王茹，岳宏志，張雪陽

（西北大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，陜西 西安 710127）

在2008年國際金融危機(jī)的影響下，中央政府實施了4萬億經(jīng)濟(jì)刺激計劃，地方政府融資平臺呈現(xiàn)快速發(fā)展，無論在數(shù)量上還是規(guī)模上都達(dá)到了前所未有的狀態(tài)，地方政府在商業(yè)銀行的貸款量急劇增加。一方面，這些貸款緩解了地方政府在城市化建設(shè)過程中巨額資金需求與地方財政能力有限的矛盾，對促進(jìn)地方的經(jīng)濟(jì)增長以及推動城市化建設(shè)都起到了積極作用。另一方面，由于地方政府融資平臺數(shù)量的進(jìn)一步增加，使得地方政府融資的債務(wù)風(fēng)險不斷積聚，這些風(fēng)險如果未能得到恰當(dāng)處理將有可能演變?yōu)楦鼮閲?yán)重的系統(tǒng)性風(fēng)險。銀監(jiān)會主席尚福林指出，2012年末，地方政府融資平臺貸款余額達(dá)9.3萬億元，預(yù)計有3.49萬億元平臺貸款將在未來三年內(nèi)到期。因此，融資的債務(wù)風(fēng)險受到了社會各界的廣泛關(guān)注。

近年來，尤其是2009年以后，地方政府融資平臺的債務(wù)風(fēng)險受到了國內(nèi)學(xué)者的進(jìn)一步關(guān)注。學(xué)者們從債務(wù)風(fēng)險的來源、評估、預(yù)警以及化解風(fēng)險的措施等方面展開了研究。這些研究既能為商業(yè)銀行的信貸管理提供借鑒，也對我國金融業(yè)的穩(wěn)定發(fā)展具有重要的意義。本文通過對國內(nèi)學(xué)者的文獻(xiàn)進(jìn)行梳理和歸納，以期為我國地方政府融資平臺的健康發(fā)展起到借鑒?；诖?，本文的主要結(jié)構(gòu)分為五個部分，即地方政府融資平臺債務(wù)的風(fēng)險成因、風(fēng)險評估、風(fēng)險預(yù)警和風(fēng)險化解及治理，最后進(jìn)行總結(jié)與展望。

一、地方政府融資平臺債務(wù)的風(fēng)險成因

關(guān)于地方政府融資平臺債務(wù)的風(fēng)險成因，大多數(shù)學(xué)者主要從制度體系方面進(jìn)行了剖析，主要可分為以下三個方面。

（一）財稅體制

1994年實施的分稅制改革使地方政府和中央政府的財權(quán)與事權(quán)不對稱。分稅制改革將中央政府和各級地方政府的財權(quán)重新分配，但并沒有改變中央和地方事權(quán)劃分的格局，導(dǎo)致支出責(zé)任層層下放（梅建明，2011）[1]，地方事權(quán)過多與財力不足的矛盾在基層政府表現(xiàn)得越來越突出（張麗恒，2011）[2]，地方政府收入有限但支出責(zé)任卻很大，地方政府要拉動經(jīng)濟(jì)增長必然面臨巨大的資金缺口（陳柳欽，2010）[3]。2008年，我國預(yù)算內(nèi)地方財政自給率只有58.4%，澳大利亞聯(lián)邦政府承擔(dān)了62%的教育支出，美國聯(lián)邦政府承擔(dān)了55%的醫(yī)療衛(wèi)生支出，而我國教育和醫(yī)療的中央政府支出比重分別只占政府總支出的10%和4%（梅建明，2011）。但《預(yù)算法》要求地方政府保持預(yù)算平衡不得舉債，因此地方政府不可避免的通過組建地方政府融資平臺來投資基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)（陳柳欽，2010）。隨著大規(guī)模地方投融資平臺主導(dǎo)的信貸高速增長，增大了財政的隱形負(fù)債，且融資平臺天然具備的軟約束機(jī)制使投資風(fēng)險易于轉(zhuǎn)移到中央財政或者商業(yè)銀行體系（巴曙松，2009）[4]。

（二）政治體制

以經(jīng)濟(jì)總量考核地方政府的政績觀扭曲了地方政府的行為，諸如盲目擴(kuò)大投資和引進(jìn)外資、重復(fù)投資等（梅建明，2011）。官員要想在短期內(nèi)做出引人矚目的政績，借債就成為一種突破已有預(yù)算約束的最佳策略（張麗恒，2011），而向上級政府借債違約成本較高，通過成立融資平臺向下（商業(yè)銀行、企業(yè)）借債便成為地方官員的最佳策略（趙璧、朱小豐，2011）[5]，這在很大程度上助長了地方政府不顧財政償還能力，通過組建融資平臺公司片面追求投資發(fā)展規(guī)模的積極性（張麗恒，2011）。

除此之外，我國現(xiàn)行的官員任職體制也加劇了融資平臺的債務(wù)風(fēng)險。由于當(dāng)前中國的考核指標(biāo)主要是GDP（梅建明，2011），為了獲得晉升，本屆政府大規(guī)模融資搞建設(shè)，但政府官員任期的換屆制使舉債人和還債人有可能不一致（梅建明、詹婷，2011）[6]，因而導(dǎo)致償債責(zé)任轉(zhuǎn)嫁給下屆乃至多屆后續(xù)政府（張麗恒，2011）。

（三）管理體制

目前融資平臺的財務(wù)不透明是個突出的問題（肖耿、李金迎、王洋，2009）[7]。不僅商業(yè)銀行難以全面掌握，有的地方政府自身也并不清楚不同層次政府投融資平臺的負(fù)債和擔(dān)保狀況（巴曙松，2009）。決策主體和投資主體在權(quán)責(zé)利等關(guān)系界定上十分模糊，且資金管理混亂（梅建明、詹婷，2011）。銀行與地方政府融資平臺存在嚴(yán)重的信息不對稱，銀行無法全面掌握地方政府融資總量、負(fù)債規(guī)模、可持續(xù)財稅收入等，因而無法準(zhǔn)確評估地方政府的真實財力，發(fā)放貸款時存在較大的盲目性（肖耿、李金迎、王洋，2009）。地方政府融資平臺通過地方政府資產(chǎn)抵押或信用擔(dān)保取得的資金實屬財政資金的一部分，但其未納入預(yù)算管理，完全脫離了監(jiān)管體系。監(jiān)管主體空缺導(dǎo)致無法監(jiān)督融資平臺資金的資金流向、不合理的違規(guī)擔(dān)?；蚨囝^借款等行為（梅建明、詹婷，2011）。

二、地方政府融資平臺債務(wù)的風(fēng)險評估

目前，這方面的研究主要根據(jù)一些官方的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，雖然這些數(shù)據(jù)還缺乏嚴(yán)格意義上的準(zhǔn)確全面性，但是可以從數(shù)據(jù)看出當(dāng)前我國地方政府融資平臺債務(wù)風(fēng)險的嚴(yán)重程度。關(guān)于這方面的研究，主要有兩類觀點：一部分學(xué)者認(rèn)為地方政府融資平臺的債務(wù)風(fēng)險巨大，需要嚴(yán)加控制不可掉以輕心；而另一部分學(xué)者認(rèn)為當(dāng)前地方融資平臺的債務(wù)風(fēng)險可控，短期內(nèi)出現(xiàn)風(fēng)險集中爆發(fā)的概率不大。

（一）地方政府融資平臺的債務(wù)風(fēng)險可控

2010年開展地方政府融資平臺貸款清理規(guī)范工作以來，各地平臺貸款高速增長的態(tài)勢得到有效遏制，根據(jù)對全國平臺貸款數(shù)據(jù)的壓力測試以及對東北某省數(shù)據(jù)的調(diào)查分析，全國平臺貸款的風(fēng)險在總體上是可控的，但因平臺貸款形成機(jī)制的特殊性，使得表面平靜的平臺貸款背后中仍隱藏了很多風(fēng)險點（張光華，2012）[8]。巴曙松（2010）[9]認(rèn)為忽視地方政府投融資平臺的融資風(fēng)險顯然是不對的，但過分夸大也不客觀。陳少強(qiáng)等（2010）[10]認(rèn)為地方投融資平臺近期出現(xiàn)債務(wù)危機(jī)的概率不大。王修華等（2011）[11]利用情景分析法測算了地方政府融資平臺的信貸風(fēng)險和債務(wù)規(guī)模，結(jié)果表明，融資平臺的債務(wù)風(fēng)險在總體上處于可控狀態(tài)，債務(wù)規(guī)模處于地方政府的承受范圍以內(nèi)。

（二）地方政府融資平臺的債務(wù)風(fēng)險巨大

陳康（2013）[12]指出我國地方政府債務(wù)數(shù)量持續(xù)增長，債務(wù)風(fēng)險不斷加大，且各種名目的隱性負(fù)債和或有負(fù)債層出不窮，已經(jīng)嚴(yán)重威脅到了地方經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展，進(jìn)而引發(fā)地方政府信用危機(jī)。朱相平（2012）[13]認(rèn)為我國很多地方政府的債務(wù)負(fù)擔(dān)已經(jīng)超越安全邊界，很容易引發(fā)地方財政風(fēng)險，并轉(zhuǎn)嫁給商業(yè)銀行和中央銀行，傳導(dǎo)到金融系統(tǒng)，累積金融風(fēng)險甚至引發(fā)金融危機(jī)，最終影響國家經(jīng)濟(jì)運行的安全。梅建明（2011）指出當(dāng)前我國地方政府融資平臺債務(wù)風(fēng)險不僅存在而且如果處理不及時很有可能演變?yōu)楝F(xiàn)實的經(jīng)濟(jì)風(fēng)險。這應(yīng)是一個基本的判斷。張麗恒（2011）認(rèn)為目前地方投融資平臺債務(wù)風(fēng)險正處在拐點位置，風(fēng)險雖尚未惡化，但已經(jīng)在不斷醞釀。

三、地方政府融資平臺債務(wù)的風(fēng)險預(yù)警

對地方政府融資平臺債務(wù)風(fēng)險預(yù)警的研究，主要是分析影響債務(wù)風(fēng)險的決定性因素，從而構(gòu)建地方政府融資平臺的風(fēng)險預(yù)警體系，對財政運行過程進(jìn)行跟蹤、監(jiān)控，及早發(fā)現(xiàn)債務(wù)危機(jī)信號，預(yù)測財政面臨的風(fēng)險，起到提前判斷和識別地方政府債務(wù)風(fēng)險的作用。

王曉光（2005）[14]指出地方政府債務(wù)由于受到各種內(nèi)外環(huán)境因素的影響，其本身是不確定和模糊的。由于這種模糊性，在進(jìn)行地方政府債務(wù)風(fēng)險預(yù)警時，可以采用模糊評價的方法。謝虹（2007）[15]建立了有針對性的地方政府債務(wù)風(fēng)險評價指標(biāo)體系，并提出了模糊數(shù)學(xué)綜合評價計算方法。裴育、歐陽華生（2006）[16]在分析概括風(fēng)險預(yù)警機(jī)制構(gòu)建的基本原則與組織體系的基礎(chǔ)上，構(gòu)建了預(yù)警程序與指標(biāo)體系，并且設(shè)定了風(fēng)險指標(biāo)的風(fēng)險區(qū)間。冉光和、李敬、管洪（2006）[17]從靜態(tài)與動態(tài)兩個視角建立地方政府負(fù)債風(fēng)險的生成機(jī)理，找出影響負(fù)債風(fēng)險的關(guān)鍵因素。根據(jù)主要因素確定了較為重要的12個指標(biāo)及相應(yīng)的指標(biāo)界限值，并運用粗糙集理論，建立地方政府負(fù)債風(fēng)險的預(yù)警模型。安國?。?010）[18]分析了地方政府的隱性負(fù)債及或有負(fù)債在導(dǎo)致地方政府債務(wù)風(fēng)險加劇的同時，融資平臺風(fēng)險也會向金融風(fēng)險和財政風(fēng)險傳遞。還指出在制定指標(biāo)時應(yīng)深刻理解各指標(biāo)的經(jīng)濟(jì)含義，結(jié)合我國自身的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平與結(jié)構(gòu)來考慮，重點是如何確定指標(biāo)適度界限。劉暢（2011）[19]建立了政府償債能力、償債意愿、借款主體、項目本身、行業(yè)投向以及宏觀經(jīng)濟(jì)6個風(fēng)險信息維度，引入層次分析法建立評分體系，采用國際通用評級主標(biāo)尺，全方面對地方政府融資平臺貸款項目的信貸風(fēng)險進(jìn)行識別、度量、監(jiān)測和控制。張洋洋、曹國華（2012）[20]從宏觀、中觀、微觀因素中選取影響融資平臺風(fēng)險的主要指標(biāo)，通過層次分析法對各風(fēng)險因子進(jìn)行賦值，構(gòu)建融資平臺債務(wù)風(fēng)險預(yù)警系統(tǒng)。設(shè)置風(fēng)險預(yù)警警燈，將預(yù)警系統(tǒng)劃分為無警區(qū)、輕警區(qū)、中警區(qū)和重警區(qū)這四類警戒區(qū)間，并給區(qū)間賦予了區(qū)間分值。

目前，關(guān)于風(fēng)險預(yù)警主要包括兩個大類，一個是靜態(tài)分析，另一個是動態(tài)分析。運用靜態(tài)分析僅從某個角度對風(fēng)險預(yù)警模型進(jìn)行研究，是當(dāng)前主流的研究方法。而動態(tài)分析是基于企業(yè)數(shù)據(jù)的時間序列來研究企業(yè)風(fēng)險，事實上，筆者認(rèn)為地方投融資平臺是一種特殊的企業(yè)，預(yù)警是對動態(tài)變化中的地方債務(wù)風(fēng)險進(jìn)行判斷，因而相應(yīng)的研究也應(yīng)該是動態(tài)、變化的。

四、地方政府融資平臺債務(wù)風(fēng)險的化解及治理

（一）強(qiáng)化債務(wù)總量控制

對地方政府融資平臺貸款金額要有限額控制，并動態(tài)評估合理的負(fù)債規(guī)模。無論是地方政府通過投融資平臺的貸款行為，還是不同形式的發(fā)展行為，都應(yīng)當(dāng)要求地方政府的債務(wù)規(guī)模必須與財力相匹配（武彥民、張麗恒，2012）[21]。陳柳欽（2010）指出地方政府融資平臺融資額度必須與財力相匹配，期限必須盡可能與政府任期相一致，要建立地方政府投融資責(zé)任制度，嚴(yán)格管理地方政府擔(dān)保承諾行為。潘文軒（2010）[22]指出必須建立地方債務(wù)總量控制機(jī)制，抑制地方債務(wù)規(guī)模過度膨脹。

（二）實行債務(wù)分類管理

區(qū)別不同類型和不同性質(zhì)的融資平臺債務(wù)，實行分類管理，純公共性項目、準(zhǔn)公共性項目和市場性項目分別核算、分別融資，并區(qū)分對待發(fā)達(dá)地區(qū)和欠發(fā)達(dá)地區(qū)的融資平臺貸款審核（武彥民、張麗恒，2012）。

（三）提高銀行監(jiān)管能力

金融監(jiān)管部門以及各商業(yè)銀行應(yīng)當(dāng)推進(jìn)更為審慎的風(fēng)險管理舉措，主動加強(qiáng)風(fēng)險監(jiān)測、評估與管理（武彥民、張麗恒，2012），研究制定風(fēng)險指標(biāo)體系，評估確定合理的警戒線（梅建明、詹婷，2011），加強(qiáng)貸后管理，加大監(jiān)督和檢查力度（武彥民、張麗恒，2012）。建立各級地方政府融資平臺信息披露制度，推動當(dāng)前投融資平臺所形成的隱形負(fù)債向及時公開披露的合規(guī)的顯性負(fù)債轉(zhuǎn)變（巴曙松，2009），要求各級地方政府融資平臺適時公布其財力信息及項目建設(shè)運行情況，以供金融機(jī)構(gòu)評級、地方政府部門管理和監(jiān)督機(jī)構(gòu)監(jiān)督（梅建明、詹婷，2011）。對于商業(yè)銀行來說，一方面要建立項目管理制，監(jiān)控信貸流向；另一方面要及時進(jìn)行財務(wù)監(jiān)督，防止地方融資平臺抽走銀行資金，并盡可能采用多種抵押和擔(dān)保措施化解風(fēng)險（肖耿、李金迎、王洋，2009）。而梅建明、詹婷（2011）建議將所有融資平臺債務(wù)納入財務(wù)部門統(tǒng)一管理，由財政部門統(tǒng)籌負(fù)責(zé)債務(wù)統(tǒng)計、舉債審查控制、償債計劃編制、償債資金籌集及調(diào)度等工作。

（四）推動地方投融資行為市場化

武彥民、張麗恒（2012）認(rèn)為要運用金融創(chuàng)新工具，探索直接融資方式，多渠道籌集資金。萬莎（2010）[23]認(rèn)為我國首先應(yīng)對現(xiàn)行《預(yù)算法》進(jìn)行修訂，將政府舉債寫入我國憲法，然后制定《公債法》和《地方公債法》，以法律形式對地方政府債務(wù)的發(fā)債主體資格、發(fā)債申請、審查和額度批準(zhǔn)、發(fā)債方式、資信評級以及償債機(jī)制等予以嚴(yán)格限制。梅建明、詹婷（2011）認(rèn)為可以嘗試賦予地方政府舉債權(quán)，有步驟地開放地方政府債券市場，允許有條件的地方政府發(fā)行市政債券，利用證券市場拓寬政府融資渠道，為地方政府建設(shè)融資打開“正門”。巴曙松（2009）指出從各地基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)情況看，通過債券發(fā)行等形式籌資建設(shè)的項目，往往具有相對較高的透明度以及相對嚴(yán)格的自我約束，當(dāng)前應(yīng)積極創(chuàng)造條件推動市政債券等的發(fā)展。

（五）完善財稅體制

武彥民、張麗恒（2012）認(rèn)為應(yīng)調(diào)整財政體制，修改預(yù)算法，適當(dāng)“上移”部分基本公共服務(wù)事權(quán)，允許地方發(fā)行公債，建立地方政府的穩(wěn)定財源，以提高基層政府的融資能力。謝旭人（2010）[24]指出，堅定不移深化財稅體制改革，研究賦予地方適當(dāng)?shù)亩愓芾頇?quán)，從而培育地方支柱財源，盡可能增加地方本級收入。梅建明、詹婷（2011）認(rèn)為首先要合理界定中央與地方的事權(quán)和支出責(zé)任，其次要推進(jìn)稅制改革，培育地方支柱稅源，保障地方政府的收入。

（六）改變當(dāng)前的政績體制

武彥民、張麗恒（2012）指出改變主要以經(jīng)濟(jì)增長為目標(biāo)的政績考核機(jī)制，轉(zhuǎn)變地方官員GDP情結(jié)、政績工程情結(jié)。梅建明（2011）認(rèn)為應(yīng)該從政治改革角度入手，地方官員不能由上級任命，而是由自己轄區(qū)內(nèi)的公民根據(jù)其才能進(jìn)行選舉產(chǎn)生，地方官員是對轄區(qū)居民負(fù)責(zé)而不是對上級政府負(fù)責(zé)。魏國雄（2009）[25]認(rèn)為對地方政府工作的業(yè)績評價，不僅要看當(dāng)?shù)厣鐣?jīng)濟(jì)發(fā)展的幾個大指標(biāo)，也要關(guān)注政府對資源使用的效率，這應(yīng)是評價政府管理能力的重要標(biāo)準(zhǔn)。

五、結(jié)論與展望

從目前國內(nèi)學(xué)者的研究文獻(xiàn)來看，學(xué)者們從不同的角度對我國地方政府融資平臺的債務(wù)風(fēng)險進(jìn)行了解釋，具體來說，主要從制度體系分析了融資平臺債務(wù)風(fēng)險的成因，根據(jù)統(tǒng)計數(shù)據(jù)對風(fēng)險進(jìn)行了評估及預(yù)測，以及對如何化解債務(wù)風(fēng)險提出了政策建議，以期我國地方政府融資平臺能在規(guī)范中發(fā)展，在發(fā)展中規(guī)范。

就理論研究方法而言，國內(nèi)研究對主流前沿方法的引入較少，缺乏較為成熟的理論分析工具，目前大多集中在定性研究層面，從宏觀層面對債務(wù)風(fēng)險進(jìn)行討論，缺乏深層次的微觀實證分析。但是不可否認(rèn)，在現(xiàn)行體制下，研究者們對地方政府債務(wù)的準(zhǔn)確全面的統(tǒng)計數(shù)據(jù)還是難以獲得的。雖然在2010年后，國內(nèi)學(xué)者們開始運用一些數(shù)學(xué)模型和方法對地方政府融資平臺的債務(wù)風(fēng)險進(jìn)行了定量分析，但是我國在這方面的研究較國外學(xué)者來說還處于起步階段，因此，筆者認(rèn)為，未來可關(guān)注以下兩個方面，來對政府融資平臺的債務(wù)風(fēng)險進(jìn)行深入研究。

一方面，應(yīng)該建立我國地方政府融資平臺債務(wù)風(fēng)險指標(biāo)體系，只有建立完善的風(fēng)險指標(biāo)體系，才能解決關(guān)于地方政府債務(wù)規(guī)模的合理性、債務(wù)信用評級以及風(fēng)險監(jiān)控等一系列的問題。另一方面，研究適合我國自身體制的地方政府融資平臺債務(wù)風(fēng)險的衡量方法，通過獲取完整準(zhǔn)確的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，運用確切的衡量分析方法進(jìn)行定量分析，從而精確分析地方政府融資平臺債務(wù)風(fēng)險的嚴(yán)重程度。為解決我國地方政府融資平臺債務(wù)風(fēng)險提供更詳實系統(tǒng)的政策建議，以期化解融資平臺債務(wù)風(fēng)險，推動我國經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展。

[1]梅建明.關(guān)于地方政府融資平臺運行的若干問題[J].財政研究，2011（5）.

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