韓超++王海??

摘 要：本文從環(huán)境規(guī)制失效問題出發(fā)，將財政分權變量分成事權與財權，以體現中央與地方的財權與事權不對等現狀，在此基礎上分析地區(qū)競爭約束下環(huán)境規(guī)制作用的非線性影響。研究表明，地區(qū)競爭對環(huán)境規(guī)制影響具有雙重門檻效應，其中，處于雙門檻值之間的樣本具有更強的競爭激勵，其規(guī)制治理投資并不能帶來環(huán)境的改善，更多的是一種“表面文章”；較高資本稟賦的地區(qū)已經顯現出較好的規(guī)制治理效果。本文還發(fā)現，地區(qū)競爭對環(huán)境規(guī)制的負向影響是顯著的；財權與事權分權對環(huán)境規(guī)制的影響呈現不同方向，其中事權分權將導致環(huán)境污染的增大，財權分權與此形成反向力量，同時實證結果顯示，事權分權也沒有強化地區(qū)競爭的顯著證據。筆者認為，進一步改革中央與地方的財權事權安排、改變當前績效考核與晉升體制，尤其是改革當前的經濟增長方式，更多發(fā)揮市場決定性力量是有效治理環(huán)境規(guī)制問題的根本方案。

關鍵詞：地區(qū)競爭；財稅體制改革；規(guī)制失效

中圖分類號：F8122；F0622 文獻標識碼：A

文章編號：1000176X（2014）02002309

一、問題的提出

過去三十多年，我國呈現給外界最典型的兩個印象：一是GDP的數值迅速攀升，經濟持續(xù)高速增長；二是環(huán)境急劇惡化，百姓怨聲載道，群體性事件此起彼伏。在國家經濟實力不斷提高與積累增多的條件下，針對環(huán)境惡化產生的環(huán)境治理投入與日俱增。據國家統計局《全國環(huán)境統計數據公報》顯示，盡管化學需氧量排放量、二氧化硫排放量等指標有所下降，但廢水與工業(yè)固體廢棄物排放總量等大部分指標依然高位不止。部分顯性指標的下降并不代表環(huán)境有轉好的跡象，近年來群體事件屢見不鮮，輿論關于癌癥村、血鉛超標、江河污染的報道更是接連見于報端，環(huán)境問題已經嚴重侵害了公眾健康。面對環(huán)境問題的嚴峻性，不禁令人心生疑問：是不是我國關于環(huán)境的投入還不夠多？國家還不夠重視？在2013年3月的兩會期間，有人大代表指出，根據《政府工作報告》保守估計，近十年來，我國年環(huán)保投入在4萬億元左右，僅2013年全國環(huán)保部門預算就達到40億元，機構達到13 225個，工作人員達205 334人，環(huán)境規(guī)制投入不可謂不多，但環(huán)境問題依然不見起色。由此，我們有理由相信，在一定程度上，環(huán)境規(guī)制失效已不是單純的投入不足問題，其背后隱藏的癥結所在值得深思。

張紅鳳等[1]、葉祥松和彭良燕[2]以及胡達沙和李楊[3]從規(guī)制效率出發(fā)，通過探析規(guī)制效率變化找到環(huán)境治理失效的原因，并通過貿易等經濟因素來探析環(huán)境規(guī)制失效的影響因素。葉祥松和彭良燕[2]研究指出，全國環(huán)境規(guī)制效率整體呈現上升的趨勢，各地區(qū)環(huán)境規(guī)制效率差異較大；人均GDP、利用外資水平、資本深化水平、工業(yè)發(fā)展水平以及環(huán)境保護力度對我國環(huán)境規(guī)制效率均有顯著影響。楊俊等[4]認為，財政分權的提高、貿易自由化等因素均可以對環(huán)境效率產生顯著影響，其中財政分權與貿易自由化對環(huán)境規(guī)制效率呈現負向影響。

以上關于規(guī)制效率的研究僅對效率進行了判斷，只能分析規(guī)制本身的問題，關于規(guī)制水平影響因素的研究則更加必要。孫敬水等[5]認為，外商直接投資（FDI）流入能源密集型產業(yè)后，往往會弱化當地的環(huán)境水平。屈小娥[6]指出，如果考慮發(fā)展程度的話， FDI 與環(huán)境污染呈倒“U”型關系，在折點之后，FDI 的流入會改善發(fā)達省份的環(huán)境水平，但會惡化欠發(fā)達省份的環(huán)境水平。Ljungwall和Linde-Rahr[7]將資本引入與經濟發(fā)展的關系置于異質性的地區(qū)競爭中，他們認為經濟發(fā)展落后的地區(qū)為了吸引資本進入更傾向于犧牲環(huán)境，發(fā)達地區(qū)對資本引進依賴程度較小，對環(huán)境的損害程度較弱。因此，從一定程度上講，如果考慮能源約束和環(huán)境規(guī)制影響的話， FDI對經濟發(fā)展貢獻的凈影響可能是負效應，值得深入探析。

韓超[8]-[9] 認為，環(huán)境規(guī)制失效問題表面上好像是規(guī)制本身的問題，但其背后隱藏的則是制度及其影響問題?，F有研究大多考慮工業(yè)發(fā)展、能源約束、FDI流入等技術性問題，極少涉及到制度影響，且大多忽視了我國經濟社會中制度因素影響的重要性。為調動地方政府積極性，1994年我國采取了分稅制改革，隨后，1998年初步確立了以《黨政領導干部考核工作暫行規(guī)定》

其中第三條規(guī)定的考核原則之一是注重實績，且是最核心的原則。注重實績的具體解釋是：“地方縣以上黨委、政府領導班子的工作實績主要包括各項經濟工作指標的完成情況，經濟發(fā)展的速度、效益與后勁，以及財政收入增長幅度和人民生活水平提高的程度?！庇醒芯拷o出了經驗證據，省級領導職務升遷和該省的經濟表現具有顯著的正相關性。為核心的政績考核與晉升制度，逐漸形成地區(qū)間以 GDP為核心的晉升競爭機制。在嚴格戶籍制度、公眾偏好表達渠道不暢等條件下，地區(qū)間競爭變得日趨激烈，作為獨立經濟主體的地方政府也必須通過謀求自身經濟發(fā)展來獲得財政利益，并為了政治上的晉升極力追求有競爭力的經濟增長率。本文認為，各地區(qū)政府官員為了政績及晉升的考慮，會在政策制定等方面刻意模仿、追隨甚至向上級爭相搶要各項引資優(yōu)惠政策，無視環(huán)境規(guī)制，使本已滿目瘡痍的生態(tài)環(huán)境更趨惡化。

我國轉型期的特點決定了政府對經濟發(fā)展擁有主導力量，市場微觀主體行為勢必受到政府的干預。本文圍繞地區(qū)競爭對環(huán)境規(guī)制的影響進行研究，這種影響機制可能會伴隨著地區(qū)經濟發(fā)展差異顯現出一種非線性的變化趨勢，因此，除了給出基本的結論外，本文還將給出這一影響基于資本稟賦的門檻非線性效應。

二、理論基礎與典型性事實

1制度約束下的規(guī)制競爭

對企業(yè)而言，雖然長期環(huán)境規(guī)制可能促進技術創(chuàng)新，但短期環(huán)境規(guī)制會直接帶來企業(yè)成本的提高，大多數企業(yè)往往會采取規(guī)避性行為。Holzinger等[10] 認為，全球貿易競爭條件下，國家間的競爭最直接體現在企業(yè)的競爭上，這樣就使得政府有可能動用環(huán)境規(guī)制的砝碼來實施戰(zhàn)略性政策，其結果是同質的環(huán)境規(guī)制政策。規(guī)制成為一項戰(zhàn)略工具，但其與傳統稅收等政策并不完全相同。現實中，難以找到一個可以替代規(guī)制的制度，從這個意義上講，規(guī)制具有一定的壟斷勢力是導致規(guī)制實證研究較少的一個因素。Drezner[11] 指出，國際競爭壓力導致發(fā)達國家傾向于提高環(huán)境規(guī)制標準，降低環(huán)境規(guī)制標準的案例極為罕見。環(huán)境規(guī)制扭曲的現象不僅發(fā)生在國與國之間的競爭中，Charny[12] 認為，一國內部環(huán)境規(guī)制扭曲的現象亦存在。Friedman等[13] 使用美國1977—1988年間外商企業(yè)投資有關數據進行政府調控工具對外商企業(yè)選址影響的實證研究表明，除工資率、勞動力供給和稅收等因素外，規(guī)制因素對企業(yè)選址也有顯著的影響。

我國規(guī)制體系的建立與經濟社會發(fā)展之間具有內生性特征。我國的很多規(guī)制職能都是由之前的管理部門轉變而來的，這一思路并不是如理論所述，是對市場的彌補，而是政府的一種主動放權的過程。西方規(guī)制體系則是隨著市場的發(fā)展重新架構而成的制度體系，其構建成本雖然較高，但不存在制度摩擦成本。我國的環(huán)境等規(guī)制體系孕育于舊有的制度體系中，難免受制度路徑依賴的影響。制度的調整如果不是同步進行，那么單一制度很難獨自發(fā)揮作用，韓超[9] 認為，這是由制度間相互作用影響、適應性學習的過程所決定的，規(guī)制獨立性受到明顯干擾。由于有效民主和法治的缺乏，政府的強勢及政府主導發(fā)展的慣性將會進一步使規(guī)制喪失獨立性，其直接結果就是規(guī)制問題的惡化。

2地區(qū)競爭的核心：資本競爭

制度是一系列被制定出來的規(guī)則，其提供了人類相互影響的框架、建立了構成一個社會或更確切地說一種經濟秩序的合作與競爭關系。事實上，我國一直推進的改革，其實質就是通過制度創(chuàng)新獲得改革紅利，是制度對經濟社會發(fā)展影響的典型表現。20世紀80年代的改革及90年代中期的分稅制改革都是政府主動創(chuàng)造改革紅利的一種選擇。周黎安[14] 認為，改革的結果使各地方政府具有相對獨立的利益，刺激了地方自主投資并加快了資本引進。改革開放以來的我國政治體制最典型特征就是中國式“集權—分權”。中國式“集權—分權”體制的潛在動因是通過體制改革產生激勵，進而推進地方政府謀發(fā)展、促增長，中央政府通過控制人事任命權來設計機制，并進行政績考核以實現中央政府目標。除了政績考核外，地方政府本身也有促進經濟發(fā)展的激勵。分稅制改革以后，許多地方財力下降，推動GDP增長可以為地方財力提供保障，以此才能進行公共服務建設，而公共服務能力也是政績考核的一部分，GDP自然成為地方政府追逐的目標。因此，中國式“集權—分權”體制及政績考核制度決定了激烈的地方政府間競爭。

圖1 外商稅負與地區(qū)競爭

資料來源：根據歷年《中國稅務統計年鑒》計算而得。

我國為了引進資本，20世紀90年代初各式各樣的開發(fā)區(qū)遍地開花，截至2013年8月，國家級開發(fā)區(qū)達到192個，省級及以下的開發(fā)區(qū)更是不勝枚舉。開發(fā)區(qū)的發(fā)展是地區(qū)競爭的一個典型表現，但其背后的博弈過程卻值得我們去思考。圖1選取產業(yè)結構類似的山東、浙江與廣東等三個地區(qū)來考察，以形象地展示地方政府在稅收優(yōu)惠等方面的競爭情況。整體的發(fā)展趨勢表明，三個地區(qū)的外商稅負水平呈現交替上升趨勢，2000年之前，浙江的外商稅負水平最高，廣東次之，山東最低。但是，在地方政府競爭的機制下，浙江與廣東分別降低外商稅負水平，而山東則在潛在的競爭優(yōu)勢下慢慢提升稅負水平，并于2001年分別超過廣東與浙江。2001年之后，地方政府競爭的激烈程度進一步加大，三個地區(qū)的外商稅負水平此起彼伏，爭相吸引資本。由于優(yōu)惠政策本身已經影響了市場的公平，扭曲了市場的競爭勢力，相對普通土地、稅收等要素政策，地方政府競爭還有可能在規(guī)制標準、規(guī)制實施等方面做出有利于本地企業(yè)的政策，各地區(qū)的規(guī)制強度受到潛在的經濟發(fā)展壓力的影響，在這個角度上，決策過程及執(zhí)行過程中公眾參與的缺失將直接導致環(huán)境規(guī)制缺位，使環(huán)境污染不能得到有效治理。

3環(huán)境規(guī)制與資本稟賦的非線性關系

到底應該如何理解我國的環(huán)境規(guī)制問題？環(huán)境規(guī)制的實質是多層委托代理關系，最終委托人是公眾，直接代理人是規(guī)制機構，在我國當前的環(huán)境規(guī)制體系下，實際承擔規(guī)制代理人責任的是地方政府。

不難發(fā)現，從表現來看，規(guī)制獨立性是我國環(huán)境規(guī)制未能有效發(fā)揮的重要原因，然而，面對規(guī)制不夠獨立的問題，很多人就會給出構建獨立的規(guī)制機構的直接建議，卻對如何構建獨立的規(guī)制機構難以給出具體的建議。而事實上，在法律及機構設置上，均有很多的證據來說明制度或者法理上規(guī)制機構的獨立性，但在實際的運行中，規(guī)制獨立性難以保證。那么，只有從地方政府的目標及行為出發(fā)，才能更加全面理解當前環(huán)境規(guī)制問題。從1998年《黨政領導干部考核工作暫行規(guī)定》第三條規(guī)定中可以發(fā)現，地方政府政績考核與晉升的核心仍然是GDP增長率。GDP可以簡單地概括為投資、消費及國際貿易，而其中地方政府最能直接掌控的是投資，所以招商引資成為每個地方政府可以抓住并且必抓的最有力工具。當然，地方政府并不是不愿意去關注環(huán)境等民生問題，但在戶籍制度尚未改變、公眾偏好表達途徑缺失等因素制約下，當企業(yè)與環(huán)境同時出現問題時，地方政府將屈從于資本的意志。

當然，地方政府關于環(huán)境規(guī)制還面臨來自中央的制約，由于信息不對稱、環(huán)境事故具有較長的潛伏期及不確定性，地方政府可以選擇一些強制的指標，如規(guī)制投入方面滿足中央要求，而在規(guī)制的實施過程中則可以通過實際對企業(yè)的支持達到利益的共謀。這一切行為并不是某一個人的道德問題，而是制度機制作用下理性行為選擇的結果。不過需要考慮的是，既然GDP增長率是目標，資本競爭是核心，那么資本稟賦的差異則可能會對地區(qū)競爭的作用機制產生影響。當一個地區(qū)資本稟賦較為豐富，其對外資引進的動力則會減小，對環(huán)境規(guī)制的干擾可能較弱。

當然，地方政府關于環(huán)境規(guī)制還面臨來自中央的制約，由于信息不對稱、環(huán)境事故具有較長期的潛伏期及不確定性，地方政府可以選擇一些強制的指標，如規(guī)制投入方面滿足中央要求，而在規(guī)制實施的工作實踐中則可以通過實際對企業(yè)的支持達到利益的共謀。這一切行為并不是某一個人的道德問題，而是制度作用下理性行為選擇的結果。不過需要考慮的是，既然GDP增長率是目標，資本競爭是核心，那么資本稟賦的差異則可能會對地區(qū)競爭的作用機制產生影響。當一個地區(qū)資本稟賦較為豐富，其對外資引進的動力則會減小，對環(huán)境規(guī)制的干擾可能較弱。

資本稟賦與環(huán)境污染、資本稟賦與規(guī)制治理投資關系如圖2和圖3所示。

圖2 資本稟賦與環(huán)境污染圖3 資本稟賦與規(guī)制治理投資

資料來源：本文選取的數據為1998—2010年間13年的算術平均值，所表達的關系可能不是十分精確。