湯兆云

(華僑大學(xué)公共管理學(xué)院，福建 泉州，362021)

一、前言

社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)是指國(guó)家和社會(huì)根據(jù)一定法律法規(guī)，為保障勞動(dòng)者在退出勞動(dòng)年齡后能夠享受基本生活而建立的一項(xiàng)保險(xiǎn)制度，其主體主要包括政府、集體、企業(yè)以及個(gè)人。由于受保人享受保險(xiǎn)待遇的時(shí)間最久，待遇給付的標(biāo)準(zhǔn)相對(duì)較高，而由政府現(xiàn)收現(xiàn)付(Pay－as－you－go，PAYG)籌資的養(yǎng)老保險(xiǎn)在養(yǎng)老保險(xiǎn)體系處于主導(dǎo)地位。基于我國(guó)的實(shí)際情況，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展中的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度建設(shè)是指在養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的設(shè)計(jì)和運(yùn)行過(guò)程中，從城鄉(xiāng)統(tǒng)一整合的原則出發(fā)，構(gòu)建覆蓋城鄉(xiāng)全體居民的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)網(wǎng)絡(luò)，逐漸建立一種低門(mén)檻、廣覆蓋、分層次、自由轉(zhuǎn)移接續(xù)的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。

經(jīng)過(guò)多年努力，目前我國(guó)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度建設(shè)成效顯著，包括城鎮(zhèn)職工(包括有固定工作的農(nóng)民工)、城鄉(xiāng)居民的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度已基本建立。對(duì)此，黨的十八大報(bào)告概括為我國(guó)“社會(huì)保障體系建設(shè)成效顯著，城鄉(xiāng)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度全面建立”。但是，產(chǎn)生于不同歷史條件下的我國(guó)各類(lèi)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，在模式變遷、管理體制、資金籌措、保障水平以及養(yǎng)老金待遇給付等方面差別較大，存在著體系殘缺(過(guò)度分割、雜亂無(wú)序、漏洞巨大)、權(quán)責(zé)模糊(歷史與現(xiàn)實(shí)間、各主體間責(zé)任模糊)、核心制度不健全(地區(qū)分割、機(jī)制缺失、配套改革滯后)、待遇水平低且差距巨大(不同制度之間差距較大)等問(wèn)題，[1]呈現(xiàn)出明顯的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)(“雙軌制”)和“碎片化試點(diǎn)”等特征。[2]

對(duì)我國(guó)目前各類(lèi)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度進(jìn)行整合，統(tǒng)籌推進(jìn)城鄉(xiāng)發(fā)展的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度建設(shè)對(duì)于“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展力度，增強(qiáng)農(nóng)村發(fā)展活力，逐步縮小城鄉(xiāng)差距，促進(jìn)城鄉(xiāng)共同繁榮”具有重要意義。因此，中央分別在黨的十八大以及十八屆三中全會(huì)上提出了“統(tǒng)籌推進(jìn)城鄉(xiāng)社會(huì)保障體系建設(shè)”以及“建立更加公平可持續(xù)的社會(huì)保障制度”的任務(wù)和目標(biāo)，并對(duì)未來(lái)一段時(shí)期內(nèi)我國(guó)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的建設(shè)和改革進(jìn)行了全面的規(guī)劃。

二、我國(guó)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的現(xiàn)狀及其問(wèn)題

我國(guó)不同類(lèi)型的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然產(chǎn)物。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，我國(guó)實(shí)行的是以國(guó)家(通過(guò)中央政府以及地方各級(jí)政府)為主要責(zé)任主體、城鄉(xiāng)單位擔(dān)負(fù)共同責(zé)任并一起組織實(shí)施的較為完整的社會(huì)保障制度。在這種制度安排下，這一時(shí)期我國(guó)國(guó)家政府機(jī)關(guān)、事業(yè)單位人員以及城鎮(zhèn)企業(yè)職工的養(yǎng)老保險(xiǎn)屬于隨收隨付制，其養(yǎng)老金給付的財(cái)務(wù)模式屬于確定給付制。1951年、1955年，政務(wù)院《勞動(dòng)保險(xiǎn)條例》、《關(guān)于處理國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員退休、退職時(shí)計(jì)算工作年限的暫行規(guī)定》對(duì)退休退職員工以及國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員的勞動(dòng)保險(xiǎn)基金的征集和管理、職員和工人退休條件和養(yǎng)老金待遇作了具體規(guī)定。主要有:勞動(dòng)保險(xiǎn)基金全部由各企業(yè)行政方面或供職單位負(fù)擔(dān);在達(dá)到退休條件后，由勞動(dòng)保險(xiǎn)基金根據(jù)其年齡、工齡以及身體狀況付給養(yǎng)老保險(xiǎn)金;員工的養(yǎng)老保險(xiǎn)金替代率①所謂退撫所得替代率就是指勞動(dòng)者退休時(shí)的養(yǎng)老金領(lǐng)取水平與退休前工資收入水平之間的比率，其計(jì)算公式為:養(yǎng)老金替代率=某年度新退休人員的平均養(yǎng)老金/同一年度在職職工的平均工資收入×100%。它是衡量勞動(dòng)者退休前后生活保障水平差異的基本指標(biāo)之一。經(jīng)驗(yàn)數(shù)據(jù)顯示，退休后養(yǎng)老金替代率大于70%，即可維持退休前現(xiàn)有的生活水平，如果達(dá)到60%～70%，即可維持基本生活水平;如果低于50%，則生活水平較退休前會(huì)有大幅下降。為30%～60%之間，而國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員則在50% ～80%之間。

這一時(shí)期，我國(guó)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的主要特征有:實(shí)行由政府籌資的現(xiàn)收現(xiàn)付制模式(Pay－as－yougo，PAYG)，具體由各單位和企業(yè)負(fù)責(zé)組織實(shí)施;退休金待遇由政府統(tǒng)一規(guī)定并按受益基準(zhǔn)制方式(確定給付制，Defined Benefit，DB)確定，從而形成了“就業(yè)—福利—保障”三位一體的制度框架。在這種制度框架下，國(guó)家承擔(dān)所有財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，但同時(shí)也將計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下特有的隱性社會(huì)契約(隱性養(yǎng)老金債務(wù)，Implicit Pension Debt，IPD)隱含起來(lái);個(gè)人獲得的低工資并將應(yīng)得的養(yǎng)老金受益權(quán)轉(zhuǎn)化為國(guó)有或集體資產(chǎn)的一部分，政府為職工收入和退休養(yǎng)老提供保障。[3]這種養(yǎng)老保險(xiǎn)制度雖然對(duì)于維護(hù)勞動(dòng)者權(quán)最基本的經(jīng)濟(jì)權(quán)益和免除養(yǎng)老后顧之憂(yōu)等方面取得了一定的成績(jī)，但因其制度存在著嚴(yán)重的內(nèi)在缺陷而不具有可持續(xù)性，難以為繼。

(一)我國(guó)城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的建立和完善是逐步推開(kāi)的，它伴隨著從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)走向社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的全進(jìn)程。經(jīng)過(guò)相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)期的探索和改革，逐步形成了具有中國(guó)特色的城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，即“社會(huì)統(tǒng)籌+個(gè)人賬戶(hù)”模式。從1980年代中后期開(kāi)始，隨著經(jīng)濟(jì)改革深度和廣度的不斷推進(jìn)，我國(guó)不少?lài)?guó)有企業(yè)出現(xiàn)了經(jīng)營(yíng)性困難，無(wú)力為員工繳納勞動(dòng)保險(xiǎn)基金，從而使計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期勞動(dòng)保險(xiǎn)基金由企業(yè)征集的做法失去了賴(lài)去存在的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。它要求對(duì)傳統(tǒng)的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度進(jìn)行改革。1991年6月，國(guó)務(wù)院《關(guān)于企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的決定》首先對(duì)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)的繳費(fèi)辦法進(jìn)行改革，即:由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期勞動(dòng)保險(xiǎn)基金由企業(yè)行政方面或供職單位單方面負(fù)擔(dān)改革為基本養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)由國(guó)家、企業(yè)和個(gè)人三方共同負(fù)擔(dān)，并實(shí)行社會(huì)統(tǒng)籌，逐步建立起基本養(yǎng)老保險(xiǎn)與企業(yè)補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)和職工個(gè)人儲(chǔ)蓄性質(zhì)養(yǎng)老保險(xiǎn)相結(jié)合的多層次的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。為了使各地有具體可行的操作方案，1995年3月，國(guó)務(wù)院《關(guān)于深化企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的通知》借鑒、吸收當(dāng)時(shí)國(guó)際上養(yǎng)老保險(xiǎn)三種主要模式的長(zhǎng)處，提出了“社會(huì)統(tǒng)籌+個(gè)人賬戶(hù)”相結(jié)合的模式，并擬定了兩個(gè)具體實(shí)施辦法，供各地選擇實(shí)施。1997年7月，國(guó)務(wù)院《關(guān)于建立統(tǒng)一的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的決定》主要解決的是“基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度不統(tǒng)一、企業(yè)負(fù)擔(dān)重、統(tǒng)籌層次低、管理制度不健全”等問(wèn)題，并建立了統(tǒng)一的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的基本框架。但是，這一時(shí)期企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶(hù)存在著不同程度“空賬運(yùn)行”現(xiàn)象，同時(shí)，還有為數(shù)不少的城鎮(zhèn)個(gè)體工商戶(hù)和靈活就業(yè)人員沒(méi)有納入到社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度中來(lái)。為了解決這些問(wèn)題，2005年12月，國(guó)務(wù)院《關(guān)于完善企業(yè)職業(yè)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的決定》對(duì)這些問(wèn)題進(jìn)行了進(jìn)一步的改革和完善。

至此，經(jīng)過(guò)長(zhǎng)達(dá)數(shù)10年的改革和探索，具有中國(guó)特色的城鎮(zhèn)職工社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度終于建立起來(lái)。但是，由于我國(guó)城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度是各個(gè)不同歷史時(shí)期為解決不同問(wèn)題的階段性產(chǎn)物，沒(méi)有一以貫之的頂層設(shè)計(jì)，存在著不少問(wèn)題，如:養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)相對(duì)于企業(yè)工資總額和工人工資收入來(lái)說(shuō)，比例高，企業(yè)和工人負(fù)擔(dān)都較重;不同地區(qū)的養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)不同，影響了參保對(duì)象關(guān)系的轉(zhuǎn)移接續(xù)(這一點(diǎn)對(duì)于在城鎮(zhèn)有固定工作的農(nóng)民工來(lái)說(shuō)，②關(guān)于在城鎮(zhèn)有固定工作的農(nóng)民工的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)問(wèn)題，2001年12月，勞動(dòng)和社會(huì)保障部《關(guān)于完善城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)政策有關(guān)問(wèn)題的通知》明確規(guī)定:參加養(yǎng)老保險(xiǎn)的農(nóng)民工的參保繳費(fèi)、待遇計(jì)發(fā)等方面與城鎮(zhèn)職工實(shí)行相同的標(biāo)準(zhǔn)。但是，由于面臨著繳費(fèi)水平高、轉(zhuǎn)移接續(xù)難等問(wèn)題，他們參保積極性不高。影響非常明顯)。

(二)我國(guó)城鄉(xiāng)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度是國(guó)家財(cái)力發(fā)展到一定時(shí)期有產(chǎn)物。經(jīng)過(guò)完善后，形成了由國(guó)家財(cái)政提供資金的基礎(chǔ)養(yǎng)老金和由個(gè)人繳費(fèi)形成的個(gè)人賬戶(hù)相結(jié)合的模式。和城鎮(zhèn)職工社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度一樣，我國(guó)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度民經(jīng)歷了一段相當(dāng)長(zhǎng)的形成及完善過(guò)程。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，我國(guó)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)是一片空白，雖然在農(nóng)村地區(qū)實(shí)行了“五保制度”，①關(guān)于“五保制度”，1956年1月公布的《1956年到1967年全國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展綱要(草案)》規(guī)定:農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社對(duì)于社內(nèi)缺乏勞動(dòng)力，生活無(wú)保障的鰥寡孤獨(dú)的農(nóng)戶(hù)和殘廢軍人，應(yīng)當(dāng)在生產(chǎn)商和生活上給以適當(dāng)?shù)陌才?，做到保吃、保穿、包?燃料)、保教(兒童和少年)。1962年9月27日中央通過(guò)的《農(nóng)村人民公社工作條例(草案)》規(guī)定:生產(chǎn)隊(duì)對(duì)于生活沒(méi)有依靠的老、弱、孤、寡、殘疾的社員，遭到不幸事故、生活發(fā)生困難的社員，經(jīng)過(guò)社員大會(huì)討論和同意，實(shí)行供給或者給以補(bǔ)助。但嚴(yán)格意義上這屬于社會(huì)救助制度的一部分。1990年代以來(lái)，隨著改革開(kāi)放、經(jīng)濟(jì)建設(shè)在深度推進(jìn)過(guò)程中農(nóng)村所出現(xiàn)的不同于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的新情況、新問(wèn)題，1992年1月，民政部《縣級(jí)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基本方案(試行)》(簡(jiǎn)稱(chēng)老農(nóng)保)明確農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)實(shí)行“堅(jiān)持資金個(gè)人繳納為主、集體補(bǔ)助為輔、國(guó)家予以政策扶持”的原則。但在實(shí)際運(yùn)作過(guò)程中，由于集體補(bǔ)助、國(guó)家政策支持難以落實(shí)，老農(nóng)保變成為個(gè)人儲(chǔ)蓄，這極大地影響了農(nóng)民參保的積極性。為了解決這一問(wèn)題，2009年9月，國(guó)務(wù)院《關(guān)于開(kāi)展新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)的指導(dǎo)意見(jiàn)》(簡(jiǎn)稱(chēng)新農(nóng)保)對(duì)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度進(jìn)行了重新設(shè)計(jì)。該“指導(dǎo)意見(jiàn)”規(guī)定:新農(nóng)?；鹩蓚€(gè)人繳費(fèi)、集體補(bǔ)助、政府補(bǔ)貼三部分構(gòu)成;年滿(mǎn)60周歲的農(nóng)村老年人，可以按月領(lǐng)取養(yǎng)老金(養(yǎng)老金包括基礎(chǔ)養(yǎng)老金和個(gè)人賬戶(hù)養(yǎng)老金兩部分，其中基礎(chǔ)養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)為每人每月55元，個(gè)人賬戶(hù)養(yǎng)老金的月計(jì)發(fā)標(biāo)準(zhǔn)為個(gè)人賬戶(hù)全部?jī)?chǔ)存額除以139。②2009年我國(guó)農(nóng)村居民平均預(yù)期壽命(e0)為71.6歲，即農(nóng)村居民養(yǎng)老金待遇平均支付期限為11.6年(71.6歲－60歲)，共139.2月，故農(nóng)村居民養(yǎng)老金待遇個(gè)人賬戶(hù)養(yǎng)老金月計(jì)發(fā)標(biāo)準(zhǔn)為個(gè)人賬戶(hù)全部?jī)?chǔ)存額的1/139。)這樣，新農(nóng)保就從制度上解決了老農(nóng)保的集體補(bǔ)助、國(guó)家政策支持難以落實(shí)的窘?jīng)r，實(shí)施效果較為明顯。2011年6月，國(guó)務(wù)院《關(guān)于開(kāi)展城鎮(zhèn)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)的指導(dǎo)意見(jiàn)》(簡(jiǎn)稱(chēng)城居保)又將年滿(mǎn)16周歲、不符合職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)參保條件的城鎮(zhèn)非從業(yè)居民納入到社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度體系中來(lái)。到2013年底，基本上實(shí)現(xiàn)了新農(nóng)保、城居保制度全覆蓋、區(qū)域全覆蓋、保障人群全覆蓋的既定目標(biāo)。③按照國(guó)務(wù)院工作計(jì)劃，2009年新農(nóng)保試點(diǎn)覆蓋面為全國(guó)10%的縣(市、區(qū)、旗);在此基礎(chǔ)上，再逐步擴(kuò)大試點(diǎn)，2020年之前基本上實(shí)現(xiàn)對(duì)農(nóng)村適齡居民的全覆蓋。在具體實(shí)施過(guò)程中，2010年新農(nóng)保試點(diǎn)覆蓋面達(dá)到了23%。由于新農(nóng)保工作進(jìn)展比較順利，2011年6月20日國(guó)務(wù)院決定加快新農(nóng)保試點(diǎn)進(jìn)度，并提出了在2013年內(nèi)基本實(shí)現(xiàn)新農(nóng)保制度在全國(guó)全覆蓋的目標(biāo)。城居保的時(shí)間安排為:2011年7月1日啟動(dòng)試點(diǎn)工作，實(shí)施范圍與新農(nóng)保試點(diǎn)基本一致，到2012年基本實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度全覆蓋。順應(yīng)形勢(shì)要求，2014年2月，國(guó)務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的意見(jiàn)》，將新農(nóng)保和城居保兩項(xiàng)制度合并實(shí)施，在全國(guó)范圍內(nèi)建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)(簡(jiǎn)稱(chēng)“城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)”)制度。特別地，城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度還對(duì)制度的“轉(zhuǎn)移接續(xù)與制度銜接”問(wèn)題作了特別說(shuō)明，這為將來(lái)城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度與其他社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度進(jìn)行銜接性作為鋪前期的制度性準(zhǔn)備。

城鄉(xiāng)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度已基本定型，但存在的問(wèn)題不少，如:每人每月55元的基礎(chǔ)養(yǎng)老金給付標(biāo)準(zhǔn)過(guò)低，對(duì)提高城鄉(xiāng)年老居民生活水平?jīng)]有實(shí)質(zhì)性影響;特別地，養(yǎng)老金待遇給付隨經(jīng)濟(jì)發(fā)展和物價(jià)變動(dòng)等情況的正常調(diào)整機(jī)制沒(méi)有得到切實(shí)實(shí)施，在一定程度上也影響了其實(shí)施效果。

(三)同一時(shí)期，我國(guó)國(guó)家政府機(jī)關(guān)、事業(yè)單位人員的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度雖然進(jìn)行了一定程度的改革探索，但因多種因素，沒(méi)有取得多大進(jìn)展，仍然停留在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代“隨收隨付制、確定給付制”模式上。自新中國(guó)建國(guó)初期建立起來(lái)的國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位人員養(yǎng)老金制度，經(jīng)過(guò)數(shù)10年的發(fā)展，到計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期問(wèn)題迭出。對(duì)此，中央高度重視，并開(kāi)始對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位人員養(yǎng)老金制度進(jìn)行改革探索。1991年6月，中央明確“國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革，由人事部負(fù)責(zé)?！?992年1月，人事部《關(guān)于機(jī)關(guān)、事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革有關(guān)問(wèn)題的通知》確定了機(jī)關(guān)、事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度發(fā)展方向，即:按照國(guó)家、集體、個(gè)人共同合理負(fù)擔(dān)的原則，逐步改變退休金實(shí)行現(xiàn)收現(xiàn)付、全部由國(guó)家包下來(lái)的做法，統(tǒng)籌安排養(yǎng)老保險(xiǎn)基金，建立國(guó)家統(tǒng)一的、具有中國(guó)特色的機(jī)關(guān)、事業(yè)單位社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。這一思路和城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度基本上是一致的。2008年3月，國(guó)務(wù)院轉(zhuǎn)發(fā)了《事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革試點(diǎn)方案》，其主要內(nèi)容有:(1)實(shí)行社會(huì)統(tǒng)籌與個(gè)人賬戶(hù)相結(jié)合的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度?；攫B(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)由單位和個(gè)人共同負(fù)擔(dān)，單位繳納不超過(guò)單位工資總額20%的部分，實(shí)行社會(huì)統(tǒng)籌;個(gè)人繳納本人繳費(fèi)工資8%的部分，建立個(gè)人賬戶(hù);(2)基本養(yǎng)老金的計(jì)發(fā)辦法。以該方案實(shí)施時(shí)間作為分界年，視其情況，養(yǎng)老保險(xiǎn)金待遇實(shí)行“老人老辦法、新人新辦法、中間人逐漸過(guò)渡”的過(guò)渡方案;(3)根據(jù)職工工資增長(zhǎng)和物價(jià)變動(dòng)等情況，建立基本養(yǎng)老金正常調(diào)整機(jī)制?？梢哉f(shuō)，事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的改革和城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的改革內(nèi)容、方向基本上是相同的。該“試點(diǎn)方案”出來(lái)后，選擇山西、上海、浙江、廣東、重慶等五省(市)進(jìn)行先期試點(diǎn)，但因?yàn)榉N種原因，最后都無(wú)始而終，不了了之。

我國(guó)政府機(jī)關(guān)、事業(yè)單位人員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革成效甚微的主要原因在于政府機(jī)關(guān)、事業(yè)單位人員對(duì)自身職業(yè)、職位的定位。他們認(rèn)為公務(wù)員受雇于政府，政府是雇主，公務(wù)員是受雇者，可以與企業(yè)員工的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度有所不同。[4]隨著公務(wù)員人數(shù)和給付標(biāo)準(zhǔn)的不斷增加，再加上工資和福利剛性的特點(diǎn)，國(guó)家財(cái)政負(fù)擔(dān)將會(huì)越來(lái)越沉重;并與城鎮(zhèn)企業(yè)職工養(yǎng)老金待遇的差距也越來(lái)越大。1990年，我國(guó)企業(yè)、事業(yè)和機(jī)關(guān)的年人均離退休費(fèi)分別為1664元、1889元和2006元，到2005年，分別為8803元、16425元和18410元，事業(yè)單位的年人均離退休費(fèi)是企業(yè)的近兩倍，機(jī)關(guān)的則更高于企業(yè)。[5]作為計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代特殊產(chǎn)物的政府機(jī)關(guān)、事業(yè)單位人員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，目前弊端盡顯，飽受社會(huì)詬病，到了非改革不可的地步。

三、我國(guó)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的整合路徑和實(shí)現(xiàn)步驟

從以上可以看出，我國(guó)各類(lèi)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的設(shè)計(jì)遵循“分類(lèi)施?！钡闹笇?dǎo)思想和技術(shù)思路。但由于人員身份分類(lèi)和資格確定標(biāo)準(zhǔn)存在著多重性、不確定性，在此基礎(chǔ)上建立起來(lái)的各類(lèi)制度框架，邊界模糊，難以對(duì)接，從而導(dǎo)致我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度陷入“雙軌制”、“碎片化”的發(fā)展窘境，即:國(guó)家政府機(jī)關(guān)、事業(yè)單位退休人員實(shí)行由國(guó)家財(cái)政統(tǒng)一支付的退休養(yǎng)老金制度;而城鎮(zhèn)企業(yè)職工(包括有固定工作的農(nóng)民工)、城鄉(xiāng)居民則實(shí)行“社會(huì)統(tǒng)籌+個(gè)人賬戶(hù)”模式的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。這種體系殘缺、權(quán)責(zé)模糊的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度嚴(yán)重制約著我國(guó)城鄉(xiāng)社會(huì)保障的一體化建設(shè)，也成為我國(guó)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的重要阻礙。因此，對(duì)我國(guó)各類(lèi)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度進(jìn)行整合有著重要意義。其路徑和實(shí)現(xiàn)步驟為:

(一)將國(guó)家政府機(jī)關(guān)、事業(yè)單位人員養(yǎng)老金制度由現(xiàn)收現(xiàn)付模式改革為“社會(huì)統(tǒng)籌+個(gè)人賬戶(hù)”相結(jié)合模式。這是對(duì)我國(guó)各類(lèi)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度進(jìn)行整合的前提條件。建立由供職單位和個(gè)人共同繳費(fèi)的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度是大勢(shì)所在。實(shí)踐也證明，我國(guó)城職企業(yè)職工實(shí)行的“社會(huì)統(tǒng)籌+個(gè)人繳費(fèi)”模式的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度比較符合我國(guó)國(guó)情。因此，將目前機(jī)關(guān)、事業(yè)單位人員實(shí)行的現(xiàn)收現(xiàn)付(Pay－as－you－go，PAYG)、確定給付制(Defined Benefit，DB)的養(yǎng)老金制度改革為部分積累、確定提拔制(Defined Contribution，DC)的“社會(huì)統(tǒng)籌+個(gè)人賬戶(hù)”式的公務(wù)員社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。其路徑和實(shí)現(xiàn)步驟為:(1)將機(jī)關(guān)、事業(yè)單位人員退休金的承諾方式從確定給付制改為確定提拔制。個(gè)人在職期間按照工資收入的一定比例(可以考慮和城鎮(zhèn)企業(yè)職工繳費(fèi)比例相同，繳納其工資總額的8%)交納退休金，建立與政府補(bǔ)貼共同組成的“社會(huì)統(tǒng)籌+個(gè)人賬戶(hù)”相結(jié)合的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)模式;(2)建立包括基本養(yǎng)老保險(xiǎn)金、職業(yè)年金和個(gè)人儲(chǔ)蓄相結(jié)合的多層次的養(yǎng)老保險(xiǎn)體系;(3)逐步降低退休所得的替代率(目前機(jī)關(guān)、事業(yè)單位人員養(yǎng)老保險(xiǎn)金替代率太高，可以適當(dāng)降低)，以體現(xiàn)養(yǎng)老退休金的“養(yǎng)老”作用;(4)實(shí)行“老人老辦法，新人新辦法，中間人逐漸過(guò)渡”的原則，用15－20年時(shí)間逐漸完成機(jī)關(guān)、事業(yè)單位人員養(yǎng)老保險(xiǎn)金的改革;(5)養(yǎng)老保險(xiǎn)金待遇要考慮與退休人員的職務(wù)、職稱(chēng)、職位以及地區(qū)等因素相掛鉤，并實(shí)行隨經(jīng)濟(jì)發(fā)展和物價(jià)變動(dòng)等情況的正常調(diào)整機(jī)制。

(二)將城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度、有固定工作農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度整合為城鄉(xiāng)職工社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度?；诔擎?zhèn)企業(yè)職工社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度已實(shí)施多年，比較成熟，在完善有固定勞動(dòng)關(guān)系農(nóng)民工的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的過(guò)程中，可以參照城鎮(zhèn)企業(yè)職工的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。但另一方面，又要考慮到農(nóng)民工工資收入較低、工作地點(diǎn)轉(zhuǎn)移頻繁等特點(diǎn)，在整合過(guò)程中，注意以下幾個(gè)問(wèn)題:(1)繳費(fèi)比例問(wèn)題?？梢赃m當(dāng)降低用人單位和農(nóng)民工的繳費(fèi)比例，其差額部分由國(guó)家財(cái)政參照對(duì)新農(nóng)?；A(chǔ)養(yǎng)老金的補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行補(bǔ)助(主要考慮到農(nóng)民工的農(nóng)民身份性質(zhì));(2)統(tǒng)籌層次與轉(zhuǎn)移接續(xù)問(wèn)題。由于農(nóng)民工工作地點(diǎn)轉(zhuǎn)移比較頻繁，因此，農(nóng)民工的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的統(tǒng)籌層次要高，最好能夠建立國(guó)家層次，以便能夠在各省區(qū)市自由轉(zhuǎn)移接續(xù);(3)待遇計(jì)發(fā)問(wèn)題。目前，城鎮(zhèn)企業(yè)職工個(gè)人養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)年限以15年為期，只有繳費(fèi)年限達(dá)到15年以上的才可以享受社會(huì)統(tǒng)籌部分。針對(duì)農(nóng)民工的特殊情況，可以稍作變通，即:按照其實(shí)際繳費(fèi)年限與15年的繳費(fèi)年限的比例享受社會(huì)統(tǒng)籌部分;(4)考慮到農(nóng)民工職位、職稱(chēng)以及受教育程度都比較低等原因，相對(duì)于城鎮(zhèn)職工的養(yǎng)老保險(xiǎn)金的替代率來(lái)說(shuō)，可以適當(dāng)降低。

(三)進(jìn)一步加大新農(nóng)保、城居保制度的整合力度，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的實(shí)際運(yùn)作。按照2014年2月國(guó)務(wù)院《關(guān)于建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的意見(jiàn)》的要求，到“2020年前，全面建成公平、統(tǒng)一、規(guī)范的城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，與社會(huì)救助、社會(huì)福利等其他社會(huì)保障政策相配套，充分發(fā)揮家庭養(yǎng)老等傳統(tǒng)保障方式的積極作用，更好保障參保城鄉(xiāng)居民的老年基本生活。”各省市區(qū)盡快制訂相關(guān)規(guī)章制度，保證新農(nóng)保、城居保制度的合并實(shí)施。針對(duì)新農(nóng)保、城居保制度目前存在的問(wèn)題，在以下幾個(gè)方面進(jìn)一步強(qiáng)化:切實(shí)保證養(yǎng)老金待遇給付標(biāo)準(zhǔn)的正常調(diào)整機(jī)制，提高基礎(chǔ)養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn);綜合考慮農(nóng)民居民和城鎮(zhèn)居民的年齡、地域以及身體狀況等的實(shí)際情況，其待遇計(jì)發(fā)年限靈活處理。

(四)在此基礎(chǔ)上，將城鄉(xiāng)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度、城鄉(xiāng)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度、公務(wù)員社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度整合為國(guó)民養(yǎng)老金制度，建立多層次的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。借鑒世界銀行“三支柱”、“五支柱”養(yǎng)老保險(xiǎn)理論以及發(fā)達(dá)國(guó)家的成功經(jīng)驗(yàn)，建立符合中國(guó)國(guó)情、具有中國(guó)特色的“多層次”的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)模式。具體為:第一層，建立由國(guó)家財(cái)政作為保障的、旨在保障所有國(guó)民最基本生活的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度;第二層，建立由供職單位提供資金作為保障的職業(yè)年金和企業(yè)年金制度;第三層，建立非強(qiáng)制性的商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度;第四層，建立家庭成員間互濟(jì)以及個(gè)人儲(chǔ)蓄的補(bǔ)充性養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。

[1]鄒東濤、李欣欣:《社會(huì)保障:體系完善與制度創(chuàng)新》，13～14頁(yè)，北京，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2011。

[2]李長(zhǎng)遠(yuǎn):《我國(guó)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度“碎片化”路徑依賴(lài)及對(duì)策》，載《社會(huì)保障研究》，2010(3)。

[3]鄧大松、劉昌平:《改革開(kāi)放30年:中國(guó)社會(huì)保障制度改革回顧、評(píng)估與展望》，1～2頁(yè)，北京，中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社，2009。

[4]付鋼:《公務(wù)員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革探析》，載《中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)學(xué)報(bào)》，2010(2)。

[5]龍玉其:《公務(wù)員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度國(guó)際比較研究》，235頁(yè)，北京，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2012。