尹 侖，薛達元①

一、國際相關民族生態(tài)政策述評

中國雖然不存在具有殖民意義的土著民族(indigenous people)，但是中國至今仍然保存著許多少數(shù)民族社區(qū)，當?shù)厣贁?shù)民族一直維持著自己民族的傳統(tǒng)文化，保持著傳統(tǒng)生產(chǎn)方式和生活方式，他們實際上是那里的原住民，與國際上所謂的“土著和地方社區(qū)”(ILC)的概念很接近。[注]薛達元，郭 濼：《論傳統(tǒng)知識的概念與保護》，《生物多樣性》2009年第2期。因此，國際政府間組織和其他國家關于土著民族地區(qū)的生態(tài)政策和法規(guī)對我國有一定的借鑒意義。

國際上專門涉及土著民族地區(qū)生態(tài)問題的政策和法規(guī)開始于20世紀初期。早期的國際條約，如1911年的海豹公約、1931年的捕鯨管制公約(“CRW”)以及1946年的國際捕鯨管制公約(“ICRW”)，承認了土著民族在其所在國家的責任和義務。1992年聯(lián)合國《里約宣言》宣布：“由于其知識和傳統(tǒng)習慣，土著民族和他們的社區(qū)以及其他地方社區(qū)在環(huán)境管理和發(fā)展中起到了重要的作用。各國應承認并適當?shù)刂С炙麄兊纳矸?、文化和利益，以使他們能夠有效地參與和實現(xiàn)可持續(xù)的發(fā)展。”同樣，21世紀議程也呼吁通過相應的手段賦予“土著民族和他們的社區(qū)”權(quán)利。[注]U.N.，“Rio Declaration on Environment and Development”，Conference on the Human Environment，1992.http://habitat/igc.org/agenda2l/rio-dec.html.10年后，在地球峰會上，國際社會重申了對土著民族的承諾，并進一步超越了地球峰會的藍圖，制定了可持續(xù)發(fā)展的行動計劃——約翰內(nèi)斯堡行動計劃(“Johannesburg Plan of Implementation”或“JPoI”)。該計劃承認并尊重文化的多樣性，土著民族參與經(jīng)濟活動和獲取自然資源，參與到資源管理和開發(fā)過程中是土著民族消除貧困和實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的基本前提。該計劃也承認，應當在生物多樣性保護和可持續(xù)利用中發(fā)揮土著民族的重要作用。雖然約翰內(nèi)斯堡行動計劃是不具有法律約束力的文件，但表明了國際層面上對制定土著民族生態(tài)政策的關注。[注]UNDESA,“Report of the World Summit on Sustainable Development,Plan of Implementation”，2002,http://www.un.org/esa/sustdev/ sdissues/finance/fin-doc.htm.1994年，被國際社會廣泛采納的巴巴多斯行動(“Barbados Programme of Action”或“BPoA”)是第一個在全球?qū)用婷鞔_提出土著民族參與可持續(xù)管理愿景的國際條約。[注]U.N.，“Report of the Global Conference on Sustainable Development of Small Island Developing States”，1994，http://www.un.org/documents/ga/confl67/aconf167-9.htm.巴巴多斯行動和聲明是目前國際層面最強有力的軟法律文書之一，行動和聲明承認土著民族的需要、愿望和權(quán)利，號召建立土著民族參與資源管理的法律和制度。巴巴多斯行動關注傳統(tǒng)知識的使用并且承認這樣的知識需要得到保護。[注]Declaration of Barbados,supra note 102,Part 1.1,1994.

由于土著民族居住地區(qū)保存了世界上大部分陸地生物多樣性資源，生物多樣性的喪失會對傳統(tǒng)文化產(chǎn)生特別深刻的影響。在上述背景下，國際社會制定了生物多樣性保護公約(CBD)，并于1993年12月29日生效，它成為全球保護生物多樣性的焦點，是目前國際上最受廣泛認可的環(huán)境公約。CBD的目標是“生物多樣性的保護”，“可持續(xù)地使用其組成內(nèi)容”和“公正和公平地分享來自遺傳資源的利用效益”。[注]Convention on Biological Diversity，“Parties to the Convention on Biological Diversity/Cartagena Protocol on Biosafety”，1993，http://www.biodiv.org/world/parties.asp.CBD開創(chuàng)了國際范圍內(nèi)保護土著民族地區(qū)生態(tài)環(huán)境和遺傳資源的新紀元。2004年，生物多樣性公約第七次締約方大會上通過了阿格維古自愿性準則，要求對在土著和地方社區(qū)歷來居住或使用的土地和水域上進行的、或可能對這些土地和水域產(chǎn)生影響的開發(fā)活動，進行綜合的文化、環(huán)境和社會影響評估，以盡可能避免或減輕開發(fā)建設的不利影響。阿格維古準則的核心是促進開發(fā)建設活動中傳統(tǒng)知識的保護，將文化、環(huán)境和社會影響評估綜合為一個進程。作為一個自愿性的準則，它要求各締約方根據(jù)自己國情，在國家和地方層面制定相應的政策和法規(guī)，以確保在建設項目的環(huán)境影響評價中充分尊重和保護當?shù)孛褡迮c生物多樣性相關的傳統(tǒng)知識。[注]CBD/Decision VII/16，2004，http://www.cbd.int/decision/cop/?id=7753.2001年10月，生物多樣性公約在德國波恩達成《關于獲取遺傳資源并公正和公平分享通過其利用所產(chǎn)生的惠益的波恩準則》(Bonn Guidelines on Access to Genetic Resources and Fair Equitable Sharing Benefits Arising out their Utilization, 2001), 該準則提供了一個透明的框架來促進遺傳資源的獲取和公平分享其利用所產(chǎn)生的惠益, 并且?guī)椭骶喖s方建立保護土著與地方社區(qū)的知識、創(chuàng)新和實踐的機制及獲取與惠益分享(Access and Benefit Sharing, ABS)制度。波恩準則提出了兩個關鍵程序: “事先知情同意”(Prior Informed Consent, PIC)和“共同商定條件”(Mutually Agreed Terms, MAT)。[注]成 功，王 程，薛達元：《國際政府間組織對傳統(tǒng)知識議題的態(tài)度以及中國的對策建議》，《生物多樣性》2012年第4期。2010年10月，生物多樣性公約第十次締約方大會通過了《名古屋議定書》?！睹盼葑h定書》的重要內(nèi)容是加強了傳統(tǒng)知識的地位和作用，包括獲取遺傳資源及相關傳統(tǒng)知識的要求(事先知情同意程序)、“共同商定條件”下公平分享因利用遺傳資源和相關傳統(tǒng)知識所產(chǎn)生的惠益等。[注]薛達元：《〈名古屋議定書〉的主要內(nèi)容及其潛在影響》，《生物多樣性》2011年第1期。

上述國際政府間組織關于土著民族地區(qū)的生態(tài)政策和法規(guī)，對加強中國民族地區(qū)的生態(tài)環(huán)境和生物遺傳資源的保護具有重要意義。中國需要加強國家層次的政策制定和立法，以配合相關國際公約的實施。但是截至目前，中國還沒有完全和系統(tǒng)的民族生態(tài)政策。

二、中國民族生態(tài)政策的內(nèi)涵和意義

簡而言之，民族生態(tài)政策是民族地區(qū)保護和利用生態(tài)環(huán)境和文化資源的相關政策和法規(guī)。民族生態(tài)政策是對現(xiàn)行民族政策的加強和完善，是一個將會影響到各民族未來生存發(fā)展可持續(xù)性的政策。有必要在當代民族地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展與資源開發(fā)的背景下盡快制定這一政策，使其成為民族地區(qū)實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展進程中不可缺少的一個政策。

我國制定專門的民族生態(tài)政策具有歷史文化背景和現(xiàn)行政策基礎。

其一，傳統(tǒng)民族生態(tài)習慣法和制度是民族生態(tài)政策的背景。在長期與生態(tài)環(huán)境的互動過程中，我國各少數(shù)民族形成了關于生態(tài)環(huán)境的觀念和信仰、習慣法和制度、傳統(tǒng)知識和鄉(xiāng)土技術(shù)等。因此，各民族社會中都不同程度地客觀存在著傳統(tǒng)意義上的民族生態(tài)習慣法和制度，當各民族和生態(tài)環(huán)境發(fā)生互動關系，就產(chǎn)生了對生態(tài)環(huán)境的認識、信仰、治理知識、管理技術(shù)、規(guī)范和法律，這些構(gòu)成了傳統(tǒng)民族生態(tài)習慣法和制度的要素。因此，傳統(tǒng)民族生態(tài)習慣法和制度是各民族文化中長期存在的一種重要構(gòu)成要素。對今天來說，不同民族、文化和環(huán)境背景下產(chǎn)生的傳統(tǒng)民族生態(tài)習慣法和制度，是民族生態(tài)政策得以形成的重要歷史和文化背景。

其二，現(xiàn)行相關民族政策可為民族生態(tài)政策的制定提供基礎。中國歷來重視民族地區(qū)的生態(tài)環(huán)境保護，并頒布了一系列涉及民族地區(qū)的政策和法規(guī)。但我國目前尚未制定綜合性的民族生態(tài)政策，相關內(nèi)容分散在各有關民族政策和法規(guī)之中，其中最重要的是民族區(qū)域自治政策和民族區(qū)域自治法，在這一政策和法規(guī)中明確規(guī)定上級國家機關應當把民族自治地方的重大生態(tài)平衡、環(huán)境保護的綜合治理工程項目納入國民經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃，統(tǒng)一部署；任何組織和個人在民族自治地方開發(fā)資源、進行建設的時候，要采取有效措施，保護和改善當?shù)氐纳瞽h(huán)境和生態(tài)環(huán)境，防治污染和其他公害。盡管這些政策和法規(guī)仍不能滿足我國民族生態(tài)問題的實際需要，但其中的一些重要原則和制度，為制定民族生態(tài)政策提供了重要的基礎。

民族生態(tài)政策對維護中國的生態(tài)安全有著重要的意義。

其一，是我國建立安全生態(tài)屏障的現(xiàn)實需要。中國西部少數(shù)民族地區(qū)位于長江、黃河和珠江等亞洲幾條大河的上游，而華北、華東和華南等政治、經(jīng)濟和文化的中心則地處這些河流的下游，上游良好的生態(tài)環(huán)境可以確保位于河流下游地區(qū)的生態(tài)安全，發(fā)揮生態(tài)屏障的作用。但是，中國西部民族地區(qū)的這一生態(tài)屏障功能目前正在遭受日益嚴重的挑戰(zhàn)，例如近年來發(fā)生在云南省陽宗海和珠江水系源頭的砷、鉻超標事件，這些事件不僅嚴重污染了云南當?shù)氐沫h(huán)境，而且還引起了下游諸省的恐慌。如果西部民族地區(qū)生態(tài)屏障自身都出現(xiàn)了生態(tài)危機，那么不僅維護區(qū)域和國家的生態(tài)安全作用無法發(fā)揮，并將進一步從長遠和根本上威脅國家戰(zhàn)略發(fā)展。

其二，是我國保護生物多樣性和遺傳資源的迫切需要。物種和遺傳資源的擁有量是衡量一個國家經(jīng)濟和社會發(fā)展能力的重要指標之一，也是衡量一個國家基礎國力的重要指標之一。[注]薛達元主編：《中國生物遺傳資源現(xiàn)狀與保護》，北京：中國環(huán)境科學出版社，2005年，前言第iii頁。中國是世界公認的生物多樣性最豐富的國家之一，也是世界上最重要的農(nóng)業(yè)遺傳資源起源中心之一。中國民族地區(qū)幅員遼闊，自然條件復雜多樣，孕育著極其豐富的植物、動物和微生物資源。許多少數(shù)民族地區(qū)都是世界生物多樣性的熱點地區(qū)[注]熱點地區(qū)概念在1988年首先被英國科學家諾曼·麥爾提出，他認識到這些熱點生態(tài)系統(tǒng)在很小的地域面積內(nèi)包含了極其豐富的物種多樣性。這個概念后來被麥爾和保護國際在2000年進一步發(fā)展和定義?，F(xiàn)在評估熱點地區(qū)的標準主要是兩個方面：特有物種的數(shù)量和所受威脅的程度。以及中國生物多樣性優(yōu)先保護區(qū)域。[注]《中國生物多樣性保護與行動戰(zhàn)略(2011～2030)》中劃定了35個生物多樣性優(yōu)先保護區(qū)域，其中陸地生物多樣性優(yōu)先保護區(qū)域包括：1.大興安嶺區(qū)；2.小興安嶺區(qū)；3.呼倫貝爾區(qū)；4.三江平原區(qū)；5.長白山區(qū)；6.松嫩平原區(qū)；7.阿爾泰山區(qū)；8.天山—準葛爾盆地西南邊緣區(qū)；9.塔里木河流域區(qū)；10.祁連山區(qū)；11.庫姆塔格區(qū)；12.西鄂爾多斯—賀蘭山—陰山區(qū)；13.錫林郭勒草原區(qū)；14.六盤山—子午嶺區(qū)；15.太行山區(qū)；16.三江源—羌塘區(qū)；17.喜馬拉雅山東南區(qū)；18.橫斷山南段區(qū)；19.岷山—橫斷山北段區(qū)；20.秦嶺區(qū)；21.武陵山區(qū)；22.大巴山區(qū)；23.桂西黔南石灰?guī)r區(qū)；24.黃山—懷玉山區(qū)；25.大別山區(qū)；26.武夷山區(qū)；27.南嶺區(qū)；28.洞庭湖區(qū)；29.鄱陽湖區(qū)；30.海南島中南部區(qū)；31.西雙版納區(qū)；32.桂西南山地區(qū)。然而，目前由于環(huán)境保護與經(jīng)濟發(fā)展的矛盾日趨尖銳，野生動植物棲息地以及作物野生親緣種的自然生境不斷縮小，加上環(huán)境污染加劇，導致生物多樣性遭受嚴重威脅，生物遺傳資源大量喪失，威脅了國家的根本利益。

其三，是我國保護少數(shù)民族傳統(tǒng)知識的必然要求。傳統(tǒng)知識包含著各民族對自然的認識、保護和持續(xù)利用生物多樣性的理念和方法，是民族地區(qū)協(xié)調(diào)生物多樣性保護與經(jīng)濟發(fā)展的社會基礎。在許多民族地區(qū)，正是傳統(tǒng)文化的多樣性確保了當?shù)厣锒鄻有缘呢S富和完整。[注]薛達元,崔國斌,蔡 蕾等：《遺傳資源、傳統(tǒng)知識與知識產(chǎn)權(quán)》，北京：中國環(huán)境科學出版社，2009年，第13頁。然而，當前少數(shù)民族的傳統(tǒng)知識正面臨著消失威脅，迫切需要加以保護。[注]薛達元：《民族地區(qū)生物多樣性相關傳統(tǒng)知識的保護戰(zhàn)略》，《中央民族大學學報》(自然科學版)2008年第4期。除了喪失的威脅以外，傳統(tǒng)知識還面臨著“生物剽竊”的現(xiàn)象，在傳統(tǒng)知識尚未獲得國際社會特別是現(xiàn)代知識產(chǎn)權(quán)制度充分認可之前，許多傳統(tǒng)知識已經(jīng)流失到國外，并被廣泛流傳和進行商業(yè)開發(fā)利用，而少數(shù)民族作為傳統(tǒng)知識的持有人卻沒有分享到任何利益。如何有效保護少數(shù)民族的傳統(tǒng)知識，已經(jīng)成為一個急需重視的問題，傳統(tǒng)知識的喪失不僅是一個民族的損失，更是一個國家甚至整個人類的損失。

三、中國民族生態(tài)政策的主要內(nèi)容

中國民族生態(tài)政策的主要內(nèi)容包括建立民族生態(tài)與文化影響評價體系、民族傳統(tǒng)知識保護法規(guī)、民族生態(tài)服務補償機制和民族碳交易機制。

(一)建立民族生態(tài)與文化影響評價體系

當前，在我國民族地區(qū)開展的建設項目和工程，往往只有單純的環(huán)境影響評價和部分社會影響評價，而欠缺對當?shù)孛褡宓纳鷳B(tài)和文化評價。單純考慮單一環(huán)境因素并以其為評價指標的環(huán)境影響評價并不能反映民族生態(tài)系統(tǒng)的綜合性、復雜性和多樣性，而籠統(tǒng)考慮眾多社會因素并以經(jīng)濟評價指標為主的社會影響評價也不能反映民族文化的豐富性、獨特性和脆弱性。傳統(tǒng)的環(huán)境和社會影響評價有著非常大的局限性，無法滿足民族地區(qū)的需求。因此，有必要結(jié)合生物多樣性公約的阿格維古準則，制定包括生態(tài)、文化、環(huán)境和社會影響評估在內(nèi)的民族生態(tài)與文化影響評價體系。具體而言，應該包括以下幾個方面的舉措：1.建立民族地區(qū)生態(tài)保護綜合評估機制，成立針對民族生態(tài)事務的監(jiān)督和管理部門。2.建立民族地區(qū)生態(tài)保護綜合評估體系的技術(shù)路線、方法和指標。3.建立民族地區(qū)生態(tài)保護綜合評估體系的公眾參與機制，確保當?shù)孛褡迳鐓^(qū)的知情權(quán)、參與權(quán)和一定程度的決策權(quán)。4.在民族地區(qū)生態(tài)保護綜合評估體系框架下，制定針對當?shù)孛褡鍌鹘y(tǒng)文化和傳統(tǒng)知識的評估標準，當?shù)孛褡迳鐓^(qū)應當參與到這一制定過程中來，并發(fā)揮重要作用。

(二)建立民族傳統(tǒng)知識獲取與惠益分享機制

我國尚沒有專門針對民族傳統(tǒng)知識的立法，也沒有專門處理獲取和惠益分享問題的法規(guī)。未來，應當結(jié)合生物多樣性公約的《名古屋議定書》，開展對少數(shù)民族與遺傳資源相關傳統(tǒng)知識的立法保護探索，確立遺傳資源相關傳統(tǒng)知識獲取與惠益分享的制度，具體包括以下舉措：1.專門權(quán)利制度。我國應該通過專門立法，承認和保護少數(shù)民族和當?shù)厣鐓^(qū)對遺傳資源相關傳統(tǒng)知識的專門權(quán)利，包括傳統(tǒng)知識的所有權(quán)、利用與發(fā)展權(quán)、轉(zhuǎn)讓權(quán)、同意權(quán)和獲益權(quán)等。2.事先知情同意制度。我國應當建立對獲取遺傳資源和少數(shù)民族相關傳統(tǒng)知識的事先知情同意制度。3.民族知識產(chǎn)權(quán)制度。民族知識產(chǎn)權(quán)制度的建立是保護少數(shù)民族與遺傳資源相關傳統(tǒng)知識的主要制度。4.民族傳統(tǒng)知識的調(diào)查、整理和編目。當前特別需要加強對我國少數(shù)民族地區(qū)傳統(tǒng)知識的調(diào)查與整理，搶救性地保護民族地區(qū)正在消失的傳統(tǒng)知識。建立少數(shù)民族傳統(tǒng)知識的國家數(shù)字圖書館和數(shù)據(jù)庫，不僅可以保護傳統(tǒng)知識，而且為傳統(tǒng)知識的國際知識產(chǎn)權(quán)爭端提供數(shù)據(jù)支持。5.建立民族傳統(tǒng)知識信息交換機制。6.加強科學研究和能力建設。在履行國際公約和制定國家相關政策和法規(guī)制度時，需要跨學科的合作和支撐，政府應當設立專門的資金，用于國際履約和國家政策法規(guī)制定過程中的理論與實踐研究，并建立多學科的研究團隊。

(三)建立民族生態(tài)服務補償機制

我國目前已經(jīng)頒布了生態(tài)補償法，應當在這一法律框架下，進一步制定具體的民族生態(tài)服務補償條例，明確民族生態(tài)補償?shù)脑瓌t、補償主體、補償對象、補償資金來源、補償方式、補償標準、補償項目審計和資金使用監(jiān)管等內(nèi)容，通過建立健全民族生態(tài)補償機制，推進少數(shù)民族地區(qū)的協(xié)調(diào)綜合發(fā)展。當前，民族生態(tài)服務補償機制的建立，可以在民族貧困地區(qū)擴大保護和補償?shù)姆秶岣哐a償?shù)臉藴?，應該具體從以下三個方面著眼：1.建立生物多樣性保護補償。在民族地區(qū)進行生物多樣性的價值評估，在評估基礎上開展生物多樣性補償?shù)膶嵺`。2.加強礦產(chǎn)資源開發(fā)生態(tài)補償。民族地區(qū)應當針對礦產(chǎn)資源開發(fā)所造成的生態(tài)和文化問題，開展與生態(tài)實體補償相關的實踐探索，提高補償標準，擴大補償方式，加大補償力度和規(guī)模。3.協(xié)調(diào)流域補償。由國家制定補償規(guī)定和機制，在我國主要江河建立水權(quán)交易的制度框架，推行取水許可制度；建立流域生態(tài)補償合作，明確生態(tài)補償?shù)幕拘问胶途唧w內(nèi)容。

(四)建立民族碳交易機制

碳匯交易在西部民族地區(qū)的實施，可以具體通過植樹造林、沙化和黑土灘治理、退牧還草等生態(tài)工程，促進生態(tài)環(huán)境的良性發(fā)展。按照“受益者付費、損害者賠償”的原則，對生態(tài)服務價值進行科學準確的計量與評估，在加大政府財政轉(zhuǎn)移支付力度的同時，建立健全公平、合理、公正的生態(tài)利益共享及責任分擔機制，促進生態(tài)無償服務向生態(tài)有償服務轉(zhuǎn)變。因此，碳匯交易是一種完全不同于傳統(tǒng)補償?shù)男侣窂剑谴龠M西部民族地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的新引擎。[注]尕丹才讓，李忠民：《西部民族地區(qū)生態(tài)補償?shù)男滤季S——碳匯交易的視角》，《廣西民族研究》 2012年第2期。當前，應當研究和探索民族地區(qū)的碳交易制度，建立碳交易試點，支持民族貧困地區(qū)的林區(qū)和牧區(qū)率先參與國際碳交易，具體包括以下兩方面行動：1.增加民族地區(qū)森林碳匯。我國應當繼續(xù)在民族地區(qū)進一步深化實施天然林保護、退耕還林等一系列重大生態(tài)建設工程，加強民族地區(qū)森林資源可持續(xù)保護和經(jīng)營，開展碳匯森林和造林試點，提高森林蓄積量，建立中國民族碳匯基金會。2.提高民族地區(qū)草原碳匯。在民族地區(qū)的草原牧區(qū)開展基于少數(shù)民族傳統(tǒng)知識和實踐的草原保護制度，控制草原載畜量，加強草原災害防治，提高草原覆蓋度，遏制草原退化。同時擴大退牧還草工程的實施范圍，加強人工飼草地和灌溉草場的建設，增加草原碳匯。

四、結(jié) 論

今天，隨著民族地區(qū)環(huán)境問題和挑戰(zhàn)日益嚴峻，以及生態(tài)文明建設的開展，民族生態(tài)政策必將成為中國民族政策體系中新的組成部分，成為保護生態(tài)環(huán)境、實現(xiàn)資源可持續(xù)利用的重要保障；同時民族生態(tài)政策的建設和制定也急切呼喚著理論的支撐，需要跨學科的綜合研究，民族生態(tài)政策的研究也必將成為一個新興的、具有廣闊前景的學科領域。民族生態(tài)政策對維護中國的生態(tài)安全，實現(xiàn)中國政治、經(jīng)濟和文化的可持續(xù)發(fā)展有著重大的戰(zhàn)略意義。民族生態(tài)政策的制定和實施，可以把民族地區(qū)的生態(tài)文明建設提升到與經(jīng)濟建設、政治建設、文化建設、社會建設并列的戰(zhàn)略高度，共同支撐著中國民族地區(qū)的全面進步。