王征

（濟南社會科學院 經濟研究所 山東 濟南 250099）

產城功能的統籌結合是當前我國經濟轉型發(fā)展的必然要求，是實現經濟產業(yè)化與服務化并舉接軌的有效途徑；同時，對于目前我國各地的城鎮(zhèn)化建設和園區(qū)發(fā)展來說也非常必要。[1]兩年前，筆者到江浙一帶的工業(yè)園區(qū)考察，就曾經發(fā)現新區(qū)建設中出現了生產區(qū)與生活區(qū)截然分開的現象，給生產與生活都帶來了極大的不便；最近，本人到濟南市相關產業(yè)園區(qū)調研，發(fā)現產城脫節(jié)的情況已經演化得非常明顯，直接影響到了生產效率的提高，這說明抓好新區(qū)建設中的產城功能統籌結合問題已經勢在必行。

一、產城結合的緣由

城市空間布局是城市發(fā)展規(guī)劃的重要組成部分。從城市發(fā)展的源流上來分析，“城”的含義乃是劃地為城，“市”就是人們集中進行交易的地方，這說明城市的經濟功能是與生俱來的。要想交易首先要擁有產品，也就是說要發(fā)展實體經濟，于是城市里面就有了產業(yè)，可見城市與產業(yè)之間天然地具有一種相伴相生、“不棄不離”的關系。[2]（PP32～34）很顯然，居住在城市里面的人群要想生存，就必須要先勞動，其他的社會活動才有所依托和附著。古人云，有恒產者有恒心。有了興旺的產業(yè)，城市才能夠發(fā)達；而宜居的城市，又能給產業(yè)發(fā)展提供場所，二者形成了一種有機的互動關系 。[3]（PP68～69）但是后來隨著城市空間的擴大和交通條件的發(fā)達，城市建設和產業(yè)發(fā)展之間開始出現脫節(jié)，應當說，適當的功能分區(qū)對于城市的合理發(fā)展是必要的，但產城分割的現象過分嚴重，就會導致城市的“空心化”。一個長期患有“產業(yè)貧血癥”的城市是不可能具有真正長久的活力的，不僅經濟發(fā)展會后繼乏力，還會帶來諸多的社會問題。這在巴西、印度等新興國家的城市化過程中表現尤為突出，人們可以看到，在里約熱內盧、新德里等新興國家的大城市周邊，往往是貧民窟與高樓大廈比肩而立，結伴相生。[4]

目前我國社會在工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的道路上已經取得了長足的進展，城鎮(zhèn)化率已經過半，正面臨著重要的歷史時期。當前，各地新型工業(yè)化和新型城鎮(zhèn)化的浪潮正在蓬勃興起，產業(yè)園區(qū)與新城建設的局面如火如荼。在這種情況下，總結城市發(fā)展的經驗教訓、強化產業(yè)和城市的融合互動極其重要。在今后的經濟發(fā)展中，注重產城功能統籌結合已是勢在必行。為此，應當重視抓好產城結合，實現“雙輪（新型工業(yè)化與新型城鎮(zhèn)化）驅動”、“產城（園區(qū)建設與城市發(fā)展）共融”。

二、產城功能統籌結合的含義

產城功能統籌結合是指產業(yè)園區(qū)與城市（鎮(zhèn)）在空間布局和功能作用上的耦合，努力實現產業(yè)園區(qū)和城市（鎮(zhèn)）新區(qū)城市功能、市鎮(zhèn)功能與環(huán)保功能的有機融合，以實現產業(yè)布局優(yōu)化、城市功能提升，其本質問題在于產業(yè)布局是否符合城市的戰(zhàn)略發(fā)展目標。產城功能統籌結合理念是基于空間經濟學理論對產業(yè)發(fā)展與城市建設規(guī)律和趨勢作出的科學把握，它既是當前優(yōu)化提升城市功能的重要手段，也是現階段我國產業(yè)轉型升級、優(yōu)化產業(yè)結構的內在要求。[5]此處所說的“產”系指工業(yè)園區(qū)，“城”主要指人們居住生活的城市。二者之間，產業(yè)是城市的命脈，城市是產業(yè)的搖籃，唇齒相依，不可分離。

我國近年來工業(yè)化和城市化發(fā)展所取得的成就是世人有目共睹的，但是也帶來了許多新問題，比較明顯的表現就是在很多新的城市建成區(qū)和新建產業(yè)園區(qū)，城市的服務功能和園區(qū)的產業(yè)發(fā)展功能已經被嚴重割裂了。有人形容許多新建產業(yè)園區(qū)為“白天機器隆隆，晚間一片鬼城”，這句話就是對有些地方產城脫節(jié)現象的生動寫照，這樣的發(fā)展方式無論如何不能說是良性和健康的。[6]比如以筆者曾考察過的江蘇一些出口加工區(qū)為例，上班時間人來人往，下班以后一片死寂；再比如濟南市許多企業(yè)外遷至市區(qū)外圍的專業(yè)園區(qū)之后，由于職工生活不便，造成了企業(yè)整體“水土不服”；又比如，筆者在濟南市某工業(yè)園區(qū)調研，發(fā)現此處雖然離市區(qū)不遠，卻完全感受不到城市的便利，職工只能在簡單的小食堂里就餐，想自己找個餐館改善一下伙食，根本就不可能。這提醒我們，那種“先生產、后生活”式的粗放型企業(yè)配套模式已經難以為繼。當前，我國的工業(yè)化和城市化進程已經進入關鍵時期，新型工業(yè)化與新型城鎮(zhèn)化是擺在我們面前的艱巨任務，而新城區(qū)建設和產業(yè)園區(qū)建設是目前各地城市發(fā)展的主要內容，在這種情況下，抓好產城功能統籌結合無疑是一項重要而迫切的任務。

產城功能統籌結合思想從根本上講是主張城市發(fā)展要遵循持續(xù)、協調的原則，立足于將產業(yè)發(fā)展和城市建設有機結合起來，其內容大致可以包括以下幾個方面：首先，是城市多方面功能的協調，不僅要注重城市的產業(yè)發(fā)展，還要綜合考慮宜居程度、服務完善程度、生活便捷程度和文化氛圍如何等因素；既要注意利用城市的集聚效應和極化效應促進產業(yè)發(fā)展，又要注意通過產業(yè)水平的提升來帶動城市設施建設與社會發(fā)展，做到以城帶產、以產旺城。其次，要安排好生產部門與生活服務部門的有機聯系，搞好生產配套和生活服務配套，讓生產部門的工作人員能夠就近享受到便捷的生活服務，同時也讓市民能夠就近實現就業(yè)。再者，要便于實現人才、物資、資金、信息的有序流動，以便于其在產業(yè)部門與城市功能部門之間、城市各功能區(qū)之間合理流動，進而提高要素資源的配置效率和實現城市整體競爭力的提升。[7]

三、產城脫節(jié)的表現及其弊端

在當前我國大力推進工業(yè)化與城鎮(zhèn)化的過程中，一種普遍通用的模式是：圍繞主城區(qū)邊緣地帶的城鄉(xiāng)結合部，建立各種類型的用于工業(yè)項目開發(fā)的產業(yè)園區(qū)；或者是在城市外圍與產業(yè)園區(qū)相配套，建立用于居民居住的新城，產城之間涇渭分明 ，[8]（PP39～40）這樣造成的不良后果有：

1.“空心化”現象的出現。集中表現為老城區(qū)產業(yè)的衰落，新建城區(qū)缺乏產業(yè)發(fā)展的支撐，產業(yè)園區(qū)缺乏生活設施的支撐，收工以后就成為“鬼城”。

2.產業(yè)門類之間欠協調。對于大多數城市來說，處于產業(yè)價值鏈末梢的產業(yè)過多，而能夠占領產業(yè)制高點的新興產業(yè)太少，致使總體上產業(yè)發(fā)展處于較低水平，拖了城市發(fā)展的后腿。

3.城市功能的周全性還有所欠缺。體現在功能區(qū)域的劃分方面過于呆板，新建成的區(qū)域多數是以投資項目的需求為引領，基礎設施的設計也均以工業(yè)生產為指南。對生活性設施重視不夠，不僅缺乏必要的生活設施，而且在生產區(qū)域與生活區(qū)域之間缺乏必要的有機連接，彼此之間都缺少對對方的有效支撐。

4.由于片面強調功能突出，導致了園區(qū)規(guī)劃安排與新城區(qū)規(guī)劃安排之間的割裂。園區(qū)規(guī)劃與新城區(qū)規(guī)劃各自為政，過分強調自己方面的作用：在園區(qū)規(guī)劃中，片面注重生產安排，忽略生活安排，缺乏生活設施的支撐；在新城區(qū)規(guī)劃中，又忽略了與生產的配合，缺少生產設施的支撐，使居民每天相當一部分的時間花費在上下班的路上。

5.在管理體制方面缺少應有的配合。有關管理部門工作中“缺位”和“越位”的現象都有所存在，有利益的地方搶著管，但有責任的地方互相推諉。園區(qū)在用地規(guī)劃方面說了不算，政府在這方面往往考慮欠周或者有所偏頗，致使產、城建設之間缺少配套銜接，彼此之間功能設計單一，不能達到復合型的要求。[9]

產城脫節(jié)的弊端主要表現在：第一，城市功能布局缺乏有機聯系。鑒于不同的設計主體出發(fā)點不同，設計理念也就相應地有所不同，設計出來的結果在各有關功能分區(qū)的空間安排方面往往就缺乏內在的相關性，難以顧全生產、生活、服務等方面的綜合要求，甚至會在某些細節(jié)方面產生矛盾和抵觸。某些城市由于正處于工業(yè)發(fā)展的風頭上，造成工業(yè)用地的安排嚴重超標，其他的功能安排則跟不上，導致城市發(fā)展局部滯后，總體失調，這不僅會影響城市化的健康發(fā)展，也會反過來影響產業(yè)發(fā)展的后勁。第二，園區(qū)建設導向單一。過度考慮生產功能而對配套服務有所忽略，廠房凌亂分割，布局缺乏整體性，在這種情形下，園區(qū)的社會屬性就會喪失。第三，工業(yè)化發(fā)展與城鎮(zhèn)化推進之間缺乏協調。某些地方產業(yè)園區(qū)與城市城區(qū)之間的交流通道不暢或者基本上就沒有建立起來，以致出現了“有業(yè)無城”或“有城無業(yè)”的窘境。[10]

四、產城脫節(jié)的成因探析

1.規(guī)劃思路缺少統籌配合。城市規(guī)劃是一個城市發(fā)展的藍圖和根本，引領著一個城市的發(fā)展方向，它本身也是一項復雜的系統工程。有關設計主體之間都應當樹立“一盤棋“的思想，抱定協調發(fā)展的宗旨。但是，倘若規(guī)劃工作各自為政，令出多門，都只考慮某一群體一己之便；或者是由于條件限制，只能管中窺豹、見樹不見林，這樣的規(guī)劃設計必然是缺乏宏觀戰(zhàn)略眼光的。因此，在地方經濟發(fā)展的宏觀設計方面，必須設立統一的協調部門，統一把握當地發(fā)展的空間布局，還要經過權威的機構（比如地方人大）進行審批，以克服局部設計主體的局限，確立全局性的、立足長遠的戰(zhàn)略性空間布局思路。

2.園區(qū)定位過于片面。毋庸置疑，設立產業(yè)園區(qū)的主要動機是促進當地產業(yè)集群的發(fā)展，以集約型的分布方式，提高土地使用效率、促進各類資源共享、加強創(chuàng)新的溢出效應，一言以蔽之，是為了取得更大的經濟效益。但是即便如此，園區(qū)還要擔負著一定的社會義務，至少對于它內部的企業(yè)員工來說是如此，而且作為一個發(fā)育健康的產業(yè)園區(qū)，就像人類軀體一樣，至少自身必要的器官是健全的。如果只是為了生產的單一目的而存在，見物不見人，只顧看得見的產出收入，這樣的園區(qū)不僅興盛不起來，而且常常是短命的。真正具備戰(zhàn)略眼光的園區(qū)設計者，應當是化大象于無形，心中有產眼中無產，真正從關心人愛護人的角度去考慮園區(qū)布局，才能使園區(qū)和入駐企業(yè)走得長遠。那種原始的泰羅制管理方式，已經與現代管理方式相去甚遠；那種“周扒皮”式的血汗工廠，更是與人本理念和現代文明格格不入，背道而馳。

3.城鎮(zhèn)化與工業(yè)化的發(fā)展不夠協調。由于計劃經濟時代的僵化體制和條塊分割的產業(yè)布局方式，很長一段時間內，我國的經濟發(fā)展不僅失去了活力，而且也錯過了上世紀六、七十年代亞洲經濟起飛的黃金時期。目前我國正在面臨著實現工業(yè)化和現代化的雙重任務，這個歷史階段對于我國是難以逾越的，但是國外過度工業(yè)化和過度城市化帶來的弊端我們也看在了眼里，對于我們來說，如何揚其長避其短，是一個艱難的抉擇。當年“企業(yè)辦社會”的包袱剛剛擺脫，產城分割的困局又接踵而至。在這個過程中，片面強調生產功能和城市功能二者中的任何一個，都會造成發(fā)展失調。[11]

五、實現產城功能統籌結合的基本要求

我們講產城功能要統籌結合，其出發(fā)點就是要實現均衡協調發(fā)展、可持續(xù)發(fā)展。在這種理念支配下，城市建設和園區(qū)發(fā)展就必須要納入“一盤棋”的統領，而不能各自為戰(zhàn)。從某種程度上說，園區(qū)發(fā)展（“產”）與城市建設（“城”）的關系就是毛和皮的關系、表與里的關系，其中任何一方都不可能長久地離開對方而得到健康有效的發(fā)展。要想處理好園區(qū)建設與城市發(fā)展的關系，起碼應當處理好以下幾個方面的問題：

1.產城功能的有機連接。毫無疑問，產業(yè)園區(qū)的首要功能是生產，城市的主要功能的人居，但是二者之間的關系并不是非此即彼、非白即黑的，而是“你中有我，我中有你”，將二者溝通聯系起來的，就是在這些區(qū)域中從事生產、生活活動的主體——人。人才是城市、園區(qū)的真正主人和服務對象，離開了人，城市、園區(qū)都毫無存在的價值。將以人為本的理念運用于城市發(fā)展和園區(qū)建設的具體體現就是不能“只見物不見人”，人是生產的目的而不是生產的手段，所以城市和園區(qū)的規(guī)劃和設計都應當圍繞著生產、生活在其中的人的需要而進行，不能只顧生產、不顧生活。有一段時期，片面強調城市功能由消費型向生產型轉變固然有失偏頗，但一個城市的發(fā)展失去了產業(yè)的支撐也會得“軟骨病”。這就需要在具體的工作中，處理好產業(yè)功能與人居功能之間的關系，掌握好二者之間的分寸，使現代城市的各種功能都充分得以發(fā)揮，從而真正造福于民。

2.各項局部功能的綜合完善。在現代社會，人類生活和工作環(huán)境已經成為一個構造復雜的生態(tài)系統，各項子系統之間具有著千絲萬縷的聯系，不管有意還是無意地忽略甚至人為割斷這種聯系，遲早要受到自然和社會的懲罰。在這方面值得強調的是，長期以來，總存在一種認識上的誤區(qū)：仿佛自然規(guī)律是客觀的，必須遵循；而社會生活的準則卻是軟性的，可以憑人的主觀意志而改變。在這種思路指導下，一些配套性的項目往往會被認為不屬當務之急、可有可無而忽略掉。實踐證明，社會規(guī)律比如城市空間布局規(guī)律也是客觀的，違背社會發(fā)展的內在規(guī)律帶來的危害一點也不比違背自然規(guī)律弱，有時甚至是有過之而無不及，因為前者的危害往往是全局性和系統性的。實踐證明，過分強調某個或某些方面的功能而忽略城市功能定位布局和發(fā)展，后患無窮。還有一個不可不提的原因就是，有時某些建設項目資金尚不充足或者條件尚不具備，但為了短期利益匆忙上馬，配套設施不落實，時間一長很有可能出意外。

3.生產要素的合理流動。經濟活動從本質上講就是生產要素的組合和重組過程，實現人盡其才、物盡其用、貨暢其流，通過生產要素合理、有效的組合，取得良好的經濟收益。這必然要求要素合理流動，而這與區(qū)域分割的行為格格不入。為此，既要消除客觀方面的障礙，又要客服主觀方面的障礙，打破畫地為牢的狹隘地方本位主義觀念，樹立區(qū)域經濟合作共贏的協調發(fā)展新理念；徹底拋棄與鄰為壑的做法，促進區(qū)域經濟一體化。在區(qū)域內部，處理好城區(qū)之間、園區(qū)之間、產城之間的連接互動關系，促進人、財、物、信息資源合理共享，產業(yè)布局與城市發(fā)展空間合理配置。以要素流動代替區(qū)域封鎖，向要素流動要效益。[12]

六、強化產城功能統籌的路徑

當前，許多地區(qū)已經注意到了在區(qū)域經濟發(fā)展過程中，發(fā)揮自身的產業(yè)優(yōu)勢和城市特色，探索產城功能統籌結合互動、區(qū)域協調一體化發(fā)展的模式，以此尋求地方經濟健康持久的發(fā)展途徑，經驗證明，若想實現城市的持續(xù)發(fā)展和產業(yè)園區(qū)的興旺壯大，在推動產城功能統籌結合的過程中應當注意從以下幾個方面把握好：

1.樹立適度超前的前瞻意識，加強相關規(guī)劃的聯系銜接。規(guī)劃工作一定要立足實際，克服干擾，要拓寬視野，立足長遠，多方求證，科學設計，使新城區(qū)和園區(qū)建設具有廣泛的適應性和互補性，便于統籌發(fā)展。抓好規(guī)劃的集成配套，避免單打一?，F在各地的規(guī)劃設計很多方面“千人一面”，其中很重要的一個原因是沒有注重當地實際，一個充分考慮了地方實際的設計必然是富有地方特色的，這本身就可以防止面貌趨同。同時，要將高規(guī)格、超前性與經濟性、適用性有機地結合起來，這方面比較有效的一個辦法是要在空間布局上留有余地，不要急功近利把文章都做滿。這樣，既能夠優(yōu)化生存壞境，又能夠便于修錯糾偏，還能夠為未來的發(fā)展留下空間。[13]為此，要將人本理念和發(fā)展理念貫穿城市規(guī)劃工作的始終，搞好部門聯合，統籌考慮資源安排。既要充分利用資源空間，又要留足發(fā)展余地和人性化的休閑空間，注意搞好“彈性規(guī)劃”。

2.抓好產業(yè)轉型升級，推動產業(yè)結構調整，建立有力的產業(yè)支撐體系。我國大多數地區(qū)現在正處于工業(yè)化加速進行的階段，建立完善的現代產業(yè)體系勢在必行，而且它還必須要與現代城市（鎮(zhèn)）體系相互適應，相互促進，以克服產城之間功能不匹配、結構不合理的狀況，進而克服產城之間各行其是、連接松散、分頭發(fā)展等問題。目前，我國許多地方城鎮(zhèn)化建設與產業(yè)發(fā)展存在著彼此分割、各自為戰(zhàn)的現象，不僅浪費了寶貴的資源，也影響了當地經濟的發(fā)展。因此，應當在推進產城功能統籌結合的過程中，抓緊“轉方式、調結構”，發(fā)展與當地特點相適應的產業(yè)集群，延長相關的產業(yè)鏈，構筑特色園區(qū)，形成城市產業(yè)特色，做到“人無我有、人有我優(yōu)”，這樣形成的園區(qū)特色和城市競爭力，才是真正獨特而不可替代的。

3.明確產業(yè)發(fā)展載體的功能定位。要完善城市（鎮(zhèn)）功能，注重城市（鎮(zhèn)）功能多元化，提升園區(qū)功能。既要重視其生產功能，又要重視其服務功能，實現園區(qū)效能的復合化。要抓好園區(qū)作為城市發(fā)展的功能化載體的相關建設，不僅要將園區(qū)作為產業(yè)發(fā)展的載體，而且要將其作為城市功能區(qū)的有機單元，完善其綜合功能，促使其由單一的生產型向多功能區(qū)演化。國內外的發(fā)展經驗都一再表明，一個好的產業(yè)園區(qū)，必定是一個功能完善、環(huán)境宜人的地方。發(fā)展方向的專業(yè)化并不等于發(fā)展內容的單一。實踐說明，那種只顧生產不顧生活、只管生產高效率不管人的生存環(huán)境的做法，從長遠來看都難以持久。另外，產業(yè)園區(qū)要想做大做強、不斷發(fā)展，更離不開功能的配套和環(huán)境的完善。

4.抓好基礎設施建設的完善。完善的基礎設施（包括交通設施、市政公用設施以及環(huán)保設施等）既有利于城市功能的提升，也有利于城市功能區(qū)之間的聯系溝通，有利于園區(qū)朝成熟完備的方向發(fā)展。近年來，在城市化和園區(qū)建設迅猛發(fā)展的情況下，有些地區(qū)在新城建設和園區(qū)發(fā)展中，由于受各種主、客觀條件的局限，基礎設施建設方面跟不上，往往導致基礎設施的發(fā)展滯后，這不僅制約了園區(qū)的發(fā)展，也影響了城市功能的發(fā)揮，對于城市建設和園區(qū)發(fā)展都是十分不利的。因為無論是對于城市建設還是園區(qū)發(fā)展，完備的基礎設施都是必要的條件，完善的城市功能夠帶來生活的便捷，這樣才能吸引更多的優(yōu)質資源匯集于此。

首先，要抓好交通條件。一是要抓好城市內部的交通條件，因為如今城市里的堵車現象已經成為令人十分頭痛的事情；二是要抓好與鄰近地區(qū)的城際交通建設，這樣才能有利于區(qū)域經濟一體化的協調發(fā)展；三是要抓好與沿海、大城市、交通干線之間的連接，這樣才能使自身更好地融入國內外宏觀經濟發(fā)展的潮流中去。其次，要抓好城市公用設施配套，因為嚴格地講，假如不能具備必要、完備的市政公用設施，那就既不能稱為合格的城市，也不能稱為健全的園區(qū)。再者要本著循環(huán)經濟的思路，抓好城市和園區(qū)里的排水、垃圾處理等環(huán)保方面的工作，打造一個文明優(yōu)雅的工作和生活環(huán)境。在此基礎上，健全各類公共服務設施，建立完善的產業(yè)和城市（鎮(zhèn)）服務體系，為生產、生活創(chuàng)造良好的條件。

5.要注重優(yōu)化布局。抓好集約用地，兼顧產、住、商用地的合理配比，明確短、中、長期的發(fā)展目標，防止某一方面用地過度，以保證新城區(qū)和產業(yè)園區(qū)的可持續(xù)發(fā)展。

產城功能統籌結合是一項系統性很強的工作，涉及城市發(fā)展的方方面面，要求從規(guī)劃到建設的各個環(huán)節(jié)都要樹立統籌兼顧的觀念，同時完善和明確各方面的管理職能。不僅要考慮到充分運用好城市空間、土地資源以及各類基礎設施，還要兼顧這些要素之間的內在聯系和有機協調，使之成為推動工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的有效手段，而不僅僅是一些單一的生硬手段，這樣才能真正做到為城市發(fā)展提供強有力的政策保障，使產業(yè)發(fā)展與園區(qū)建設形成良性互動的局面，實現功能多元、產城交融、配置集約、生態(tài)優(yōu)美，進而實現城市建設與產業(yè)發(fā)展的良性互動、新型工業(yè)化與新型城鎮(zhèn)化的彼此促進融合，從而推動城市功能日益完善，城市經濟持續(xù)、協調、健康發(fā)展。

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