胡思洋

(中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)公共管理學(xué)院，湖北 武漢，430074)

在人類發(fā)展的歷史中，社會(huì)救助是一個(gè)永恒的主題。一方面是因?yàn)闉?zāi)害的發(fā)生具有不確定性;另一方面則是人類可以消除絕對(duì)貧困，而相對(duì)貧困卻永恒存在。“社會(huì)救助”之所以不被稱作“政府救助”，說明救助主體并非只是政府，還有其他社會(huì)組織。改革開放以來，中國在體制轉(zhuǎn)軌、穩(wěn)步實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化的進(jìn)程中，有效地完成了經(jīng)濟(jì)增長和緩解貧困的雙重任務(wù)，成績顯著。但是，也必須看到在開發(fā)式扶貧(造血型救助)推進(jìn)過程中，貧困人口仍有漏出，開發(fā)式扶貧對(duì)于當(dāng)前農(nóng)村剩余貧困人口的政策邊際收益幾乎為零。[1]因此，對(duì)過去經(jīng)驗(yàn)的進(jìn)行總結(jié)和反思，有利于下一步社會(huì)救助的戰(zhàn)略選擇。

本文是問題導(dǎo)向型的。目前，我國社會(huì)救助制度中存在的嚴(yán)重問題之一就是救助效率不高，政府部門承擔(dān)了絕大多數(shù)的救助責(zé)任，其他社會(huì)力量參與嚴(yán)重不足。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，政府在社會(huì)救助領(lǐng)域介入較多，擠出了其他社會(huì)組織(主要是非營利組織)的參與空間?，F(xiàn)階段，我國社會(huì)建設(shè)中一大問題就是社會(huì)組織不夠發(fā)達(dá)，社會(huì)組織的作用沒有發(fā)揮出來，政府職能轉(zhuǎn)變?yōu)榉菭I利組織的發(fā)展提供了空間，社會(huì)組織在社會(huì)救助領(lǐng)域大有可為。許多學(xué)者認(rèn)為社會(huì)救助領(lǐng)域最重要的是中央政府承擔(dān)更大的財(cái)政投入責(zé)任，以及將更多的群體納入社會(huì)救助體系。不可否認(rèn)這些問題的重要性，但并未抓住“牛鼻子”，社會(huì)救助領(lǐng)域最關(guān)鍵的應(yīng)該是救助效率問題。影響救助效率的原因主要包括:缺乏有效的信號(hào)甄別機(jī)制，政府對(duì)非營利組織和救助對(duì)象的擠出。制度運(yùn)行效率低下，導(dǎo)致救助資源配置不均，救助基金壓力倍增，制度運(yùn)行成本居高不下。

在社會(huì)救助領(lǐng)域不僅存在市場失靈，同時(shí)存在政府失靈，社會(huì)救助領(lǐng)域尚有許多未被滿足的公共需求。非營利組織可以滿足未被滿足的公眾需求，具有其他主體無法比擬的優(yōu)勢，彌補(bǔ)該領(lǐng)域政府失靈的空間。同時(shí)，在社會(huì)救助中，關(guān)于救助質(zhì)量不能通過明確的合同確定下來，非營利組織在提供社會(huì)救助時(shí)可以解決營利性組織無法解決的契約失靈問題?；谝陨蟽牲c(diǎn)，非營利組織開始在社會(huì)救助領(lǐng)域逐漸發(fā)揮作用，但和西方國家相比，由于政府對(duì)非營利組織的擠出，政府包攬一切，沒有為非營利組織的發(fā)展提供空間。轉(zhuǎn)變政府職能，厘清政府和市場的邊界，處理好政府、市場和社會(huì)三者間的關(guān)系，是社會(huì)救助制度高效運(yùn)行的必要條件。那么，各方參與主體之間權(quán)利責(zé)任的邊界如何界定，政府和其他主體之間如何協(xié)同互動(dòng)，是值得進(jìn)一步深入研究的問題。本文試圖通過回顧社會(huì)救助制度的發(fā)展歷程，分析信號(hào)甄別機(jī)制缺失和制度運(yùn)行低效的原因，建議將非營利組織和救助對(duì)象納入反貧困治理結(jié)構(gòu)，界定各參與主體的權(quán)利責(zé)任邊界，使政府和其他參與主體實(shí)現(xiàn)協(xié)同合作，降低社會(huì)救助中的交易成本，提高社會(huì)救助效率。

一、社會(huì)救助的歷史演進(jìn):從“政府單方供給”到“社會(huì)協(xié)同治理”

社會(huì)救助領(lǐng)域的制度變遷是一種演化博弈的思路，通過不斷的“試錯(cuò)”探索資源均衡配置的合理路徑。從這一個(gè)角度講，好的制度是“演化”出來的，而非“頂層設(shè)計(jì)”。了解社會(huì)救助的歷史演進(jìn)以及救助理念和救助模式的內(nèi)在邏輯關(guān)聯(lián)，可以探索現(xiàn)行制度低效運(yùn)行的根源，理解救助理念的“進(jìn)步”為何會(huì)造成甄別機(jī)制的缺失和救助效率的降低，協(xié)同治理為何可以降低交易成本，提高救助效率?

(一)社會(huì)救助理念的歷史演進(jìn)

我國濟(jì)貧思想歷史悠久，春秋戰(zhàn)國時(shí)期儒家的“民本”、“仁政”和“大同”思想就是主張政府積極介入(“民本”、“仁政”)和提倡民間互助互濟(jì)(“大同”)的。墨家“兼愛”思想的重點(diǎn)是建立在“愛心”基礎(chǔ)上的互助互濟(jì)，是最具“社會(huì)性”的濟(jì)貧思想。而道家則主張“無為而治”，反對(duì)政府干預(yù)。在我國封建社會(huì)歷史中，儒家思想處于正統(tǒng)地位，對(duì)社會(huì)救助制度的影響很深，國家的積極介入是中國古代濟(jì)貧實(shí)踐的一個(gè)顯著特點(diǎn)。

我國近現(xiàn)代社會(huì)救助是沿襲古代社會(huì)救助思路的，但又明顯受到近代西方社會(huì)救助思想的影響。工業(yè)化社會(huì)之前，西方國家的社會(huì)救濟(jì)行為具有“懲戒性”特征，救助對(duì)象往往要受到鞭打、切耳、關(guān)進(jìn)牛欄等懲罰，主流的社會(huì)觀念沒有把對(duì)貧困者的救濟(jì)看成社會(huì)的責(zé)任和貧困者應(yīng)享有的權(quán)利。但是，這種看似“不人道”的懲罰實(shí)則成為一種信號(hào)甄別機(jī)制，可以甄別真正需要救助的窮人。信號(hào)甄別機(jī)制也體現(xiàn)在英國頒布的兩部“濟(jì)貧法”上，救助者會(huì)喪失個(gè)人聲譽(yù)、自由和尊嚴(yán)來換取救助。新《濟(jì)貧法》更強(qiáng)調(diào)“劣等處置”原則，即接受救濟(jì)的貧困階層的整體狀況不應(yīng)好于收入最底層的獨(dú)立勞動(dòng)者的狀況。根據(jù)這一原則，領(lǐng)取救濟(jì)金者的保障待遇極差，并且受到人格蔑視。[2]鑒于此，有人認(rèn)為這一原則缺乏人道主義精神，事實(shí)上，這就是一種信號(hào)甄別機(jī)制。如果救濟(jì)金領(lǐng)取者的保障待遇不差，甚至好于那些獨(dú)立工作者，那對(duì)于他們而言，最優(yōu)選擇便是放棄工作，加入救濟(jì)金領(lǐng)取者的行列，損害了其他真正需要救助者的利益。因此，“劣等處置”原則其實(shí)是保障了救濟(jì)金領(lǐng)取者的利益。

第二次世界大戰(zhàn)后，世界各國逐漸拋棄了過去的“懲戒式濟(jì)貧”，“社會(huì)救助”或“社會(huì)援助”取代了傳統(tǒng)的“貧民救濟(jì)”，“保障機(jī)會(huì)均等、縮小貧富差距、保證最低所得”等理念日益深入人心，并貫徹于各國的社會(huì)保障政策實(shí)踐之中。救助理念的進(jìn)步摒棄了殘忍的信號(hào)甄別機(jī)制，真正的窮人無法通過“愿意接受懲戒”來識(shí)別，而許多低收入的勞動(dòng)者放棄勞動(dòng)申請(qǐng)救濟(jì)金，導(dǎo)致社會(huì)救濟(jì)基金壓力倍增。[3]

從“貧民救濟(jì)”到“社會(huì)救助”是一種觀念上的飛躍，強(qiáng)調(diào)國家和社會(huì)在貧困問題上有不可回避的責(zé)任，救助方式也從單一的“輸血式”救助轉(zhuǎn)變?yōu)楦匾暋霸煅健本戎?，如開發(fā)性扶貧等。但是，救助理念的“進(jìn)步”取代了“殘忍的”信號(hào)甄別機(jī)制，是否帶來了救助效率的提高?大規(guī)模的“造血式救助”帶來的減貧效率如何?

(二)社會(huì)救助制度的歷史演進(jìn)

社會(huì)救助進(jìn)程的演變是一個(gè)與制度變遷相適應(yīng)的轉(zhuǎn)變過程。社會(huì)救助的重點(diǎn)隨著國家貧困狀況的改善由新中國建國初期的救助絕對(duì)貧困人口轉(zhuǎn)變?yōu)橹攸c(diǎn)治理相對(duì)貧困問題;社會(huì)救助模式從單一的“輸血型”救助到“造血型”救助;社會(huì)救助的主體也由政府單一主導(dǎo)發(fā)展為強(qiáng)調(diào)政府、社會(huì)、救助對(duì)象等多方主體參與。

1.救助重點(diǎn):從絕對(duì)貧困到相對(duì)貧困

建國初期，長期動(dòng)亂和嚴(yán)峻的國際形勢造成了相當(dāng)高的絕對(duì)貧困率。后來，在政府的努力下，絕對(duì)貧困率明顯下降。但是，直到改革開放前(以1978年為例)，仍有2.5億人生活在貧困線以下。[4]在毛澤東時(shí)代，階層分化模糊，相對(duì)貧困不顯著。改革開放以后，中國經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展使得絕對(duì)貧困狀況有了很大改善，但經(jīng)濟(jì)改革同時(shí)也重構(gòu)了社會(huì)等級(jí)，階層分化加劇了貧困程度的嚴(yán)重性，相對(duì)貧困逐漸顯著，并逐漸成為社會(huì)救助的重點(diǎn)。

2.救助模式:從“輸血型”救助到“造血型”救助

改革開放之前，社會(huì)救助領(lǐng)域主要依托緊急救濟(jì)計(jì)劃和自上而下的民政救助系統(tǒng)，由民政部門以劃撥專項(xiàng)資金的方式對(duì)特困人口和受災(zāi)群眾實(shí)施救助。[5]這一時(shí)期的救助形式主要是政府實(shí)物救助為主，屬于“輸血型”救助。雖然單一、小規(guī)模的“輸血型”救助保障了貧困人口的臨界生存權(quán)，但無法從根本上解決貧困問題，農(nóng)村貧困發(fā)生率依然很高。

改革開放之后，從1978－1985年，救助模式開始由道義救助向制度性救助轉(zhuǎn)變，但“輸血型”救助的實(shí)質(zhì)未變，暫時(shí)性援助無法真正轉(zhuǎn)化為“造血”能力，反而滋長依賴心理與行為。從1986年開始，國家開始實(shí)施以經(jīng)濟(jì)要素為主的開發(fā)式扶貧戰(zhàn)略，目標(biāo)是通過發(fā)展經(jīng)濟(jì)來提高貧困人口的自我發(fā)展能力和增強(qiáng)“造血”能力。在該階段，扶貧模式由“輸血型”轉(zhuǎn)變?yōu)椤霸煅汀?，?jīng)歷了縣級(jí)瞄準(zhǔn)扶貧開發(fā)模式(1986－1993年)，八七扶貧攻堅(jiān)開發(fā)模式(1994－2000年)，村級(jí)瞄準(zhǔn)扶貧開發(fā)模式(2001－2010年)，扶貧到戶開發(fā)模式(2011年至今)，貧困發(fā)生率逐漸下降，扶貧目標(biāo)精準(zhǔn)性逐漸提高，但開發(fā)式扶貧減貧效果開始邊際遞減，凸顯了開發(fā)式扶貧的局限性。實(shí)踐證明，如果不對(duì)貧困人群進(jìn)行分類，一刀切式的“輸血式”救助或“造血式”救助，都會(huì)造成救助效率低下，減貧效果不佳。

3.救助主體:從政府單一主體到多元主體參與

計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，政府主導(dǎo)、自上而下的社會(huì)救助機(jī)制，是具有中國特色的反貧困機(jī)制，在社會(huì)救助的實(shí)踐中發(fā)揮了重要作用。改革開放后，隨著社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的建立，社會(huì)救助資源配置過分強(qiáng)調(diào)政府作用而忽視了市場機(jī)制的作用，社會(huì)救助領(lǐng)域的市場機(jī)制發(fā)展滯后，導(dǎo)致效率低下、救助效果乏力。隨著政府職能的轉(zhuǎn)變和救助理念的轉(zhuǎn)變，改革自上而下的社會(huì)救助體制，強(qiáng)調(diào)政府機(jī)制、市場機(jī)制和社會(huì)機(jī)制協(xié)同合作，已成為當(dāng)前社會(huì)救助的主要目標(biāo)之一。

二、社會(huì)救助制度運(yùn)行效率分析

社會(huì)救助制度的低效表現(xiàn)為救助資源的非均衡配置，其邏輯鏈條如下:政府?dāng)D出→社會(huì)力量參與不足→救助供給不足、缺乏競爭→救助資源非均衡配置→救助效率低下。

什么樣的社會(huì)救助制度是有效率的?筆者認(rèn)為需要具備三個(gè)條件:第一，滿足窮人未被滿足的救助需求;第二，避免富人冒充窮人接受救助，將窮人擠出救助市場;第三，區(qū)分窮人的真實(shí)需求與非真實(shí)需求。條件一可以通過非營利組織參與社會(huì)救助來滿足，條件二可以通過建立信號(hào)甄別機(jī)制滿足，條件三可以通過對(duì)救助者分類管理(按貧困成因分類)和實(shí)現(xiàn)救助模式的協(xié)同來滿足。

(一)救助主體的效率:誰更有效率?

1.政府還是市場

爭議之一在于政府和市場誰更有效率?政府和市場的邊界源于兩種機(jī)制在不同領(lǐng)域配置資源的效率。政府干預(yù)首先應(yīng)該厘清一個(gè)邏輯前提:市場能解決的不需要政府干預(yù);市場無法解決，政府也無法解決的同樣不需要政府干預(yù);只有市場失靈且政府可以解決時(shí)才需要政府干預(yù)。市場失靈是政府干預(yù)的必要條件，而不是充分條件。政府往往基于公平理由，干預(yù)社會(huì)救助領(lǐng)域。但是，公平在一定程度上也可以轉(zhuǎn)化為效率問題。社會(huì)救助的公平目標(biāo)也體現(xiàn)在救助效率上，如果能有效甄別救助對(duì)象，提高救助資金的使用效率，也可以實(shí)現(xiàn)縱向公平問題。在社會(huì)救助中，公平和效率不是針對(duì)一個(gè)問題而言，公平是對(duì)整個(gè)社會(huì)而言，效率指的是制度的運(yùn)行效率和救助主體(政府和非營利組織)的內(nèi)部效率。只有政府和非營利組織完善內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，提高自身管理效率，才能募集更多的慈善捐贈(zèng)。

究竟誰成為社會(huì)救助的責(zé)任主體更有效率:政府?還是非營利組織?弗里德曼認(rèn)為，“最理想的途徑是私人慈善事業(yè)”，私人慈善事業(yè)完全可以借助市場的力量實(shí)現(xiàn)高效率，“而政府福利活動(dòng)擴(kuò)張的代價(jià)之一便是私人慈善活動(dòng)的相應(yīng)下降”。但弗里德曼也接受“僅有私人慈善機(jī)構(gòu)是不夠的”事實(shí)，承認(rèn)了政府在社會(huì)救助中的行為。

社會(huì)救助除了政府救助之外，還有民間非營利組織的慈善救助，后者是一種市場行為且效率更高。社會(huì)救助的再分配主要是通過政府完成的，在缺乏有效的監(jiān)督和監(jiān)管機(jī)制的情況下，由于“奧肯漏桶”的存在所帶來的效率損失非常大，從這個(gè)層面來講，非營利組織的管理成本低得多，提供救助也更有效率。在中國，行政管理帶來的效率損失很高，管理過程中的主要效率損失不在管理本身，而在管理過程中的道德風(fēng)險(xiǎn)(管理中的腐敗)。在社會(huì)救助中，地方政府是中央政府的代理人，執(zhí)行中央政府的社會(huì)救助政策;同時(shí)又是公民的代理人，保障公民基本的社會(huì)救助權(quán)利。由于救助雙方信息不對(duì)稱，同時(shí)在實(shí)際操作中街道辦事處或村委會(huì)的工作人員擁有終極代理權(quán)，復(fù)雜的委托代理鏈條增加了信息不對(duì)稱和道德風(fēng)險(xiǎn)的程度。在傳統(tǒng)的由政府主導(dǎo)的社會(huì)救助市場，除政府外委托人無法選擇其他代理人，委托人無法遴選和甄別代理人，采取退出策略威脅代理人改善自身行為是不可置信的。因此，政府壟斷社會(huì)救助領(lǐng)域，使得社會(huì)救助市場因缺乏競爭主體而效率低下。

2.非營利組織的效率

(1)滿足未被滿足的救助需求:彌補(bǔ)政府失靈和市場失靈的空間

由于部分社會(huì)救助項(xiàng)目具有“正外部性”(對(duì)流浪漢的救助)，市場上缺乏供給主體，在社會(huì)救助領(lǐng)域會(huì)出現(xiàn)市場失靈。因此，在很長一段時(shí)期，政府是社會(huì)救助項(xiàng)目的主要提供者。但是，在社會(huì)救助領(lǐng)域，同樣存在政府失靈。例如，流浪乞討人員流動(dòng)性很強(qiáng)，救助地政府救助行為帶有明顯的正外部性，使其提供的救助數(shù)量(Q1)會(huì)遠(yuǎn)小于社會(huì)需求量(Q2)，尚有一部分社會(huì)救助需求未被滿足。韋斯布羅德(Burton A.Weisbrod)采取了“需求－供給”的分析范式來解釋非營利部門為何產(chǎn)生。在公民社會(huì)，政府提供社會(huì)救助的數(shù)量是由政治決策過程決定的，在不存在投票交易的簡單多數(shù)模型中，投票結(jié)果往往反映了中位選民的需求，而留下了一部分需求未被滿足的群體，這就為其他組織的介入提供了前提條件。非營利組織的出現(xiàn)，可以滿足未被滿足的公眾需求，彌補(bǔ)了市場失靈和政府失靈的空間，它提供物品的數(shù)量取決于政府能夠滿足選民的多樣需求的程度。從韋斯布羅德的理論可以推出，非營利組織的產(chǎn)生是由于自發(fā)的利潤驅(qū)動(dòng)的市場活動(dòng)不能提供足夠的有外部正效應(yīng)的物品或服務(wù)，而政府提供的這類公共物品或服務(wù)在相當(dāng)數(shù)量的少數(shù)投票人看來是不足的。[6]

(2)克服營利性組織的契約失靈問題

在社會(huì)救助領(lǐng)域，無論是生產(chǎn)者還是消費(fèi)者都不可能擁有完全的市場信息。同時(shí)，生產(chǎn)者和消費(fèi)者之間也存在信息不對(duì)稱。生產(chǎn)者所擁有的私人信息遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于消費(fèi)者，信息不對(duì)稱使消費(fèi)者往往缺少足夠的信息來評(píng)估產(chǎn)品和服務(wù)的質(zhì)量，最優(yōu)契約無法達(dá)成。即使達(dá)成契約，也很難真正實(shí)現(xiàn)。在這種情況下，由營利組織構(gòu)成的市場競爭可能是無效率的，生產(chǎn)者完全有能力通過提供劣質(zhì)商品來獲得額外的收益，甚至出現(xiàn)逆向選擇，劣質(zhì)商品把優(yōu)質(zhì)商品驅(qū)逐出市場(社會(huì)救助中則體現(xiàn)為救助質(zhì)量逐步下降)。契約失靈決定了由營利性組織提供救助是低效率的。

漢斯曼(Hansmann)認(rèn)為，當(dāng)購買者不能輕易覺察到所購買的產(chǎn)品的數(shù)量或質(zhì)量時(shí)，非營利組織在一種特殊的契約失靈的情形中扮演了有用的角色。非營利組織受非分配性原則約束，不能將所得利益分配給組織實(shí)施控制和管理的成員。在社會(huì)救助領(lǐng)域，和營利性組織相比，非營利組織降低救助質(zhì)量、利潤最大化的動(dòng)機(jī)弱得多。因此，非營利組織可以解決契約失靈問題，在社會(huì)救助領(lǐng)域大量出現(xiàn)?？梢杂闷跫s失靈的一個(gè)經(jīng)典例子說明這一問題。假設(shè)A想向埃塞俄比亞的窮人提供食品和衣服，A可以找一家廠商來負(fù)責(zé)運(yùn)送;然而，要證實(shí)該廠商是否真的把所需的物品運(yùn)送到了指定的人手中成本極高，A幾乎不可能為核實(shí)情況而飛赴埃塞俄比亞。在這種情況下，A可能會(huì)找一家非營利性廠商。[7]在這個(gè)例子中可以看出，非營利組織可以克服契約失靈問題，提高救助效率。

(二)救助模式的效率:誰更有效率

1.“現(xiàn)金”還是“實(shí)物”

爭議之二在于在社會(huì)救助中，現(xiàn)金救助和實(shí)物救助誰更有效率?弗里德曼認(rèn)為，政府使用資金幫助窮人，給予現(xiàn)金比實(shí)物更有效。他主張貨幣形式，因?yàn)閷?shí)物形式將選擇權(quán)從個(gè)人轉(zhuǎn)移到了政府手中，使得個(gè)人喪失了自由選擇的權(quán)利。政府習(xí)慣“家長主義”地以為“被幫助者”需要某種物品比需要其他東西更迫切，這種援助導(dǎo)致政府用自身偏好代替了救助者的偏好。弗里德曼主張，最有效并且最主要的救助方式是貨幣形式。

固然，貨幣形式可以為救助者提供選擇的自由和權(quán)利，然而，如果僅僅以單一貨幣形式提供援助，是否會(huì)造成公平和效率損失呢?會(huì)不會(huì)背離社會(huì)救助的初衷呢?如果政府以貨幣形式將教育救助發(fā)放到家長手中，家長是否會(huì)把錢真的用到子女的受教育方面?家長往往會(huì)“父愛主義”地認(rèn)為其他方面的需要比子女的受教育更重要，選擇把錢用在其他地方。

基于信息經(jīng)濟(jì)學(xué)的分析，當(dāng)信息完全時(shí)，很明顯現(xiàn)金救助是有效率的;當(dāng)信息不對(duì)稱時(shí)，不得不采用實(shí)物救助。在社會(huì)救助領(lǐng)域，哪些項(xiàng)目應(yīng)該是現(xiàn)金救助，哪些項(xiàng)目應(yīng)該是實(shí)物救助，取決于信息不對(duì)稱程度?！皩?shí)物救助”本身就是一種甄別機(jī)制，很多情況下政府不是沒有支付能力，而是在信息不對(duì)稱時(shí)，采用現(xiàn)金救助無法甄別真正的窮人，造成結(jié)果的不公平和資金效率的損失。當(dāng)信息對(duì)稱且救助對(duì)象容易甄別時(shí)，可以采用較高標(biāo)準(zhǔn)?，F(xiàn)實(shí)生活中大部分采用實(shí)物救助，是因?yàn)閷?shí)物救助可以甄別出真正需要救助的人群。并且，在社會(huì)救助中，較之現(xiàn)金救助，實(shí)物救助有利于限制救助對(duì)象的道德風(fēng)險(xiǎn)，從而提高救助的效率?，F(xiàn)金救助改變了救助對(duì)象的預(yù)算約束，增加了消費(fèi)空間，包括不良消費(fèi)，如救助對(duì)象把救助的現(xiàn)金購買煙酒等不良消費(fèi)，誘發(fā)道德風(fēng)險(xiǎn)。實(shí)物救助則不同，沒有改變救助對(duì)象的預(yù)算約束，所增加的消費(fèi)是良好消費(fèi)。

2.“輸血”還是“造血”

爭議之三在于“輸血式救助”和“輸血式”救助誰更有效率?傳統(tǒng)思維認(rèn)為，輸血是治標(biāo)之法，造血是治本之道。邏輯上來講，此話不錯(cuò)。但“造血式”救助是否是一劑萬能良藥?“造血式”救助目的是為了增強(qiáng)貧困人群的造血機(jī)能，防止脫貧人口返貧，同時(shí)避免“養(yǎng)懶人”。但是應(yīng)當(dāng)引起重視的是:首先，“造血式”救助容易忽視救助對(duì)象(救助地區(qū)和個(gè)人)的個(gè)體差異，也會(huì)忽視救助對(duì)象的真實(shí)需求，把強(qiáng)制性項(xiàng)目作為政績浪費(fèi)在非真實(shí)需求項(xiàng)目上;其次，“造血式”救助的前提是救助對(duì)象有造血能力，實(shí)際工作中沒有對(duì)救助對(duì)象進(jìn)行分類，對(duì)于喪失勞動(dòng)能力的絕對(duì)貧困人口，“造血式”救助的邊際收益幾乎為0，而對(duì)于有勞動(dòng)能力的相對(duì)貧困人口，“造血式”救助的效率較高。

基于以上分析，兩種救助模式效率的比較要厘清一個(gè)邏輯前提:針對(duì)同一救助對(duì)象誰更有效率，針對(duì)所有救助對(duì)象來比較哪種模式更有效率毫無意義。鑒于此，可以得到兩點(diǎn)基本判斷:一是喪失勞動(dòng)能力(無造血能力)的絕對(duì)貧困人口，“造血式”救助效率幾乎為零;二是對(duì)于有勞動(dòng)能力的相對(duì)貧困人口，“造血式”救助的效率較高。簡言之，對(duì)于喪失造血功能的貧困人口，“輸血式”救助更有效;對(duì)于造血功能較弱的貧困人口，應(yīng)以“輸血式”救助為主，“造血式”救助為輔;對(duì)于潛在造血功能較強(qiáng)的貧困人口，應(yīng)以“造血式”救助為主，“輸血式”救助為輔。厘清“輸血式”救助與“造血式”救助的邊界，使不同人群對(duì)號(hào)入座，是發(fā)揮救助效率的關(guān)鍵。

(三)制度設(shè)計(jì)缺陷:信號(hào)甄別機(jī)制缺失

提高救助效率的前提是建立有效的信號(hào)甄別機(jī)制。信號(hào)甄別機(jī)制是處于信息劣勢的一方(救助主體)設(shè)計(jì)的，在信息甄別模型中，若要達(dá)到分離均衡，甄別者(沒有私人信息的一方)所提的同一交易合同對(duì)不同的被甄別者必須有不同的收益(效用)。①信號(hào)甄別模型是由羅斯查爾德(Michael Rothschild)和斯蒂格利茨(Joseph E.Stiglitz)于1976年正式建立的。參見謝康、烏家培:《阿克洛夫、斯彭斯和斯蒂格利茨論文精選》，57頁，北京，商務(wù)印書館，2002。信號(hào)甄別機(jī)制是一種“說實(shí)話”的機(jī)制，讓每個(gè)參與人顯示自己的真實(shí)類型，應(yīng)用于社會(huì)救助領(lǐng)域可以揭示窮人和富人，解決“冒充”問題。在社會(huì)救助中，如果缺乏有效的信號(hào)甄別機(jī)制，富人②這里的“富人”指的是冒充窮人領(lǐng)取救助金的人，是個(gè)相對(duì)的概念，相對(duì)于窮人來說。便會(huì)冒充窮人接受救助，將真正需要救助的窮人擠出救助市場，導(dǎo)致資源配置效率低下。

救助理念的“進(jìn)步”可能是制度設(shè)計(jì)失敗的誘因之一。社會(huì)救助本來是基于生存權(quán)保障而實(shí)施的制度，但是，伴隨著社會(huì)救助制度本身的發(fā)展，其救助理念亦有轉(zhuǎn)向基于“個(gè)人的尊嚴(yán)”維護(hù)之趨勢，甚至成了一種政治口號(hào)。救助標(biāo)準(zhǔn)不能一味提高，提高的前提是窮人無法“滿足基本生活需求”，而不是為了讓窮人“體面生活”。低標(biāo)準(zhǔn)不是為了損害窮人的利益，而是為了嚇跑富人保護(hù)窮人，[8]避免富人占用稀缺的救助資源。救助標(biāo)準(zhǔn)一定是低標(biāo)準(zhǔn)，“提高標(biāo)準(zhǔn)”并不等同于“高標(biāo)準(zhǔn)”。同時(shí)，缺乏了“殘忍”的信號(hào)甄別機(jī)制，僅靠家計(jì)調(diào)查很難甄別出真正的窮人。

而《濟(jì)貧法》中看似缺乏人道主義精神的“劣等處置”原則，實(shí)際上卻是一種信號(hào)甄別機(jī)制。如果救助標(biāo)準(zhǔn)不低，甚至好于工作者，他們的理想選擇便是放棄工作接受救助。在救助數(shù)量一定的情況下，“富人”冒充窮人領(lǐng)取救濟(jì)金，損害了窮人的利益，真正需要救助的窮人甚至可能被“擠出”救助市場。因此，殘忍的信號(hào)甄別機(jī)制不是損害了窮人的利益，而是為了嚇跑富人，保護(hù)窮人的利益。同樣，如果目標(biāo)瞄準(zhǔn)機(jī)制無法發(fā)揮信號(hào)甄別的作用，讓不同類型的人對(duì)號(hào)入座，解決“冒充”問題，無論是“瞄準(zhǔn)到村”，還是“瞄準(zhǔn)到戶”，無疑都是低效率的?！懊闇?zhǔn)機(jī)制”的重點(diǎn)不在于“瞄”的對(duì)象，而在于是否瞄得“準(zhǔn)”，這也將影響制度運(yùn)行效率。

(四)治理結(jié)構(gòu)缺陷:政府對(duì)其他參與主體的擠出

2003年起，國家開始更關(guān)注社會(huì)保障領(lǐng)域，為非營利組織的迅速發(fā)展提供了契機(jī)。與此同時(shí)，也應(yīng)明確認(rèn)識(shí)到，與我國社會(huì)的轉(zhuǎn)型需求不協(xié)調(diào)的是，我國非營利組織的發(fā)展尚有許多局限和不足，主要表現(xiàn)為政府?dāng)D出了非營利組織的參與空間:

第一，政府越位。我國社會(huì)救助領(lǐng)域的一個(gè)重要現(xiàn)象就是政府救助介入太強(qiáng)，政府越位擠出了非營利組織在社會(huì)救助領(lǐng)域的參與空間，非營利組織在社會(huì)救助領(lǐng)域發(fā)育不良。

第二，政社不分。由于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的影響，大量非營利組織“官辦化”特點(diǎn)突出和“政府化”傾向明顯，且“官辦化”、“政府化”色彩短期內(nèi)很難消除。大量非營利組織的領(lǐng)導(dǎo)人事實(shí)上由政府任命，領(lǐng)導(dǎo)有行政級(jí)別，人員編制由政府核定，部分人員流動(dòng)由政府管理，儼然成了政府下屬的一個(gè)部門。目前，有近2/3的非營利組織的干部直接來源于業(yè)務(wù)主管部門的任命，這也在一定程度上導(dǎo)致了我國非營利組織的內(nèi)部效率低下。

第三，行政壟斷。慈善組織的主管部門是民政部門，非營利組織的審批很難。在我國一個(gè)典型的例子是，體育總局主管的體育彩票中心和民政部門主管的福利彩票發(fā)行中心，“躺著都能賺錢”，原因何在?高度的市場壟斷。在市場壟斷的情況下，不存在如何設(shè)計(jì)玩法，如何進(jìn)行市場營銷的問題。個(gè)人想成立彩票公司或注冊(cè)基金會(huì)，審批非常困難。自古以來，“惻隱之心人皆有之”，中國人并不缺乏愛心和參與能力，是由于市場壟斷而缺乏參與機(jī)會(huì)，同時(shí)人們也不愿意把錢交給壟斷性的紅十字會(huì)。紅十字會(huì)在西方是屬于民間組織，在中國官辦色彩很重，紅十字會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)人有行政級(jí)別，“去行政化”阻力很大。行政壟斷造成救助市場效率低下。

另一方面，政府?dāng)D出導(dǎo)致救助對(duì)象話語權(quán)缺失。長期以來，救助對(duì)象被排斥于社會(huì)救助參與主體之外，只能被動(dòng)接受救助，也不符合踐行群眾路線的要求。政府沒有區(qū)分救助對(duì)象的真實(shí)需求與非真實(shí)需求的邊界，可能會(huì)導(dǎo)致救助資源的配置效率低下。比如，粵北山區(qū)某扶貧示范村，受援修建一條公路和一個(gè)公廁，公廁花費(fèi)10萬元，每家每戶都有廁所使得公廁并非真實(shí)需求，但最終政府不顧反對(duì)還是修了。因此，在扶貧救助中應(yīng)當(dāng)賦予救助對(duì)象足夠的話語權(quán)，區(qū)分真實(shí)需求與非真實(shí)需求，以救助對(duì)象的真實(shí)需求為杠桿調(diào)整救助政策，提高救助效率。

三、協(xié)同治理:基于市場邏輯的治理之道

為何政府對(duì)社會(huì)救助的管理往往是低效率的，協(xié)同治理才是社會(huì)救助制度低效運(yùn)行的治理之道?原因在于，管理是一種自上而下的方式，是一種外部性的管理，強(qiáng)勢政府在社會(huì)救助中擁有極大的話語權(quán)，而非營利組織和救助對(duì)象處于弱勢地位，救助對(duì)象長期被排斥在反貧困治理結(jié)構(gòu)之外，無法同政府部門形成制衡關(guān)系。同時(shí)，部門之間缺乏動(dòng)力，相互扯皮，社會(huì)救助資金反而成了一些地方政府的額外收入來源。協(xié)同治理則強(qiáng)調(diào)從內(nèi)部完善治理結(jié)構(gòu)，將非營利組織和救助對(duì)象納入社會(huì)救助參與主體之中，分配各權(quán)利責(zé)任主體的利益責(zé)任結(jié)構(gòu)，形成相互約束、相互制衡的關(guān)系，減少部門扯皮，提高參與動(dòng)力。其次，協(xié)同治理是基于市場的邏輯，強(qiáng)調(diào)社會(huì)組織的參與，市場機(jī)制可以很好地解決合作問題。社會(huì)力量的重建不是短期項(xiàng)目，只有破除行政壁壘，打破政府在社會(huì)救助領(lǐng)域的壟斷，社會(huì)組織和個(gè)人成為自由競爭的市場主體，人們才會(huì)更有愛心和道德。破除行政壁壘，是實(shí)現(xiàn)協(xié)同治理、提高救助效率的前提條件。

社會(huì)救助領(lǐng)域中的協(xié)同治理是為了達(dá)到救助資源的均衡配置，發(fā)揮市場在資源配置中的主體地位，按照市場邏輯運(yùn)作，實(shí)現(xiàn)社會(huì)救助的可持續(xù)發(fā)展。既承認(rèn)政府失靈的存在，亦不否認(rèn)市場失靈的可能;既不否認(rèn)政府在社會(huì)救助中的作用，也不是鼓吹無政府主義，而是強(qiáng)調(diào)重視市場機(jī)制在社會(huì)救助領(lǐng)域的重要作用。政府不是萬能的，在政府和公民社會(huì)的動(dòng)態(tài)博弈中，制度性承諾才是“可置信承諾”。在可置信承諾的前提條件下，才會(huì)有更多的人信任政府，提供救助服務(wù)?？傊?，在社會(huì)救助領(lǐng)域，有限的政府最強(qiáng)大，[9]政府“約束自己的權(quán)力反而對(duì)自己有利”，政府允許社會(huì)力量參與社會(huì)救助，減少行政干預(yù)，反而能提高救助效率。

(一)參與主體的協(xié)同

實(shí)現(xiàn)參與主體協(xié)同治理的前提是政府職能的轉(zhuǎn)變，而政府職能的轉(zhuǎn)變應(yīng)先厘清政府和市場在社會(huì)救助中的作用邊界。對(duì)救助項(xiàng)目進(jìn)行全面研究和分類，區(qū)分哪些項(xiàng)目需要政府財(cái)政支持，哪些項(xiàng)目需要政府直接提供，哪些服務(wù)可以由市場提供，哪些服務(wù)可以由非營利組織提供，政府應(yīng)當(dāng)把市場可以解決的問題通過市場機(jī)制解決。

實(shí)現(xiàn)協(xié)同治理的關(guān)鍵在于厘清參與主體間的權(quán)利責(zé)任關(guān)系。首先，在中央和地方的救助支出責(zé)任劃分上，樹立中央政府和地方政府共同承擔(dān)救助支出，以中央政府為主的理念。[10]中央政府負(fù)責(zé)社會(huì)救助的宏觀管理和監(jiān)督責(zé)任，地方政府負(fù)責(zé)事權(quán)分配格局，使事權(quán)、財(cái)權(quán)和支出責(zé)任相對(duì)稱，完善政府內(nèi)部治理結(jié)構(gòu);其次，建立政府與非營利組織的協(xié)作機(jī)制，政府創(chuàng)造良好的外部環(huán)境和搭建平臺(tái)，鼓勵(lì)非營利組織提供救助服務(wù)。通過政社分開，非營利組織不再作為救助政策的附屬機(jī)構(gòu)，有權(quán)參與救助政策的制定、執(zhí)行和評(píng)估等環(huán)節(jié)，真正成為社會(huì)救助領(lǐng)域中的市場競爭主體;最后，將救助對(duì)象納入?yún)⑴c主體中，改變其被動(dòng)受體地位，增強(qiáng)救助對(duì)象的話語權(quán)，同時(shí)可以提高其參與意識(shí)，避免只享受救助權(quán)利而不承擔(dān)扶貧開發(fā)的義務(wù)和責(zé)任，通過賦予救助對(duì)象話語權(quán)和明確權(quán)利責(zé)任來降低道德風(fēng)險(xiǎn)。

實(shí)現(xiàn)協(xié)同治理的保障在于建立社會(huì)救助項(xiàng)目監(jiān)控評(píng)估體系，對(duì)地方政府救助資金使用效率進(jìn)行評(píng)估，評(píng)估結(jié)果作為政府績效考核的一項(xiàng)內(nèi)容，提高地方政府違約成本。

(二)救助模式的協(xié)同

對(duì)貧困人群的救助不應(yīng)簡單的采取“一刀切”的方法，對(duì)救助對(duì)象采取現(xiàn)金救助與實(shí)物救助擇其一的方式，或?qū)δ车貐^(qū)采取“輸血式救助”與“造血式救助”擇其一的方式。實(shí)踐證明，單一實(shí)施哪種模式都有一定的局限性。單一的現(xiàn)金救助無法甄別真實(shí)貧困人群并伴隨道德風(fēng)險(xiǎn)問題，單一的實(shí)物救助使窮人喪失了自由選擇的權(quán)利，無法用于真實(shí)需求;單一的輸血式救助使貧困地區(qū)和貧困人群不愿脫貧，單一的造血式救助使得一些無造血能力的絕對(duì)貧困人口無法脫貧。

那么，擺在眼前的問題是，在救助實(shí)踐中關(guān)于救助模式該如何選擇，采取哪種模式更有效率?救助模式協(xié)同互動(dòng)的邏輯起點(diǎn)是區(qū)分救助對(duì)象的類別。救助對(duì)象甄別成本較低(如先天性殘疾)，可以采取現(xiàn)金救助為主，實(shí)物救助為輔，并且救助標(biāo)準(zhǔn)不應(yīng)很低(低標(biāo)準(zhǔn)只是為了甄別);救助對(duì)象甄別成本較高，應(yīng)采取實(shí)物救助為主，且附帶殘忍的甄別機(jī)制;救助對(duì)象處于絕對(duì)貧困階段，應(yīng)采取“輸血型”救助為主，“造血型”救助為輔;救助對(duì)象處于相對(duì)貧困階段，應(yīng)采取“造血型”救助為主，“輸血型”救助為輔。只有對(duì)救助對(duì)象進(jìn)行科學(xué)分類，明晰救助模式的邊界，方能實(shí)現(xiàn)“現(xiàn)金與實(shí)物協(xié)同互動(dòng)”、“輸血與造血協(xié)同互動(dòng)”[11]的綜合救助模式。

(三)城鄉(xiāng)之間的協(xié)同

城鄉(xiāng)不同社會(huì)救助項(xiàng)目的出臺(tái)時(shí)間、保障標(biāo)準(zhǔn)、保障目標(biāo)差異很大，這些項(xiàng)目并未整合成為統(tǒng)一的社會(huì)救助制度，各項(xiàng)目之間中央和地方具體的權(quán)責(zé)難以統(tǒng)一明晰劃分。在實(shí)際工作中，城鄉(xiāng)部門間缺乏協(xié)同合作，條塊分割的管理體制往往造成重復(fù)救助、多頭救助、救助遺漏等無序現(xiàn)象，嚴(yán)重影響了救助效率。因此，對(duì)社會(huì)救助項(xiàng)目進(jìn)行整合十分必要。將各種救助項(xiàng)目整合到一個(gè)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的制度框架中，界定中央和地方之間、城鄉(xiāng)之間救助責(zé)任的邊界，明確權(quán)責(zé)關(guān)系，提高社會(huì)救助的科學(xué)性和有效性，讓城鄉(xiāng)困難群體享受到均衡化、同質(zhì)化的社會(huì)救助服務(wù)。

[1]徐月賓、劉鳳芹、張秀蘭:《中國農(nóng)村反貧困政策的反思——從社會(huì)救助向社會(huì)保護(hù)轉(zhuǎn)變》，載《中國社會(huì)科學(xué)》，2007(3)。

[2][4]尼古拉斯·巴爾:《福利國家經(jīng)濟(jì)學(xué)》，中文版，16～18頁，北京，中國勞動(dòng)社會(huì)保障出版社，2003。

[3][5]趙曼、呂國營:《社會(huì)保障學(xué)》，30 ～31 頁，北京，高等教育出版社，2010。

[6][7]舍曼·富蘭德、艾倫·C﹒古德曼、邁倫·斯坦諾:《衛(wèi)生經(jīng)濟(jì)學(xué)》，中文版，283～284頁，北京，中國人民大學(xué)出版社，2011。

[8]Fudenberg，Drew and Jean Tirole.“Game Theory”，MIT Press，1991.

[9]張維迎:《博弈與社會(huì)》，112頁，北京，北京大學(xué)出版社，2013。

[10]楊紅燕:《中央與地方政府間社會(huì)救助支出責(zé)任劃分——理論基礎(chǔ)、國際經(jīng)驗(yàn)與改革思路》，載《中國軟科學(xué)》，2011(1)。

[11]譚賢楚:《“輸血”與“造血”:的協(xié)同——中國農(nóng)村扶貧模式的演進(jìn)趨勢》，載《甘肅社會(huì)科學(xué)》，2011(3)。