的實(shí)現(xiàn)，各級(jí)政府必須建立學(xué)前教育公共服務(wù)效果評(píng)價(jià)體系，從以下四個(gè)方面開(kāi)展公共服務(wù)效果評(píng)估和公共服務(wù)制度建設(shè)。

首先應(yīng)關(guān)注供給是否得到了有效擴(kuò)大。2010年以來(lái)，我國(guó)各級(jí)政府出臺(tái)的各種政策都旨在解決“入園難”，以化解公共服務(wù)需求與公共服務(wù)供給不足之間的矛盾。從2011年的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)來(lái)看，隨著各地三年行動(dòng)計(jì)劃的實(shí)施，隨著大量新建、改建、擴(kuò)建幼兒園的投入使用，“入園難”問(wèn)題正逐步得到緩解。但很顯然，各地公共服務(wù)供給的速度、規(guī)模是不均衡的，有的地方“入園難”問(wèn)題依舊突出，人們對(duì)高質(zhì)量學(xué)前教育的需求仍然沒(méi)有得到滿足。

其次應(yīng)關(guān)注發(fā)展是否較為均衡。學(xué)前教育基本公共服務(wù)是每個(gè)適齡幼兒都應(yīng)公平、平等、普遍享有的公共服務(wù)，是諸多公共服務(wù)中最具保障性質(zhì)和平等色彩的服務(wù)類型，提供基本公共服務(wù)、保障基本公共服務(wù)均衡是政府公共服務(wù)職能的“底線”。[12]從各地的公共服務(wù)推進(jìn)進(jìn)程來(lái)看，均衡化的速度有快有慢，上海在推進(jìn)公共服務(wù)均衡化中發(fā)揮了先導(dǎo)性作用，最大化地保障了各階層對(duì)多元學(xué)前教育的基本需求。

第三應(yīng)關(guān)注服務(wù)是否方便可及。與其他公共服務(wù)不同，學(xué)前教育公共服務(wù)對(duì)服務(wù)半徑有特殊要求，以保證幼兒就近入園。從課題組對(duì)全國(guó)3千多位家長(zhǎng)的調(diào)研結(jié)果來(lái)看，離家最近的幼兒園是0.9公里，而實(shí)際的入園距離平均為1.9公里，即大多數(shù)家長(zhǎng)選擇了離家更遠(yuǎn)的幼兒園，擇園現(xiàn)象比較普遍。這說(shuō)明目前的學(xué)前教育公共服務(wù)體系還遠(yuǎn)未達(dá)到方便可及的程度，幼兒園之間質(zhì)量差異較大。

第四應(yīng)關(guān)注群眾是否比較滿意。學(xué)前教育基本公共服務(wù)涉及到每個(gè)家庭的切身利益，是公共服務(wù)中最基礎(chǔ)、最核心的部分。從社會(huì)公眾對(duì)學(xué)前教育的現(xiàn)實(shí)需要來(lái)看，多元化服務(wù)、方便就近、有質(zhì)量保證往往是家長(zhǎng)選擇的重點(diǎn)。一旦某一方面的需求沒(méi)有得到滿足，公眾就會(huì)產(chǎn)生不滿情緒。因此，學(xué)前教育公共服務(wù)體系建構(gòu)要追求群眾的滿意度，就必須在質(zhì)量層面、多樣化層面提供豐富的選擇。

總之，學(xué)前教育公共服務(wù)體系是由相互聯(lián)系、相互作用的價(jià)值理念體系、組織制度體系和服務(wù)實(shí)踐體系三大要素組成的具有穩(wěn)定結(jié)構(gòu)和特定功能的有機(jī)整體，其最終能否實(shí)現(xiàn)既取決于各級(jí)政府的政治智慧，也制約于公民社會(huì)的完善成長(zhǎng)。

注釋：

①這是教育部基教二司李天順?biāo)鹃L(zhǎng)對(duì)“學(xué)前教育公共服務(wù)”的內(nèi)涵解讀。

②這是虞永平教授在鎮(zhèn)江調(diào)研時(shí)的觀點(diǎn)。

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