劉梅芳

（甘肅民族師范學院，甘肅 合作 747000）

行政事業(yè)單位承擔著執(zhí)法監(jiān)督功能和社會管理功能。財務管理質量的高低關系到行政事業(yè)單位職能的發(fā)揮。新形勢下，以部門預算、國庫集中支付、政府采購為核心的財政管理機制改革對行政事業(yè)單位的財務管理工作提出了更高的要求。

一、行政事業(yè)單位財務管理的特征

行政事業(yè)單位財務管理是按照國家有關的法律法規(guī)和方針政策，有計劃地籌集、分配和利用資金，并對行政事業(yè)單位的經(jīng)濟活動進行核算、監(jiān)督與控制，保證財務計劃的全面完成，并實現(xiàn)支出成本最小化和社會效益最大化的財務管理目的。

行政事業(yè)單位的財務管理具備了以下特征：（1）資金來源基本依靠國家財政撥款及其他收入，不存在企業(yè)會計意義上的所有者權益，一般也不存在買賣、轉讓、清算等問題；（2）行政事業(yè)單位必須嚴格按照國家的有關規(guī)定使用資金；（3）通常情況下，行政事業(yè)單位的活動不以盈利為目的，不能直接創(chuàng)造經(jīng)濟利潤，即使個別事業(yè)單位可以按照一定的收費標準提供產(chǎn)品和勞務，但其價格均應等于或者低于成本價。

二、新形勢行政事業(yè)單位財務管理中存在的問題

當前，我國財政管理制度改革正在全面開展，但很多行政事業(yè)單位沒有適應改革帶來的變化，對財務管理工作沒有給予足夠的重視，財務管理中存在諸多問題。財務管理成為許多行政事業(yè)單位管理工作上的“短板”。

（一）對財務管理的重視程度不足

很多人認為，行政事業(yè)單位既然不是盈利性單位，那么財務管理就只限于“管錢”和“花錢”，財務預算、核算、控制、審計等都是企業(yè)行為。對財務預算、財務控制等存在一定程度的疏忽，這導致行政事業(yè)單位的財務管理呈現(xiàn)出松、散、亂的局面，財政資金難以發(fā)揮其應有的作用。由于很多事業(yè)單位的財務預算存在一定的隨意性和盲目性，財務預算編制方法不科學，預算結果不準確，導致很多本可以利國利民的項目達不到預期效果。還有一些單位審批制度不嚴格，隨意擴大開支范圍或改變資金用途，預算資金的使用得不到有效的監(jiān)督和控制。

（二）財務管理制度落后

許多行政事業(yè)單位在財務管理方面都沒有成文的內(nèi)部財務管理制度。在實際的財務管理中，往往無章可循、無法可依，財務管理具有很大的隨意性。還有一部分單位雖然有財務管理制度，但制度陳舊，不能適應新形勢下財務管理的需求，或管理制度并未覆蓋實踐操作中涉及的方方面面，操作性較差。

具體來說，行政事業(yè)單位財務管理制度不健全主要表現(xiàn)在以下幾個方面：（1）專項資金管理不嚴，財務部門在核撥轉款資金時缺乏必要的論證，轉款資金的使用范圍過寬，導致資金與對應事項之間脫節(jié)；（2）往來款項管理混亂，呆賬、壞賬所占比例很大；（3）對年終清算不夠重視，收入和支出的“結余”科目不能真實、全面地反映出單位的結余情況。

（三）國有資產(chǎn)管理混亂

當前，我國行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理情況不容樂觀，導致這一情況的原因主要有三個：（1）國有資產(chǎn)管理脫節(jié)，財務部門只負責經(jīng)費收支，后勤部門只管發(fā)放資產(chǎn)，卻不理會資產(chǎn)的價值和實物分布，導致國有資產(chǎn)管理賬實不符、責任不清的局面；（2）國有資產(chǎn)使用率低，當前部分行政事業(yè)單位攀比之風盛行，盲目購置、占用資產(chǎn)，而這些資產(chǎn)又不能跨單位使用，導致部分國有資產(chǎn)閑置；（3）國有資產(chǎn)處置隨意，有些行政職業(yè)單位未經(jīng)批準就利用國有資產(chǎn)從事贏利性活動，所得收入不入賬或少入賬，轉而成為單位的“小金庫”；對轉讓或拍賣的國有產(chǎn)，不經(jīng)有資質的中介機構評估，隨意定價；對不用的固定資產(chǎn)不走規(guī)定的審批程序，隨意報廢，導致國有資產(chǎn)大量流失。

（四）財務管理內(nèi)部控制不利

行政事業(yè)單位通過內(nèi)部控制對單位的各項活動進行的指導、調節(jié)、促進和約束，從而提高自身的工作效率及社會效益。雖然目前我國部分行政事業(yè)單位已經(jīng)認識到內(nèi)部控制的重要性，并開始使用財務內(nèi)部控制體系，但是還存在很多不足之處。

第一，缺乏財務內(nèi)部控制理念，對內(nèi)部控制的認知程度不足，尚未建立起完整的內(nèi)部控制體系；部門有財務內(nèi)部控制體系的單位，由于管理部門、財務部門對內(nèi)部控制體系理解的不足，存在執(zhí)行困難的問題，內(nèi)部控制體系的作用難以得到全面的發(fā)揮。

第二，財務人員素質不高，出現(xiàn)財務人員職責不清、監(jiān)守自盜的情況；財務部門預算能力不高，編制的財務預算與實際不符，導致財務內(nèi)部控制的失調。

第三，財務監(jiān)控不嚴格，出現(xiàn)票據(jù)作假、資產(chǎn)遺失等情況，單位資金使用存在巨大的漏洞，國有資產(chǎn)大量流失。

第四，對資金控制重視程度不足，大多數(shù)行政事業(yè)單位認為自己是政府職能部門，資金由國家財政、上級部門支出，無需考慮資金來源、資金風險等問題，這種觀念是完全錯誤的。因為即使是行政事業(yè)單位的活動不涉及盈利，但社會管理和公益服務也會要承擔各種社會風險。

三、加強行政事業(yè)單位財務管理

（一）加強對財務管理的重視程度，加大培訓力度

財務管理是行政事業(yè)單位的日常管理工作的重要組成部分，與單位的正常運轉和職能的實現(xiàn)密切相關。所以，從單位的領導到基層員工都應重視并肯定財務管理在行政事業(yè)單位管理中重要作用，同時加大對財政管理部門的支持力度。作為行政事業(yè)單位的領導人，不僅自身要熟知《會計法》、《預算法》等于財務管理相關的法律法規(guī)，了解一些財務管理的知識、理念和管理工作，在制定和執(zhí)行財務決策時能夠給財務部門提供一些指導和幫助，還要號召全體工作人員理解、配合和支持財務部門的工作。

同時，要給予財務部門較多的人力資源投入，重視財務人員的選拔和培養(yǎng)，聘請經(jīng)驗豐富、責任心強的工作人員，推動企業(yè)財務管理門隊伍的建設。對于已經(jīng)錄用的財務人員，要關注他們的繼續(xù)教育工作，必要時給予一定的資金支持，以提高財務部門的整體素質。對財務部門，采取特定的考評制度、獎懲制度和問責制度，調動財務人員的工作積極性，提高他們的崗位責任感。

在行政事業(yè)單位內(nèi)部加大培訓力度，提高對財務管理的業(yè)務水平。本文認為這種培訓應該包括兩個部分，一是提高管理水平，二是提升專業(yè)技能。在培訓內(nèi)容上，引入戰(zhàn)略管理、財務管理等課企業(yè)管理課程，提高行政事業(yè)單位的財務管理水平。在提升專業(yè)技能上，加入財務核算、銀行融資等培訓內(nèi)容，提升行政事業(yè)單位的財務管理專業(yè)技能。在培訓的形式上，除了鼓勵財務人員針對各自的崗位要求自學以外，還要堅持“走出去”和“引進來”，給財務人員提供參加學術交流或培訓的機會，讓他們意識到自身在專業(yè)技能上的差距，并努力去彌補。通過培訓，財務人員要掌握最新的財務知識和技能，更先進的財務核算方法，強化會計基礎管理工作。

必須強調的是，財務管理培訓要有計劃性和持續(xù)性。合理安排培訓的時間和內(nèi)容，調動參與培訓人員的積極性和熱情，培訓才能有所效果。另外，培訓要有持續(xù)性，培訓管理人員要制定一份持續(xù)性的培訓計劃，對廣大干部、職工的固有思維進行經(jīng)常性的刺激，避免出現(xiàn)培訓時“熱血沸騰”，培訓后“依然故我”的現(xiàn)象，達到培訓的預期目的。

（二）健全財務管理制度

行政事業(yè)單位財務管理制度的不完善導致財務管理的無序性，影響財務管理作用的有效發(fā)揮，甚至會干擾社會主義市場經(jīng)濟秩序，破壞行政事業(yè)單位在人民群眾心目中的印象。在健全財務管理制度方面，首先要符合《會計法》等相關法律法規(guī)，統(tǒng)一經(jīng)辦流程，保證財務管理的真實性、準確性和完整性。其次，嚴格遵循“嚴格控制、及時清理”的原則，在年終結賬前，分類清理單位的各種往來款項。再次，建立全過程化的財務管理核算體系，確保各種費用的核算和結算都有兩人以上共同管理，提高財務管理的工作效率。同時加強對原始票據(jù)報銷程度的管理。

要完善行政事業(yè)單位財務管理制度的過程中，要按照以下流程進行：（1）對現(xiàn)有財務管理制度進行梳理，理清單位前后共出臺過多少制度，哪些已經(jīng)廢止，哪些依然有效，現(xiàn)行的各項制度之間是否存在自相矛盾或相互沖突的部分。（2）分析現(xiàn)行的各項財務管理制度是否適應目前的財務管理現(xiàn)狀，保留合適的，調整、修改、廢止不合適的，補充和完善目前制度中還沒有覆蓋到的部分。（3）在正式的制度出臺前，要盡可能的征求廣大職工的意見，尤其是涉及到的利益相關者。通過廣大員工反饋的意見進一步完善財務管理制度，并形成一種廣大干部、職工參與財務制度制定的和諧氛圍，提高制度正式出臺后的接受度。（4）財務管理制度出臺后，在行政事業(yè)單位內(nèi)部做好制度的學習和貫徹工作，使廣大干部、職工都能正確地理解、執(zhí)行新制度，并能夠設置合理的獎懲制度，落實到位，引導干部、職工遵章受制。隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展和行政事業(yè)單位改革的深化，行政事業(yè)單位要注意適時更新原有的、不合理的章程，保持財務管理制度的活力，滿足單位正常運行的需要。同時要警惕那些為了修改而修改，或者說是為了某些利益相關的因素來修改制度的行為，所有財務制度的修改，都應做到以單位大局和整體發(fā)展為出發(fā)點。

（三）完善國有資產(chǎn)管理

加強對行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)的管理，除了要提高單位上下對資產(chǎn)管理的重視程度以外，還應做好以下幾個方面的工作。

一是明確國有資產(chǎn)的產(chǎn)權，對國有資產(chǎn)應自覺辦理產(chǎn)權登記手續(xù)，明確資產(chǎn)管理責任。單位上下都要提高認識，轉變“重資金使用、輕實物管理”的觀念，破除“重投入、輕分流”的思想。同時，把行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理的情況納入到領導干部政績考核內(nèi)容中，督促單位領導自覺重視對國有資產(chǎn)管理。

二是財務部門與國資部門聯(lián)手，制定切合本單位實際的資產(chǎn)管理制度，完善國有資產(chǎn)的購置、使用、保管、處置、報廢流程，使國有資產(chǎn)管理走上制度化、規(guī)范化的道路。對取得的資產(chǎn)要及時入賬，行政事業(yè)不應存在賬外資產(chǎn)。

三是加強債權債務管理，定期清理各種借款，堅決制止公款私借、暫付款長期掛賬的情況。嚴禁利用暫存款隱藏收入，躲避財政監(jiān)督。

四是政府采購和國庫支付制度有利于從源頭上對行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)的投入進行監(jiān)控。嚴格按照政府采購規(guī)章制度的方式和程序進行采購，使各項采購控制在預算的范圍內(nèi)，提高政府采購制度的執(zhí)行力。加強對采購人員管理，不斷完善政府采購制度，規(guī)范政府采購行為，要從源頭上進行，切實降低采購的成本，提高采購效益。

五是財務管理部門還是要聯(lián)合國資部門，加強對固定資產(chǎn)的管理。對固定資產(chǎn)的調撥，設置固定資產(chǎn)調撥單，要做到財產(chǎn)調入調出有據(jù)可查。對國有資產(chǎn)的賬目、物資進行審核，完善出入庫手續(xù)，做到賬賬相符，賬實相符。行政事業(yè)單位還應該對固定資產(chǎn)定期檢查，對固定資產(chǎn)的報損、報廢、管理及時按規(guī)定處理，做到有據(jù)可查，防止國有資產(chǎn)的流失。

（四）加強財務管理的內(nèi)部控制

加強行政事業(yè)單位財務管理的內(nèi)部控制有利于提高工作效率和社會效益，有利于促進財政節(jié)流和財務預算的實施，更有利于保障國有資產(chǎn)完整，防止貪污腐敗的發(fā)生。所以，行政事業(yè)單位必須采取相應的財務內(nèi)部控制策略，運用與國際相接軌的財務管理方法，加強行政事業(yè)單位的資產(chǎn)管理，發(fā)現(xiàn)錯誤及時糾正，消除財務隱患，預防違法亂紀現(xiàn)象的出現(xiàn)，確保資金的合理配置。

但是，行政事業(yè)單位財務管理的內(nèi)部控制還存在一些特殊性。一方面，由于長期的體制內(nèi)管理模式，行政事業(yè)單位的決策層多有“對下屬單位要絕對的掌控”的觀念；另一方面，很多行政事業(yè)單位有部分下屬單位具有獨立的法人地位，有獨立的財務核算，但也有部分下屬單位只是一個基層的單位，沒有獨立的法人地位，僅僅是一個獨立核算的會計主體。

1.統(tǒng)一行政事業(yè)單位的財務部署

在建設行政事業(yè)單位財務管理內(nèi)部控制體系時，要對整個單位做出長期目標以及年度、中期和短期計劃，然后將目標和計劃分解到各個基層單位，進行全面預算，并對其生產(chǎn)運營風險和財務風險進行監(jiān)督控制，最后進行業(yè)績考核。

行政事業(yè)單位財務管理的內(nèi)部控制體系中要有定期的財務報告機制。基層各單位在執(zhí)行單位計劃目標的過程中，要定期將執(zhí)行效果以財務報告的方式向上級逐級匯報，并對自身的業(yè)務進行分析，提出符合實際情況的政策建議。上級單位的財務部門要將這些財務報告進行統(tǒng)一的整理、歸納，全面掌握各個基層單位的業(yè)務特點、業(yè)績情況，以便掌握單位財務管理的全局，并隨時調整內(nèi)部控制策略，實現(xiàn)真正意義上的統(tǒng)一管理。

2.加強行政事業(yè)單位的預算管理

第一，財務部門要統(tǒng)籌本單位的整體情況，對現(xiàn)有資源、收入渠道、收入情況、支出結構等進行詳盡的核查，遵循“以收定支、收支平衡、量入為出、量力而行”的原則，從全局出發(fā)，制定部門預算。

第二，在編制財政預算時，要選擇科學的財政預算方法。例如零基預算，通過建立單位情況數(shù)據(jù)庫，對于單位人員編制、人員結構、工資水平、設備購進資金規(guī)模、開支定額等情況都要掌握的一清二楚。然后根據(jù)單位的客觀情況，對預算項目進行逐個分析，按照效益原則，確定財務預算的數(shù)額。

第三，嚴格執(zhí)行預算。在執(zhí)行財務預算的過程中，可以對預算定額標準進行適當?shù)恼{整，使預算符合本單位的實際情況，防止隨意擴大預算、追加預算等情況的發(fā)生。

第四，建立預算節(jié)約激勵機制和考核機制?！叭?jīng)費”支出偏高，設立“小金庫”等問題，一直是行政事業(yè)單位財務管理的“頑疾”。建立預算節(jié)約激勵機制和考核機制，增強每一位工作人員的預算意識和節(jié)約意識，對于每一期利用收費票隱瞞收入或者利用票據(jù)套取單位資金的行為都要嚴厲查處。同時，控制公關接待費、車輛運行費，壓縮消耗性支出，堅決杜絕因公用經(jīng)費不足而挪用專項經(jīng)費或資金的行為，提高財政資金的利用效率。

第五，加強對財務預算執(zhí)行的監(jiān)督。財務部門和審計部門要對財務預算的執(zhí)行展開經(jīng)常性的檢查，對重大資金的支出需要事前論證、事中監(jiān)督和事后審計，并確保?？顚Ｓ?。

第六，國庫支付中心在財務預算管理中也扮演者重要的角色，作為監(jiān)管部門，國庫支付重要認真審核每個行政事業(yè)單位每項資金支出的合法性和合理性，完善行政事業(yè)單位的財務管理，最大限度地為國家解決資源。

3.優(yōu)化行政事業(yè)單位內(nèi)部財務監(jiān)控制度

財務管理對行政事業(yè)單位的正常運行離不開有效的內(nèi)部財務監(jiān)控制度，依靠信息技術和新會計準則，通過多方面的努力來完善內(nèi)部財務監(jiān)控。通過信息化平臺，審計部門可以對行政事業(yè)單位的內(nèi)部財務管理進行有效的監(jiān)督。行政事業(yè)單位也可以仿效企業(yè)，設立財務總監(jiān)制度一職，直接參與財務管理工作，對財務管理行使監(jiān)督和控制職責。

同時，為了更客觀、更公正地對行政事業(yè)單位及各基層單位進行內(nèi)部控制，還要建立內(nèi)部審計體系，對單位的財務情況進行審計，確保上報資料的可靠性和真實性。內(nèi)部審計對行政事業(yè)單位內(nèi)部財務監(jiān)控制度有重大意義。

內(nèi)部審計能夠保障會計憑證的真實有效，業(yè)務辦理流程合規(guī)有序，保障國有資產(chǎn)安全，確保國有資產(chǎn)保值和增值。在實際工作中，單位的領導層要給予審計工作充分的支持和信任，提高內(nèi)部審計的權威性。

內(nèi)部審計的工作重點不能只放在財務審計上，更要考慮如何創(chuàng)造或提升單位的價值。因此，從某種意義上來說，行政事業(yè)單位的內(nèi)部審計工作更應該定位為管理審計，內(nèi)部審計的工作范圍除了財務監(jiān)管，還應該幫助單位制定預算計劃目標，預測和規(guī)避財務風險。通過內(nèi)部審計，單位不僅能夠檢查預算的執(zhí)行情況，還能判斷出財政預算是否有利于單位的整體發(fā)展。

在審計組織的組建上，本文建議改變以往需要審計時便抽調人員組建臨時審計小組的方法，常設審計工作小組。審計小組主要有四個基本職能：（1）負責溝同系外部審計進行溝通和聯(lián)系，承擔任免或更換外部審計師、制定審計費用的職責；（2）執(zhí)行單位內(nèi)部審計工作，包括定期審計、專項審計，以及單位負責人離職、輪崗時的審計等；（3）審查并復核單位年度報告和內(nèi)部控制情況，確保單位年度報告的真實性和公正性，監(jiān)督內(nèi)部控制體系是否完善，是否充分發(fā)揮其作用，關注內(nèi)部控制環(huán)境；（4）審查單位的風險管理和控制工作，是否有正式、完善的風險管理政策，以及管理政策是否經(jīng)常更新。

4.加強對行政事業(yè)單位資金的管理

如前所述，資金內(nèi)部控制是確保行政事業(yè)單位正常工作的基本保障，但目前行政事業(yè)單位對資金內(nèi)部控制的重視程度不足，這種態(tài)度決定了他們在面臨資金風險時缺少必要的應對措施。資金內(nèi)部控制的范圍除了包含財務賬目的管理和審核以外，還包括評價內(nèi)部控制制度是否完善，評定單位各部門執(zhí)行工作職能的效率和效能，向單位領導人及管理部門遞交財務分析報告，制定財務應對預案、規(guī)避資金風險和經(jīng)營風險預案，防止管理部門及管理人員濫用職權、以權謀私等。

對于無單獨賬戶的基層單位，行政事業(yè)單位應實行資金統(tǒng)收統(tǒng)支，將資金活動集中在財政與資產(chǎn)管理部門。資金收入或存入到指定賬戶，資金支出要按照財政預算來安排，撥付和報銷要按照程序進行，這種資金控制方式有利于維護行政事業(yè)單位的資金的支平衡，提高資金使用效率。

行政事業(yè)單位的資金管理不僅僅只限于“管錢”，還應積極拓展以銀行為主的非財政融資渠道，把擴大融資提升到單位的發(fā)展戰(zhàn)略高度，放下行政事業(yè)單位萬事不求人的架子，從單位可持續(xù)發(fā)展出發(fā)，探索融資渠道，優(yōu)化單位的資金結構。單位領導要給予融資工作充分的重視，并給予人力、財力、物力等方面的支持。拓展融資渠道與單位的風險管理息息相關。事業(yè)單位的融資渠道以銀行為主，因此單位要與多家銀行保持業(yè)務關系，并根據(jù)自身融資的需要進行有針對性的業(yè)務對接，在于銀行的合作中，積極爭取主動，最大化的爭取自身利益。同時，還要注重銀行以外的其他融資渠道，例如投資公司、金融租賃公司等等，將其作為輔助性和補充性的資金來源渠道，未雨綢繆。

另外，行政事業(yè)單位也要效仿企業(yè)吸收并培養(yǎng)資金管理人才，尤其是融資人才。但是行政事業(yè)單位的人員的引進必須通過統(tǒng)一的人事招考，招聘人員的數(shù)量也要受到人事編制的限制，所以單位大多要依靠內(nèi)部培養(yǎng)人才的方式來滿來滿足融資工作的需求。一方面要從崗位設置上體現(xiàn)融資的專業(yè)性,設立專門的融資崗位,將融資人員從日常的財務工作中擺脫出來,專門從事融資工作,術業(yè)有專攻,這樣就可以讓融資人員能夠有更多的精力來學習、研究、創(chuàng)新融資工作。另一方面,要組織一些有針對性的財經(jīng)法規(guī)、財務知識、金融等專業(yè)知識的培訓，提升融資人員的專業(yè)素養(yǎng)。

四、結語

財務管理工作是保障行政事業(yè)單位工作正常運行的基礎。在新財政體制改革下，為了適應新形勢和新變化，也為了保證行政事業(yè)單位各項工作高速、有效的運行，行政事業(yè)單位必須解放思想、立足現(xiàn)實，提高單位的工作效率和社會效益，就要加強單位上下對財務管理的重視程度，制定出一套科學、合理的財務管理制度，完善對國有資產(chǎn)的管理，加強對財務管理的內(nèi)部控制，確保單位有充足的資金支持，確保財務管理在行政事業(yè)單位工作中發(fā)揮應有的作用。

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