黎沛文

香港特區(qū)政黨立法之缺陷及其完善

黎沛文*

1981年“港英政府”開始在香港引入民主選舉制度、推行“地方行政改革”,政治生態(tài)的轉(zhuǎn)變及政治參與的興起加速了香港政黨的形成,民主黨、民建聯(lián)、自由黨等一大批政黨在1991年立法局直選前后得到迅速催生。政黨作為重要的政治媒介,從它產(chǎn)生之始就成了香港民主進(jìn)程中不可或缺的參與者并對本地的政治持續(xù)發(fā)揮著強(qiáng)勁的影響力。①Louie Kin-sheun,The Party-Identification Factor in the 1991 Legislative Council Election,in Lau Siu-kai and Louie Kin-sheun eds.,Hong Kong Tried Democracy:the 1991 Election in Hong Kong,Hong Kong Institute of Asia-Pacific Studies,p.157.然而,由于香港特區(qū)沿襲了英國的法系傳統(tǒng)且長久以來政黨政治不甚發(fā)達(dá),②Lau Siu-Kai,Basic Law and the New Political Order of Hong Kong,Centre for Hong Kong Studies,The Chinese University of Hong Kong,1988,pp.30～32;Jermain T.M. Lam,Party Politics in Hong Kong During the Political Transition,in Sing Ming eds.,Hong Kong Government and Politics,Oxford University Press,2003,pp.220～221.因此本地法律體系中的政黨立法十分有限,難以有效地規(guī)范政黨及其活動。些問題區(qū)分,香港政黨可以分為建制派、泛民主派及中間派。達(dá),所以。隨著“雙普選”的到來,香港特區(qū)的代議政制又將進(jìn)入新的發(fā)展階段,政黨亦會獲得更大政治活動空間,如何完善立法并有效地規(guī)范政黨將愈發(fā)成為香港特區(qū)所必須應(yīng)對的迫切性難題。

一、香港特區(qū)政黨立法現(xiàn)狀及其存在的缺陷

按照一般法學(xué)原理,政黨立法可以分為政黨保障立法和政黨規(guī)制立法兩大類,③[日]阿部照哉、池田政章、初宿正典等編著:《憲法(上)——總論篇、統(tǒng)治機(jī)構(gòu)篇》,周宗憲譯,中國政法大學(xué)出版社2006年版,第214～216頁。本文所討論的政黨立法傾向于后者。所謂政黨規(guī)制立法是指國家制定的規(guī)制政黨及其行為的法律法規(guī)的總稱;其目的是防止政黨的目的及其活動危害良好憲法秩序的存續(xù),確保國家能夠在政黨的活動危害到公共秩序及威脅到國家安全時取締政黨。政黨規(guī)制實(shí)質(zhì)上是對公民結(jié)社自由權(quán)的一種限制,不過此種限制為國際社會所通行。根據(jù)《歐洲人權(quán)公約》第11條第2款的規(guī)定,“在民主社會中為了國家安全或者公共安全的利益,為了防止混亂或者犯罪,為了保護(hù)健康或者道德或者保護(hù)他人的權(quán)利與自由”,可以對公民結(jié)社自由權(quán)施加必要的限制。這種政黨規(guī)制以“防衛(wèi)性民主”為基本價值理念,由此而衍生出來的政黨立法就是所謂的政黨禁止規(guī)范,亦有學(xué)者將其稱為“政黨禁止制度”①李建良:《憲法的理論與實(shí)踐(一)》,臺北學(xué)林文化事業(yè)有限公司1999年版,第40～43頁。。香港特區(qū)現(xiàn)有的政黨規(guī)范架構(gòu)是由《中華人民共和國香港特別行政區(qū)基本法》(以下簡稱《基本法》)、《社團(tuán)條例》、《公司條例》、《選舉(舞弊及非法)條例》、《行政長官選舉條例》、《公安條例》等法例的部分條款構(gòu)筑起來的。從“政黨注冊”、“政黨內(nèi)部秩序”、“政黨財務(wù)”、“政黨競選行為”、“政黨違憲禁止”五大方面對香港特區(qū)政黨規(guī)制法律體系進(jìn)行考察和分析,不難發(fā)現(xiàn)香港特區(qū)的政黨立法規(guī)范存在重要缺陷,主要表現(xiàn)為以下兩點(diǎn)。

第一,政黨在現(xiàn)行憲制框架下的憲法地位模糊不清。政黨的憲法地位,是指政黨在國家憲法秩序中的表現(xiàn)形態(tài),主要反映在政黨與憲法的關(guān)系上。民主國家進(jìn)入“政黨被納入憲法時期”②根據(jù)德國學(xué)者特里·佩爾(Heinrich Triepel)的劃分,國法對政黨的態(tài)度可分為四個階段:敵視(Bekampfung),忽視(Ignorierung),承認(rèn)及法制化(Anerkennung and Legaliserung),納入憲法(Verfassungsmabige Inkorporatior)。參見[日]丸山健:《政黨法論》,呂漢鐘譯,臺灣八十年代出版社1983年版,第18～19頁。后,隨著政黨政治成為民主政治的常態(tài),政黨的政治地位開始在憲法上獲得確認(rèn)。這個時期,憲法與政黨間的關(guān)系從比較憲法的角度來看,大致存在四種情形:第一種是于憲法中明文承認(rèn)政黨機(jī)制并保障其相當(dāng)于憲法機(jī)關(guān)的地位;第二種是憲法中雖未明文承認(rèn)政黨機(jī)制及其功能,但可從普遍性憲法原則——主要是民主原則——的內(nèi)涵導(dǎo)出;第三種情形則是透過一般性的法律規(guī)定承認(rèn)政黨的地位;第四種則是經(jīng)由選舉法及國會法等間接肯定政黨的地位。③D.Th.Tsatsos/D.Schefold/H.-P.Schneider(Hrsg.),Parteienrecht im europ 81308A31 ischen Vergleich,S.774ff.轉(zhuǎn)引自蔡宗珍:《憲法、國家與政黨——從德國經(jīng)驗(yàn)探討政黨法制化之理論與實(shí)踐》,蔡宗珍:《憲法與國家》(一),臺灣元照出版有限公司2004年版,第147～148頁。在香港,政黨為一般法律所承認(rèn)并加以規(guī)范:首部對政黨進(jìn)行明確規(guī)定的法律是作為香港社團(tuán)注冊及社團(tuán)管理規(guī)范依據(jù)的《社團(tuán)條例》(1949年);④香港特區(qū)《社團(tuán)條例》第2條將“政治性團(tuán)體”解釋為“政黨或宣稱是政黨的組織”?；貧w后,《行政長官選舉條例》(2001年)第31條第2款作為該條文第1款所作的禁止性規(guī)定的補(bǔ)充規(guī)定,對“政黨”的概念作了清晰的界定。①根據(jù)該條規(guī)定,政黨是指:(1)宣稱是政黨的政治性團(tuán)體或組織(不論是在香港或其他地方運(yùn)作者);(2)其主要功能或宗旨是為參加選舉的候選人宣傳或作準(zhǔn)備的團(tuán)體或組織,而候選人所參加的選舉須是選出立法會的議員或任何區(qū)議會的議員的選舉。然而,令人遺憾的是香港特區(qū)目前并未在“憲法(基本法)層面”上賦予政黨與其政治地位相稱的憲法地位。本地區(qū)的政黨機(jī)制以及政黨的任務(wù)和目的只能從《基本法》第27條所規(guī)定的“居民結(jié)社自由權(quán)”中間接地推導(dǎo)出來。②基本法的起草過程中,有修改意見認(rèn)為應(yīng)該在BL27中加入居民“組織和參加政黨的自由”,但由于種種原因,建議最終沒有被采納。該等意見被記錄在基本法咨詢委員會的兩份文件中:1988年10月基本法咨詢委員會《中華人民共和國香港特別行政區(qū)基本法(草案)征求意見稿咨詢報告第五冊——條文總報告》及1989年11月基本法咨詢委員會《中華人民共和國香港特別行政區(qū)基本法(草案)咨詢報告第三冊——條文總報告》。以上兩份文件的主要內(nèi)容可參見李浩然主編:《香港基本法起草過程概覽》(上冊),香港三聯(lián)書店(香港)有限公司2012年版,第247、252頁。換言之,政黨在香港特區(qū)現(xiàn)行憲法秩序下只是作為一般性政治社團(tuán)而存在,不具有特殊的憲法地位。不僅如此,香港特區(qū)現(xiàn)行的憲制安排似乎對政黨表現(xiàn)出一種否定性的評價傾向,比較明顯的例子是《行政長官選舉條例》第31條第1款罕見地規(guī)定了在“地區(qū)元首”即行政長官的選舉中勝出的候選人“須聲明他不是政黨的成員”。換言之,《行政長官選舉條例》明確禁止行政長官選舉當(dāng)選人擁有任何政黨背景。該規(guī)定在實(shí)際上排除了政黨奪得最高執(zhí)政權(quán)的可能性,是對政黨權(quán)利的一種嚴(yán)重限縮。因此,政黨在香港特區(qū)現(xiàn)行憲制框架下的憲法地位并未得到充分的承認(rèn)和清晰的界定。

第二,現(xiàn)有的立法表現(xiàn)為整體性的不完善。從應(yīng)然的角度來看,作為民主政治后發(fā)展地區(qū)的香港應(yīng)該順應(yīng)立憲政治發(fā)展的潮流,通過制定較為完善的立法對本地區(qū)的政黨進(jìn)行有效的規(guī)范和管理。但是,現(xiàn)實(shí)狀況卻并非如此:香港特區(qū)現(xiàn)有的政黨立法無論是立法體系抑或是立法內(nèi)容均存在較大的缺陷。首先,現(xiàn)有立法的立法形式過于松散,不成體系。現(xiàn)有政黨規(guī)范的基本架構(gòu)是由《基本法》、《社團(tuán)條例》、《公司條例》、《選舉(舞弊及非法)條例》、《行政長官選舉條例》、《公安條例》等法例的部分條款構(gòu)筑起來的。這些條款之間并沒有形成邏輯自洽的體系結(jié)構(gòu),而是松散地分布于十余部法律之中。③相關(guān)法條包括《中華人民共和國香港特區(qū)行政區(qū)基本法》第23條、《行政長官條例》第31條、《社團(tuán)條例》第2條、第5條及第8條、《公司條例》第360條、《公安條例》第5條、《選舉管理委員會(立法會選舉資助)(申請及支付程序)規(guī)例》第2條、《選票上關(guān)于候選人的詳情(立法會及區(qū)議會)規(guī)例》第8條及第12條、《選舉委員會條例》第2條、《選舉管理委員會(選舉程序)(選舉委員會)規(guī)例》第1條及第40條、《區(qū)議會條例》第60條、《立法會條例》第49條和第60條,等。其次,現(xiàn)有立法的內(nèi)容不完整。目前,現(xiàn)有立法主要集中在政黨的定義、政黨的注冊登記、政黨的禁制、政黨選舉行為的限制等方面,而政黨立法中極為重要的政黨民主保障及政黨財務(wù)監(jiān)管則沒有任何相關(guān)規(guī)范?？偠灾?由于現(xiàn)有立法的架構(gòu)松散、條文粗疏,導(dǎo)致了香港特區(qū)政黨立法的整體性不完善。

二、立法缺陷對香港特區(qū)造成的消極影響

1.政治秩序的混亂

回歸以來,特區(qū)政府在“2003年《基本法》第23條立法的流產(chǎn)”、“2005年政改方案的被否決”、“2012年反國民教育事件”等多起政治事件中頻頻陷入憲政危機(jī),其主要原因都是政府在推行政策的過程中得不到來自政治上的“可靠與穩(wěn)定的支持”①劉兆佳主編:《香港21世紀(jì)藍(lán)圖》,香港中文大學(xué)出版社2000年版,第13頁。。出現(xiàn)這樣的狀況,除了因?yàn)槊褚饣A(chǔ)過于薄弱的行政長官正當(dāng)性不足,無法具備“憲制以外的政治權(quán)力和威望”②劉兆佳主編:《香港21世紀(jì)藍(lán)圖》,香港中文大學(xué)出版社2000年版,第13頁。之外,由政黨立法的不完善所造成的政黨憲法地位不明確也是重要誘因之一。首先,憲法地位的不明確導(dǎo)致香港政黨對特區(qū)政府普遍地表現(xiàn)出不同程度的不合作的立場傾向,加大了特區(qū)政府的施政難度。自香港引入代議政制以來,政黨活躍于香港政壇并積極參與和影響政治權(quán)力的運(yùn)行,在實(shí)際上已經(jīng)取得了準(zhǔn)“國家機(jī)關(guān)”的政治地位。而《基本法》卻沒有基于這樣的政治現(xiàn)實(shí)明確賦予政黨特殊的憲法地位,只是將政黨作為一般的政治社團(tuán)來加以對待。而且,在現(xiàn)行政制框架下的行政權(quán)對政黨呈封閉狀態(tài),政黨不能通過選舉奪取最高行政權(quán),政黨的政治活動范圍被人為地局限在議會范圍之內(nèi)。最終導(dǎo)致的結(jié)果是:香港所有政黨都是“在野黨”,都對特區(qū)政府表現(xiàn)出不同程度的不合作立場傾向。“在野黨”的地位使得政黨往往以“反對黨”的身份自居,偏重于對政府的監(jiān)督和制約;再加上為了吸引眼球、爭取選民支持,部分議員往往會在咨詢和辯論過程中積極地干預(yù)行政機(jī)關(guān)的施政,更有甚者(如某些激進(jìn)黨派議員)“逢中必反”、“為反對而反對”。此外,政黨憲法地位不清晰使得政黨立法亦得不到當(dāng)局應(yīng)有的重視,由“規(guī)范缺失”所引致的政黨行為不受規(guī)制又進(jìn)一步加劇了政治秩序混亂的程度。

2.政黨規(guī)管的失衡

鑒于政黨在民主政治中的特殊地位,現(xiàn)代“政黨國家民主主義”要求國家對政黨行為(尤其是違法行為)采取積極干預(yù)的態(tài)度。然而,香港由于政黨立法的整體性滯后,特區(qū)政府目前并未實(shí)現(xiàn)對本地政黨及其行為的有效規(guī)管,許多本來應(yīng)受規(guī)制的事項(xiàng)均處于規(guī)范缺失的狀態(tài)。下面略舉兩個比較明顯的例子。首先,立法的不完善造成了政黨注冊登記的隨意性。根據(jù)現(xiàn)行法例的規(guī)定,香港政黨可以自行選擇依據(jù)《社團(tuán)條例》或《公司條例》注冊為社團(tuán)或公司。而事實(shí)上,許多政黨更愿意選擇依據(jù)《公司條例》注冊成為公司,原因是這樣做能夠有效地規(guī)避《社團(tuán)條例》的規(guī)管。那么,這就導(dǎo)致了一個嚴(yán)重的后果:政府無法依據(jù)《社團(tuán)條例》對所有的政黨進(jìn)行統(tǒng)一的管理。由于作為私法人的公司與政黨存在重大的差別,《公司條例》根本無法有效地全面規(guī)范這些“公司”,因此,這些“公司”的許多“實(shí)質(zhì)性政黨行為”都得不到應(yīng)有的規(guī)制。其次,立法的不完善使政府無法對政黨財務(wù)進(jìn)行有效的監(jiān)管。目前,香港特區(qū)并沒有建立起一套行之有效的政黨財務(wù)監(jiān)管制度,政黨的財務(wù)收支不但無須完全公開,①依據(jù)香港特區(qū)《公司條例》注冊成立的政黨則須遵守《公司條例》適用于注冊公司的規(guī)則,包括年度申報、核數(shù)和關(guān)于舉行會議及廣泛性公開籌款活動的管制規(guī)例等;此外,注冊為公司的政黨在籌募經(jīng)費(fèi)時須遵從《稅務(wù)條例》關(guān)于利得稅的規(guī)定繳稅。而且政黨甚至可以不受限制地收受任何政治捐贈。香港特區(qū)近年頻發(fā)的政治獻(xiàn)金丑聞——如“黎智英政治獻(xiàn)金事件”②2011年一份記載著香港壹傳媒有限公司董事會主席黎智英私人捐款賬目的Foxy文件被曝光,該文件記錄了黎智英自2005年至2011年向多個泛民政黨及宗教界、政界人士提供政治捐獻(xiàn)的情況,總額達(dá)數(shù)千萬港元。參見《泛民幕后金主—年捐半億賬目曝光》,載中國香港:《東周刊》2011年第425期;《黎智英何以對其政治獻(xiàn)金諱莫如深?》,載中國香港:《文匯報》2011年10月28日。、“民主黨派收受外國組織政治資助事件”③根據(jù)媒體的報道,實(shí)際上香港多個政黨都曾接受以美國國家民主基金會(National Endowment For Democracy)為首的外國組織的資助。參見沈本秋:《試釋2007年以來美國對香港事務(wù)的介入》,載《國際問題研究》2012年第1期;春秋:《美中央情報局資助香港民主派的動向》,http://www.globalview.cn/Read News.asp?NewsID=1951,下載日期:2013年2月22日?！汲浞终f明了政府監(jiān)管在該領(lǐng)域的缺位。本來,政黨財務(wù)監(jiān)管的原意是防止政黨被某些金主所操控,淪為私人謀取政治利益的工具。當(dāng)前的監(jiān)管機(jī)制缺失使得前述目的難以實(shí)現(xiàn),本地區(qū)的安全及政治穩(wěn)定保障亦難免遭受威脅。

三、完善香港特區(qū)政黨立法的可行性

1.合乎現(xiàn)代政黨國家民主主義的發(fā)展潮流

當(dāng)政黨還不被法律所承認(rèn),僅作為一種憲法之外的政治現(xiàn)象而存在的時候,政黨政治的實(shí)際興起已經(jīng)使得現(xiàn)代立憲政治發(fā)生推移和變遷。這種立憲政治的推移每每因各國國情不同而呈現(xiàn)出不同的形態(tài),其共同的趨向是由自由主義之代議制度漸漸轉(zhuǎn)變成為“政黨國家之民主主義”①李鴻禧:《憲法與政黨關(guān)系之法理學(xué)底詮釋——其形成與發(fā)展》,載李鴻禧:《憲法與人權(quán)》,臺灣元照出版有限公司1999年版,第129頁。。起初的政黨國家之民主主義堅守傳統(tǒng)的民主主義立場,主張價值中立的多元民主。它“不相信意識形態(tài)和價值間的可比較性,更否認(rèn)人類社會會存在一終極的價值目標(biāo)可作為衡量價值良莠的尺度,其實(shí)質(zhì)是將人類的核心價值從法律和政治領(lǐng)域放逐出去”②葉海波:《政黨立憲主義研究》,廈門大學(xué)出版社2009年版,第51頁。。這種主張價值中立的多元民主的政黨國家民主主義在德國納粹黨上臺后受到了重大的挫折,人們在反思納粹極權(quán)統(tǒng)治的慘痛教訓(xùn)的基礎(chǔ)上提出了戰(zhàn)斗民主制的價值理念?！皯?zhàn)斗民主制”思想是針對反民主政黨而提出的,標(biāo)榜人性尊嚴(yán)與人的基本價值,強(qiáng)調(diào)憲法不應(yīng)保障反對或破壞憲法所保障的民主自由憲政秩序者完整地享有憲法權(quán)利。它使原先的政黨國家之民主主義得到了修正,在二戰(zhàn)后的聯(lián)邦德國《基本法》中首次被確立,③德國《基本法》第21條。并逐漸為各國憲法所接受。修正后的政黨國家民主主義,一方面確認(rèn)政黨之憲法地位,保障政黨自由;另一方面則否定有害于憲法基本價值之保障的政黨及其行為。后者,以政黨規(guī)制立法的形式表現(xiàn)出來,逐漸發(fā)展成為一整套政黨規(guī)制制度。應(yīng)該說,完善香港特區(qū)政黨立法正是順應(yīng)了政黨國家民主主義的發(fā)展潮流,合乎現(xiàn)代政黨政治對規(guī)范政黨的發(fā)展要求。

2.符合國家安全保障的需要

從劃分國家結(jié)構(gòu)形式的主要標(biāo)準(zhǔn)來看,“一國兩制”下的我國國家結(jié)構(gòu)仍屬于單一制國家結(jié)構(gòu),香港只是一個享有高度自治權(quán)而直轄于中央人民政府之下的地方行政區(qū)域。因此,香港特區(qū)理所當(dāng)然地負(fù)有保障國家安全的憲政責(zé)任。④有學(xué)者甚至認(rèn)為“保障國家安全”不僅是香港特區(qū)《基本法》第23條為香港特區(qū)所確立的“特殊憲政責(zé)任”,也應(yīng)該是香港特區(qū)政黨立法的核心價值理念。參見葉海波:《香港特區(qū)政黨的法律規(guī)范》,載《法學(xué)評論》2011年第6期。根據(jù)《基本法》第23條的規(guī)定,香港特區(qū)應(yīng)自行立法禁止任何叛國、分裂國家、煽動叛亂、顛覆中央人民政府及竊取國家機(jī)密的行為,禁止外國的政治性組織或團(tuán)體在香港特區(qū)進(jìn)行政治活動,禁止香港特區(qū)的政治性組織或團(tuán)體與外國的政治性組織或團(tuán)體建立聯(lián)系。這是《基本法》為捍衛(wèi)國家安全而設(shè)定的防御性條款,既是對香港特區(qū)自行立法維護(hù)國家安全的一項(xiàng)授權(quán),也是附加給香港特區(qū)的一項(xiàng)憲政責(zé)任。香港特區(qū)政府于2003年曾經(jīng)試圖履行這一憲政責(zé)任,期間擬定了《國家安全(立法條文)條例草案》并準(zhǔn)備交付立法會表決通過,但立法最終在社會各界的強(qiáng)烈反對下宣告失敗,被無限期擱置。此后,“第23條立法”作為一個異常敏感的議題很少在香港特區(qū)被人提及,相信政府在短期內(nèi)重提立法的可能性亦非常之小。在這樣的情況下,政黨立法的完善就顯得更為必要了。通過政黨立法來規(guī)范政黨及其行為,并限制其與境外勢力的聯(lián)系,將能夠有效地緩解因《基本法》第23條立法的失敗而對國家安全保障所造成的壓力,在一定程度上填補(bǔ)國家安全保障立法的空白。

3.有利于本地區(qū)法律體系的完善

政黨政治是現(xiàn)代民主政治的常態(tài),而現(xiàn)代民主政治作為一種以規(guī)范化為取向的政治,它必然地要求在法律層面上對政黨實(shí)行規(guī)范化的管理。通過立法來規(guī)范政黨是現(xiàn)代民主國家的通行做法,并為國際社會所認(rèn)可。①根據(jù)《歐洲人權(quán)公約》第11條第2款的規(guī)定,允許為了國家安全或者公共安全的利益、防止混亂或者犯罪以及保護(hù)健康或者道德或者保護(hù)他人的權(quán)利與自由而對公民結(jié)社自由權(quán)施加必需的限制。事實(shí)上,政黨立法已經(jīng)成了國家(地區(qū))法律體系的重要構(gòu)成部分,其完備程度直接影響著本國(地區(qū))法律體系的完整性。②以德國、英國、新西蘭、新加坡為例,雖然四國的政黨立法模式各有不同,但政黨立法都是本國法律體系的重要組成部分。See Chau Pak-kwan,The Regulatory Framework of Political Parties in Germany,the United Kingdom,New Zealand and Singapore, Legislative Council Secretariat of Legislative Council of the Hong Kong SAR,15 April 2004.然而,香港特區(qū)現(xiàn)有法律當(dāng)中涉及政黨規(guī)制的立法非常有限,正好與香港政黨蓬勃發(fā)展、政治影響力不斷增強(qiáng)的形勢形成了強(qiáng)烈的反差。政黨立法的“規(guī)范缺失”現(xiàn)狀既阻礙了本地區(qū)成熟政黨政治的形成,也對香港特區(qū)法律體系的完整性造成了消極影響。因此,政黨立法的完善是香港特區(qū)進(jìn)入民主發(fā)展新階段后的現(xiàn)實(shí)需要,也是香港特區(qū)完善本地區(qū)法制建設(shè)的規(guī)范需要。香港特區(qū)政黨立法的完善能夠在填補(bǔ)該領(lǐng)域立法空白的同時有效地提升本地區(qū)法律體系的完備性。

四、完善香港特區(qū)政黨立法的建議

1.香港特區(qū)政黨立法的模式

各國的政黨立法并無固定的模式,目前主要存在三種類型:以憲法及憲法性法律文件規(guī)范政黨;制定專門的政黨法規(guī)范政黨;制定單行法規(guī)規(guī)范政黨。至于香港特區(qū)應(yīng)采行何種立法模式,需要以積極借鑒他國(地區(qū))經(jīng)驗(yàn)并充分考慮到本地區(qū)政制的特殊性為前提。筆者建議香港特區(qū)未來可以考慮在不制定專門政黨法的情況下,以現(xiàn)有的立法為基礎(chǔ),對整個政黨法律架構(gòu)進(jìn)行填補(bǔ)式的立法完善。①關(guān)于香港特區(qū)政黨立法的立法模式問題,學(xué)界主要存在兩種觀點(diǎn):(1)主張制定專門的政黨法,參見葉海波:《香港特區(qū)政黨的法律規(guī)范》,載《法學(xué)評論》2011年第6期;(2)主張通過完善現(xiàn)有立法來達(dá)到規(guī)范政黨的目的,參見葉健民:《政黨與政制改革》,載陸恭惠、香港思匯政策研究所編著:《創(chuàng)建民主:締造一個優(yōu)良的香港特區(qū)政府》,香港大學(xué)出版社2003年版,第47～54頁;Richard Cullen,Regulating Political Parties in Hong Kong,Available at http://www.civic-exchange.org/eng/upload/files/200502_RegulatingPoliticalParties.pdf, last visit:3 January 2013.此種建議主要是基于以下兩個方面的考慮而作出的。首先,香港特區(qū)現(xiàn)階段不具有制定專門政黨法的迫切性。香港特區(qū)目前存在一個由《基本法》、《社團(tuán)條例》、《選舉管理委員會(選舉程序)(選舉委員會)規(guī)例》等法例構(gòu)筑起來的大的政黨法律架構(gòu)。盡管這個法律架構(gòu)稍嫌粗糙,但是它的基本結(jié)構(gòu)和做法是相對合理的,也是適合現(xiàn)今的特區(qū)政制的。此外,專門政黨法的制定應(yīng)該是以社會現(xiàn)實(shí)發(fā)展到了非制定不可為前提。政黨在香港特區(qū)現(xiàn)行憲政體制下只能有限度地參與政治運(yùn)作,其活動范圍很大程度上只局限于立法機(jī)關(guān)。香港特區(qū)現(xiàn)階段不大可能會產(chǎn)生一個政治權(quán)力大到不受約束的政黨。因此,專門政黨法的制定不具有很強(qiáng)的迫切性。②圍繞是否制定專門政黨法的問題,立法會議員曾在2005年2月的立法會政制事務(wù)委員會會議中進(jìn)行過辯論。結(jié)果大多數(shù)議員都認(rèn)為:現(xiàn)階段如制定政黨法可能會阻礙政黨發(fā)展的空間。參見時任香港特區(qū)政制及內(nèi)地事務(wù)局局長林瑞麟:《2006年12月6日在立法會的會議上就“促進(jìn)政黨政治發(fā)展”議案的致辭全文》,http://www.info.gov.hk/gia/general/ 200110/30/1030165.htm,下載日期:2012年12月28日。其次,香港特區(qū)在短期內(nèi)未必有能力制定一部好的《政黨法》。專門的政黨法除了要針對政黨的組成、運(yùn)作、財政和競選等各方面作一整套的規(guī)定外,更重要的是要對政黨的定義、政黨在憲法秩序中的位階、政黨的任務(wù)等作出較為明確的規(guī)定。但是,目前由于憲制安排的局限使得本地政黨在現(xiàn)行憲政秩序下的地位具有模糊性,以上問題將很難在短期內(nèi)得到較為清晰的界定。

2.香港特區(qū)政黨立法的內(nèi)容

上文已經(jīng)討論過,香港特區(qū)未來應(yīng)該在不制定專門政黨法的情況下,以現(xiàn)有的立法為基礎(chǔ),對整個政黨法律架構(gòu)進(jìn)行填補(bǔ)式的立法完善。這種填補(bǔ)式的立法完善工作可以分兩步進(jìn)行。第一,從長遠(yuǎn)來說,香港特區(qū)需要對本地政黨立法作全面的完善,使之成為一個完備的法律體系。參照德國于1967年通過(1994年修訂)的《政黨法》,可以將政黨立法的內(nèi)容大致分為五大部分:政黨的憲法地位及職能;政黨的內(nèi)部組織及內(nèi)部秩序;政黨的競選行為;政黨的財務(wù);政黨的禁制。香港特區(qū)可以根據(jù)實(shí)際情況從這五大方面著手對本地政黨立法進(jìn)行全面的完善:首先,通過提請全國人大修改《基本法》,在具體條文中明確本地區(qū)的政黨機(jī)制,對政黨的任務(wù)和功能進(jìn)行補(bǔ)充規(guī)定;其次,以現(xiàn)有的法律架構(gòu)為基礎(chǔ)建立起本地區(qū)的政黨注冊制度、政黨財務(wù)監(jiān)管制度、針對政黨的公共財政資助制度,并設(shè)立專門的委員會監(jiān)管政黨內(nèi)部組織及競選行為,建立政黨違憲禁止機(jī)制。第二,就當(dāng)前而言,完善香港特區(qū)政黨立法最為迫切的兩項(xiàng)工作分別是對與政黨注冊及政黨財務(wù)監(jiān)管相關(guān)的立法進(jìn)行完善。首先,完善與政黨注冊相關(guān)的立法。政黨作為“憲法政治的重要擔(dān)當(dāng)者,可說是有公的一面”①[日]丸山健:《政黨法論》,呂漢鐘譯,臺灣八十年代出版社1983年版,第138頁。,其參與和影響香港特區(qū)的立法和政府決策,對本地區(qū)的政治有很大的影響力?，F(xiàn)行的登記制度既不利于政府對政黨的統(tǒng)一管理,而且有違政黨平等原則之嫌疑。未來,特區(qū)政府可以考慮在《選舉管理委員會條例》中就統(tǒng)一的政黨注冊制度作出規(guī)定,并由選舉管理委員會管理該制度。②Richard Cullen,Regulating Political Parties in Hong Kong,Available at http:// www.civic-exchange.org/eng/upload/files/200502_RegulatingPoliticalParties.pdf,last visit: 3 January 2013.在建立起統(tǒng)一的政黨注冊制度之前,權(quán)宜的辦法是通過立法修改將本地所有不按照《社團(tuán)條例》而注冊成立的政黨強(qiáng)制納入《社團(tuán)條例》下統(tǒng)一規(guī)管。其次,完善與政黨的財務(wù)監(jiān)管相關(guān)的立法。公開透明、接受公眾的監(jiān)督和專門機(jī)構(gòu)的審計,是現(xiàn)代民主國家對政黨財務(wù)的一項(xiàng)基本要求。③如德國《基本法》第21條、希臘《憲法》第29條、韓國《憲法》第8條、泰國《憲法》第38條、巴西《憲法》第152條均通過專門規(guī)定明確了國家對政黨財務(wù)的監(jiān)管原則。香港特區(qū)下一步應(yīng)該有針對性地制定與政黨財務(wù)監(jiān)管相關(guān)的法例,建立起政治捐獻(xiàn)及選舉經(jīng)費(fèi)申報制度,使政黨財務(wù)運(yùn)作透明化,接受政府及大眾監(jiān)督,有效地抑制黑金政治及貪污舞弊的產(chǎn)生。政黨財務(wù)監(jiān)管立法應(yīng)該涵蓋以下基本內(nèi)容:財務(wù)公開、政治獻(xiàn)金申報以及選舉開支限制。

3.香港特區(qū)政黨立法的基本原則

政黨立法的目的不是為了給政黨的發(fā)展設(shè)置障礙,而是希望通過建立起完善的規(guī)范體系使政黨本身和政黨活動規(guī)范化、制度化,讓政黨在現(xiàn)行的政制框架下更加良好地發(fā)展并發(fā)揮其積極影響。具體到香港特區(qū),政黨立法應(yīng)該在保障政黨權(quán)利與規(guī)制政黨行為之間盡量保持價值取向的平衡并須遵循以下基本立法原則:

第一,政黨自由原則。政黨自由是一種“免于受國家干預(yù)之自由”,內(nèi)容包括政黨組建自由及政黨活動自由,可以從《基本法》第26條所保障的“公民結(jié)社自由”中導(dǎo)出。香港特區(qū)未來在完善政黨立法時應(yīng)當(dāng)明確政黨自由原則,防止因?yàn)榱⒎ǖ倪^分嚴(yán)苛而限制了政黨的發(fā)展。

第二,政黨平等原則。政黨平等原則是指法律應(yīng)嚴(yán)守中立,使不同政黨都能夠在法律上“有同等之競爭權(quán)利,同受法律之保障”①管歐:《憲法新論》(三十版),臺灣五南圖書出版股份有限公司1998年版,第105頁。,可以從《基本法》第25條及第27條中導(dǎo)出。政黨平等所指向的應(yīng)該是實(shí)質(zhì)平等,它在保障政黨平等權(quán)的同時又承認(rèn)政黨間的“合理程度的合理差別”②林來梵:《從憲法規(guī)范到規(guī)范憲法——規(guī)范憲法學(xué)的一種前言》,法律出版社2001年版,第115～118頁。。

第三,權(quán)利救濟(jì)的保障原則。香港特區(qū)法律現(xiàn)時為政黨提供的權(quán)利救濟(jì)途徑主要有兩種:行政救濟(jì)——政黨在注冊申請遭拒絕或者被依法禁制而感到受屈時,負(fù)責(zé)人可以向行政長官會同行政會議提出上訴;③香港特別行政區(qū)《社團(tuán)條例》第8條。司法救濟(jì)——依據(jù)《歐洲人權(quán)公約》的有關(guān)規(guī)定向歐洲人權(quán)法院尋求司法救濟(jì)。④根據(jù)《歐洲人權(quán)公約》第34條的規(guī)定,其簽署成員本國(地區(qū))的政黨在認(rèn)為自身權(quán)利受到侵害時有權(quán)根據(jù)該公約的規(guī)定,向歐洲人權(quán)法院尋求司法救濟(jì)。截至2006年,歐洲人權(quán)法院受理并裁決了“United Communist Party of Turkey(App.19392/92)”、“Socialist Party and Others v.Turkey(App.21237/93)”、“Freedom and Democracy Party v.Turkey(App. 23885/94)”、“Refah Partisi(Prosperity Party)and Others v.Turkey(Apps 41340/98,41342/ 98 and 41344/98)”等有關(guān)政黨解散的案件。參見[英]克萊爾·奧維、羅賓·懷特:《歐洲人權(quán)法——原則與判例》(第三版),何志鵬等譯,北京大學(xué)出版社2006年版,第400～402頁。香港特區(qū)在未來完善政黨立法時應(yīng)該考慮建立起專門針對政黨的司法救濟(jì)機(jī)制。此外,政黨合法的私力救濟(jì)形式——如通過媒體或以游行集會等形式進(jìn)行澄清、辯護(hù)——應(yīng)該得到立法的承認(rèn)。

結(jié) 語

法律是確定地形成的政治,政治是正在形成的法律。⑤[德]卡爾·施米特:《政治的概念》,劉宗坤等譯,上海人民出版社2003年版,第136頁。成熟政黨政治的一個重要標(biāo)志就是政黨立法的體系化,而完善的政黨立法又是政黨政治進(jìn)一步發(fā)展的必要前提。當(dāng)下,“完善政黨立法”作為一種訴求被提出,一方面反映了香港特區(qū)政黨政治正逐步走向成熟,另一方面也反映了香港特區(qū)目前的整體法律環(huán)境并沒有很好地回應(yīng)本地政黨健康發(fā)展的規(guī)范需求。特區(qū)政府未來必須加大對本地政黨立法的關(guān)注力度,盡早制定并落實(shí)本地區(qū)政黨立法的完善方案,避免“政黨規(guī)范的缺失”最終成為制約本地政黨政治健康發(fā)展的一大因素。

*作者系清華大學(xué)法學(xué)院2011級博士研究生。