李楠

（山東社會(huì)科學(xué)院法學(xué)研究所，山東 濟(jì)南 250002）

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)法律的條文梳理與理論分析

李楠

（山東社會(huì)科學(xué)院法學(xué)研究所，山東 濟(jì)南 250002）

由于農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)尚處于初期階段，相關(guān)法律規(guī)定又相對(duì)缺失，因而在流轉(zhuǎn)過(guò)程中存在許多問(wèn)題。分析農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的主體、流轉(zhuǎn)原則、方式與程序，針對(duì)農(nóng)村土地法律法規(guī)存在的體系不健全、具體制度不完善等問(wèn)題，加強(qiáng)和完善農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，要健全完善相關(guān)法律法規(guī)，充分發(fā)揮政府作用等。

農(nóng)村土地；土地流轉(zhuǎn)；承包經(jīng)營(yíng)

一、現(xiàn)有農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)法律法規(guī)的主要內(nèi)容

（一）農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的主體與流轉(zhuǎn)原則

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)必然涉及承包方與受讓方雙方主體?！掇r(nóng)村土地承包法》第三十四條規(guī)定了承包方主體，即“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的主體是承包方。承包方有權(quán)依法自主決定土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是否流轉(zhuǎn)和流轉(zhuǎn)的方式”。對(duì)于受讓方的主體資格、受讓條件等，法律并沒(méi)有直接規(guī)定。

《農(nóng)村土地承包法》第三十三條規(guī)定了土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的原則，即在充分保障農(nóng)戶的切身利益前提下，提高土地的利用效率與產(chǎn)出效益，從而達(dá)到提高生產(chǎn)力水平、促進(jìn)生產(chǎn)發(fā)展的目的。流轉(zhuǎn)的農(nóng)村土地僅限于農(nóng)業(yè)用途，而非建設(shè)用途或其他用途。但是農(nóng)業(yè)用途是個(gè)較為寬泛的概念，種植糧食、中草藥、蔬菜、果樹(shù)或者用于養(yǎng)殖等都屬于農(nóng)業(yè)用途。實(shí)踐中，流轉(zhuǎn)得來(lái)的土地多數(shù)用于種植高效經(jīng)濟(jì)作物，如中草藥、大棚蔬菜等。雖然土地的經(jīng)濟(jì)效益明顯提高，但大規(guī)模土地流轉(zhuǎn)用于非糧食種植對(duì)糧食結(jié)構(gòu)及糧食安全的影響是顯而易見(jiàn)的。

（二）農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的方式與程序

我國(guó)《農(nóng)村土地承包法》第三十二條規(guī)定，“通過(guò)家庭承包取得的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)可以依法采取轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓或者其他方式流轉(zhuǎn)”。目前土地流轉(zhuǎn)主要以轉(zhuǎn)包與出租方式為多數(shù)。

由于農(nóng)村土地在流轉(zhuǎn)初期發(fā)生了較多糾紛，各地方在切實(shí)保障農(nóng)戶的切身利益前提下，一般都比較注重土地流轉(zhuǎn)的程序。程序的公開(kāi)與嚴(yán)格執(zhí)行是保證結(jié)果公平公正的前提。

（三）農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的糾紛解決機(jī)制

為規(guī)范農(nóng)村土地承包流轉(zhuǎn)，我國(guó)于2009年頒布了《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛調(diào)解仲裁法》。該法對(duì)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛的范圍、糾紛的解決方式、仲裁的程序、效力等內(nèi)容做了規(guī)定。一般來(lái)說(shuō)，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)引發(fā)的糾紛，以調(diào)解或仲裁結(jié)案的占據(jù)絕大多數(shù)，真正進(jìn)入法院訴訟程序的案件較少。調(diào)解與仲裁解決糾紛具有不傷和氣、花錢(qián)少及周期短等優(yōu)勢(shì)，因而比較適合注重鄉(xiāng)土人情關(guān)系的農(nóng)村的需要。

二、農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)法律存在的主要問(wèn)題

（一）農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)法律體系架構(gòu)方面的問(wèn)題

1.國(guó)家與地方層面的專門(mén)立法缺失。雖然《物權(quán)法》、《土地管理法》、《農(nóng)村土地承包法》等法律都有關(guān)于農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的規(guī)定，但都過(guò)于籠統(tǒng)，不同法律之間存在內(nèi)容簡(jiǎn)單重復(fù)、效力層次不清等問(wèn)題，而我國(guó)并無(wú)專門(mén)規(guī)定農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的法律。

2.現(xiàn)有法律滯后于實(shí)踐需要。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)大規(guī)模興起自2006年，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中的問(wèn)題也是在此之后才大量出現(xiàn)。但是我國(guó)卻早在此之前就公布了農(nóng)村土地方面的主要法律，即2002年的《農(nóng)村土地承包法》與《農(nóng)業(yè)法》、2004年的《土地管理法》與《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證管理辦法》，并且迄今未做修改。這些法律首先在時(shí)間上明顯滯后于農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)實(shí)踐，其次也并非專門(mén)規(guī)范農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的法律，因而不能滿足土地流轉(zhuǎn)實(shí)踐的需求。

（二）具體制度設(shè)計(jì)方面的問(wèn)題

1.關(guān)于“戶”的問(wèn)題。我國(guó)民法通則第十二條將農(nóng)村土地的承包方確定為“經(jīng)營(yíng)戶”，在與農(nóng)村土地有關(guān)的法律與實(shí)踐中，都是以經(jīng)營(yíng)戶而非農(nóng)民個(gè)體作為農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)的主體?！敖?jīng)營(yíng)戶”是一個(gè)集體性概念。既然法律與實(shí)踐以經(jīng)營(yíng)戶作為土地承包法律關(guān)系的主體，經(jīng)營(yíng)戶里的哪個(gè)人或哪些人可以代表經(jīng)營(yíng)戶的所有成員行使權(quán)利，經(jīng)營(yíng)戶里的某個(gè)人的土地權(quán)利如何體現(xiàn)，個(gè)人行為需要個(gè)人還是經(jīng)營(yíng)戶整體承擔(dān)責(zé)任，個(gè)人行為與經(jīng)營(yíng)戶的整體意愿沖突矛盾時(shí)怎么辦，這些問(wèn)題都需要法律予以明確的解答。

2.關(guān)于農(nóng)村土地或土地使用權(quán)抵押?jiǎn)栴}。法律規(guī)定，農(nóng)民通過(guò)家庭承包經(jīng)營(yíng)方式取得的土地只能通過(guò)轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓等方式流轉(zhuǎn)，不能通過(guò)抵押流轉(zhuǎn)。實(shí)踐中的第一個(gè)問(wèn)題是，農(nóng)民通過(guò)家庭承包經(jīng)營(yíng)的土地可否用于抵押，第二個(gè)問(wèn)題是如果農(nóng)村承包經(jīng)營(yíng)土地已經(jīng)通過(guò)轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓等方式發(fā)生了流轉(zhuǎn)，受讓方可否以流轉(zhuǎn)來(lái)的土地抵押。從《農(nóng)村土地承包法》的立法目的來(lái)看，這兩種土地抵押無(wú)疑都是不允許的，因?yàn)橥恋匾坏┍坏盅海陀锌赡墚a(chǎn)生農(nóng)民的失地風(fēng)險(xiǎn)，農(nóng)民對(duì)土地的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)就會(huì)落空，農(nóng)民的基本生活也會(huì)失去保障。

3.關(guān)于土地流轉(zhuǎn)中農(nóng)民權(quán)益的保護(hù)問(wèn)題。目前農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中侵害農(nóng)民權(quán)益的問(wèn)題主要表現(xiàn)在：（1）在土地承包過(guò)程中，沒(méi)有嚴(yán)格按照法律規(guī)定執(zhí)行，農(nóng)民參與不充分。在制定土地承包方案時(shí)，常常沒(méi)有村民會(huì)議2/3以上成員通過(guò)，或隨便找些村民代表來(lái)通過(guò)承包方案，程序沒(méi)有公開(kāi)。（2）土地使用權(quán)不穩(wěn)定。法律規(guī)定承包期30年不變，但常“三年一小調(diào)，五年一大調(diào)”，加上國(guó)家允許進(jìn)行土地整理開(kāi)發(fā)，許多地方熱衷于土地整理和調(diào)整，村干部也可在不斷變換的土地調(diào)整中設(shè)租獲益，損害了農(nóng)民利益。（3）沒(méi)有嚴(yán)格執(zhí)行土地流轉(zhuǎn)程序的法律規(guī)定。一方面，一些村集體或者政府依靠強(qiáng)勢(shì)地位強(qiáng)制推行農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，實(shí)際上變相剝奪了農(nóng)民的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，因而嚴(yán)重?fù)p害了農(nóng)民的合法權(quán)益。另一方面，由于農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的當(dāng)事人法律意識(shí)較為淡薄，很多都僅憑口頭承諾流轉(zhuǎn)，沒(méi)有簽訂規(guī)范的流轉(zhuǎn)合同或流轉(zhuǎn)協(xié)議。

三、加強(qiáng)和完善農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的政策法律建議

（一）修改、完善土地流轉(zhuǎn)的相關(guān)政策法律規(guī)定

首先，應(yīng)及時(shí)清理、修改與農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)有關(guān)的法律文件。對(duì)現(xiàn)行土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)法律規(guī)范之間存在的沖突，國(guó)家立法機(jī)關(guān)應(yīng)該及時(shí)做出清理和修改，使其與土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)實(shí)踐保持一致，以規(guī)范農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)行為。

其次，應(yīng)以憲法中的原則性規(guī)定為核心，以物權(quán)法、土地管理法和農(nóng)村土地承包法為基本內(nèi)容，以部門(mén)規(guī)章和地方性實(shí)施辦法和細(xì)則為輔助，形成多層次全方位的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)法律體系。

再次，應(yīng)打破現(xiàn)有法律關(guān)于農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的主體限制，放寬農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)受讓主體的條件，使各類企業(yè)單位、個(gè)人享有平等的受讓權(quán)?，F(xiàn)行法律法規(guī)對(duì)家庭承包土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)主體的嚴(yán)格限制，在一定程度上阻礙了土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的形成。建議只要流轉(zhuǎn)雙方同意，任何單位或個(gè)人都應(yīng)該不受限制地取得農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。

（二）充分發(fā)揮政府在土地流轉(zhuǎn)中的作用

一是政府可以為土地流轉(zhuǎn)創(chuàng)造良好政策環(huán)境，通過(guò)各種政策扶持為投資農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)的企業(yè)提供稅收、貸款等的優(yōu)惠，推動(dòng)土地流轉(zhuǎn)的實(shí)現(xiàn)；二是土地流轉(zhuǎn)歸根到底是市場(chǎng)行為，只有政府才可以為農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)提供良好的信息服務(wù)和管理監(jiān)督平臺(tái)；三是在土地流轉(zhuǎn)中，政府政策引導(dǎo)和輿論宣傳發(fā)揮著至關(guān)重要的作用。但目前而言，由于土地流轉(zhuǎn)的各項(xiàng)法律法規(guī)政策中沒(méi)有給農(nóng)村各級(jí)政府的地位有一個(gè)相應(yīng)的規(guī)定，使地方各級(jí)政府處于一種兩難的境地。因此，建議明確界定農(nóng)村各級(jí)政府的職責(zé)，充分發(fā)揮政府在土地流轉(zhuǎn)中的作用。

（三）加大對(duì)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的政策支持和資金支持的力度

為鼓勵(lì)更多的農(nóng)村土地參與流轉(zhuǎn)，建議各級(jí)財(cái)政對(duì)土地流轉(zhuǎn)中的農(nóng)戶進(jìn)行補(bǔ)貼，這方面可借鑒滕州市的經(jīng)驗(yàn)。2009年，滕州市政府制定出臺(tái)的《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)管理和服務(wù)的工作意見(jiàn)》、《關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的扶持政策》規(guī)定，市財(cái)政從2010年起，每年列支300萬(wàn)元專項(xiàng)資金，對(duì)土地集中連片流轉(zhuǎn)的轉(zhuǎn)出方(農(nóng)戶)和受讓方給予一次性獎(jiǎng)勵(lì)。此舉是以補(bǔ)貼的形式鼓勵(lì)農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地，增加土地流轉(zhuǎn)供給。

（四）完善農(nóng)村社會(huì)保障制度

在農(nóng)村社會(huì)保障制度缺失的年代，土地被視為農(nóng)民的生存與生活保障。隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會(huì)進(jìn)步，農(nóng)村逐步建立起包括養(yǎng)老、醫(yī)療、生育保險(xiǎn)在內(nèi)的社會(huì)保障制度。建議繼續(xù)完善農(nóng)村社會(huì)保障制度，建立起城鄉(xiāng)統(tǒng)籌一體化的社會(huì)保障制度，消除戶籍差異所導(dǎo)致的保障差異。只有這樣，才能完全消除農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地的后顧之憂，從而促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)，并加快城鎮(zhèn)化進(jìn)程。

（責(zé)任編輯：滕元良）

D922.3；D923.2

A

2095—7416（2014）03—0140—02

2014-05-16

李楠（1975-），男，山東社會(huì)科學(xué)院法學(xué)研究所助理研究員。