李崇智

（解放軍外國語學(xué)院 基礎(chǔ)部 河南 洛陽 471003）

黨的十八屆三中會《決定》指出：要把完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化作為全面深化改革的總目標(biāo)。政府作為國家的具體化身，在推進治理能力現(xiàn)代化過程中發(fā)揮著主導(dǎo)作用。西部民族地區(qū)獨特的政治、經(jīng)濟、文化特點對政府治理能力提出了特殊的要求，推進西部民族地區(qū)政府治理能力現(xiàn)代化具有重要的現(xiàn)實意義。

一、政府治理能力現(xiàn)代化的內(nèi)涵及特點

全球治理委員會于1995年發(fā)表了一份題為《我們的全球伙伴關(guān)系》的研究報告，對治理概念進行了界定：治理是各種公共的或私人的個人和機構(gòu)管理其共同事務(wù)的諸多方式的總和，它是使相互沖突或不同的利益得以調(diào)和并且采取聯(lián)合行動的持續(xù)的過程。[1]（P23）從這一概念可以看出，治理是多種主體通過平等協(xié)商、平等對話等形式在法律的范圍內(nèi)對共同事務(wù)進行管理的實踐。政府、市場、公民及社會組織構(gòu)成了治理的主體。

政府的治理能力是指處于特定的歷史、社會和自然環(huán)境中的政府通過與其他治理主體之間良性互動，對政治、經(jīng)濟、文化、社會、生態(tài)進行共同管理，進而維護政治統(tǒng)治，保障國家、社會安全，管理社會事務(wù)，平衡社會矛盾，促進社會穩(wěn)定，服務(wù)大眾需要的過程中所表現(xiàn)出來的現(xiàn)實或潛在的能力。

政府治理能力現(xiàn)代化，就是政府與其他治理主體之間通過良好合作，運用解決具體問題的新理念、新制度、新措施、新方法及新手段，對社會公共生活實行共同管理，推動政治、經(jīng)濟、社會、文化和生態(tài)環(huán)境持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展，實現(xiàn)公共利益最大化。政府治理能力現(xiàn)代化在一些學(xué)者看來可稱之為“善治”，具體包含以下10個方面的特點：政府合法、實行法治、政治信息公開透明、政府承擔(dān)公共責(zé)任、對公民的要求及時回應(yīng)、管理有效率、公民積極參與政治社會生活、社會和平穩(wěn)定、政府公職人員清明廉潔、不同性別階層、種族、文化程度、宗教和政治信仰的公民在政治權(quán)利和經(jīng)濟權(quán)利上的平等。[2]

二、推進西部民族地區(qū)政府治理能力現(xiàn)代化的現(xiàn)實意義

1.推進西部民族地區(qū)政府治理能力現(xiàn)代化，是保證民族地區(qū)政治穩(wěn)定，實現(xiàn)國家長治久安的迫切需要。西部民族地區(qū)是維護祖國統(tǒng)一、保衛(wèi)國家西部安全的前沿陣地，但近些年來卻面臨著越來越多的不穩(wěn)定因素。從國內(nèi)形勢來看，達賴集團利用宗教信仰煽動藏區(qū)部分信教群眾對抗政府，制造有影響力的大動作，發(fā)生了2008年拉薩“3·14”事件和多次藏人自焚事件；“疆獨”分子與“三股勢力”沆瀣一氣，制造了2009年烏魯木齊“7·5”事件和一系列暴力恐怖事件。這些事件對西部民族地區(qū)的社會穩(wěn)定造成了重大的影響。從國際上看，近些年來國外敵對勢力“西化”、“分化”社會主義中國的戰(zhàn)略圖謀始終沒有改變，他們在西部對我設(shè)置戰(zhàn)略包圍，并把西藏、新疆作為重要的棋子，大力支持“疆獨”、“藏獨”，在國際上大肆進行欺騙宣傳，蠱惑人心。國際國內(nèi)的敵對勢力狼狽為奸，企圖將新疆、西藏從中國分裂出去，給西部的政治穩(wěn)定和社會發(fā)展帶來了嚴(yán)重的影響。

西部民族地區(qū)的政治穩(wěn)定和社會發(fā)展事關(guān)西部地區(qū)全面建設(shè)小康社會的全局，事關(guān)國家安全與領(lǐng)土完整，事關(guān)我國國家形象與國際環(huán)境，事關(guān)中華民族長遠生存發(fā)展。國內(nèi)外的嚴(yán)峻形勢要求西部民族地區(qū)各級政府必須充分認清做好治理工作的特殊重要性和緊迫性，以高度的政治責(zé)任感和強烈的使命感加強西部民族地區(qū)的社會治理。通過政府治理能力的現(xiàn)代化，調(diào)動一切可以調(diào)動的力量，探索解決影響穩(wěn)定發(fā)展問題的治理新方式，綜合施策，標(biāo)本兼治，不斷提高促進社會發(fā)展和維護社會穩(wěn)定的能力，努力發(fā)展經(jīng)濟、改善民生、維護民族團結(jié)、保證社會穩(wěn)定、促進地區(qū)和諧。

2.推進西部民族地區(qū)政府治理能力現(xiàn)代化，是減少行政成本，提高黨和政府執(zhí)政能力的現(xiàn)實需要。西部民族地區(qū)面積廣闊，人口分布比較分散，一些地方自然環(huán)境惡劣，經(jīng)濟發(fā)展水平不高，各地區(qū)行政區(qū)間相距較遠，語言也多種多樣。各級政府在如此遼闊并相對貧困的區(qū)域內(nèi)進行執(zhí)政，需要做好更多更復(fù)雜的工作，其行政成本增長過快，行政管理費用過高在所難免。為了獲得良好的社會管理效果，減少行政成本，就需要通過頂層設(shè)計與制度建設(shè)，實現(xiàn)治理主體的現(xiàn)代化，治理內(nèi)容的現(xiàn)代化，治理手段的現(xiàn)代化，形成政府主導(dǎo)、多方力量共同參與的治理新結(jié)構(gòu)。

3.推進西部民族地區(qū)政府治理能力現(xiàn)代化，是解決民族地區(qū)各種社會矛盾，推進社會科學(xué)發(fā)展的需要。由于我國改革開放的非同步性，國內(nèi)經(jīng)濟社會出現(xiàn)現(xiàn)代與傳統(tǒng)、發(fā)達與落后、富裕與貧困并存的現(xiàn)象。我國西部地區(qū)GDP僅占全國的19.67%，人均GDP不到東部地區(qū)的一半。在經(jīng)濟發(fā)展、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、社會發(fā)展、人口素質(zhì)等方面均總體落后于東中部地區(qū)，而西部民族地區(qū)的發(fā)展水平與西部地區(qū)的平均水平相比，還低于西部地區(qū)平均水平。[3]近年來，在推進西部民族地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展的過程中，西部民族地區(qū)面臨著社會矛盾不斷擴展的巨大壓力。

解決新問題需要用新方法。對于西部民族地區(qū)來說，沒有現(xiàn)成的答案可資借鑒。政府必須通過解放思想、創(chuàng)新觀念來轉(zhuǎn)變發(fā)展思路，堅持問題“倒逼”機制，一切以西部民族地區(qū)各族人民群眾的根本利益為基點，推進政府治理能力現(xiàn)代化。通過政府治理創(chuàng)新實現(xiàn)“善治”，使各族人民在經(jīng)濟發(fā)展和社會進步中和睦相處，共同享受改革成果。只有這樣，才能真正協(xié)調(diào)好不同利益主體之間的矛盾，回應(yīng)社會不同利益主體的利益訴求，解決不同民族之間的各種社會矛盾，把科學(xué)發(fā)展落到實處。

三、推進西部民族地區(qū)政府治理能力現(xiàn)代化的構(gòu)想

推進西部民族地區(qū)政府治理能力現(xiàn)代化具有重要性和緊迫性，但理論和實踐并沒有現(xiàn)成的東西可以借鑒。在治理理論的指導(dǎo)下，考察和學(xué)習(xí)其他地區(qū)的經(jīng)驗和做法，架構(gòu)推進西部民族地區(qū)政府治理的現(xiàn)代化模型，就成為一種比較可靠的選擇。筆者認為，西部民族地區(qū)政府治理能力現(xiàn)代化的內(nèi)容應(yīng)包括治理主體的現(xiàn)代化、治理內(nèi)容的現(xiàn)代化和治理方式的現(xiàn)代化等。

1.治理主體的現(xiàn)代化。治理主體的現(xiàn)代化是治理現(xiàn)代化的前提。西部民族地區(qū)治理主體現(xiàn)代化是指改變原來地方政府作為治理主體，權(quán)力運作實行自上而下的運行方式，以多主體解決公共問題為治理的核心，共同參與到治理過程中來，形成一個上下互動的過程，主要通過合作、協(xié)商、伙伴關(guān)系，確認共同目標(biāo)等方式，實施對公共事務(wù)的管理。[4]治理現(xiàn)代化理論中的多主體包括政府、市場、公民和社會組織。目前，由于西部民族地區(qū)的市場經(jīng)濟基礎(chǔ)還很薄弱，社會自治組織也不發(fā)達，加上民族自治地區(qū)的政治、經(jīng)濟、社會、文化狀況比較獨特，因此，在現(xiàn)階段應(yīng)強調(diào)黨和政府在治理中的主導(dǎo)作用，通過設(shè)定明確的治理目標(biāo)，確立現(xiàn)代化治理理念，倡導(dǎo)民主、平等、自由、責(zé)任等價值為主要內(nèi)容的公共精神，不斷推進治理的法制、公平、公正、透明、廉潔、高效、和諧。突出治理主體多元的理念，完善西部民族地區(qū)的市場經(jīng)濟，發(fā)展當(dāng)?shù)仄髽I(yè)和第三產(chǎn)業(yè)，培育形成公民社會，不斷發(fā)揮各種基層自治組織、民族和宗教團體在社會治理中的作用。

2.治理內(nèi)容的現(xiàn)代化。治理內(nèi)容現(xiàn)代化是政府治理現(xiàn)代化的關(guān)鍵。經(jīng)濟和社會的發(fā)展帶來了西部民族地區(qū)利益沖突的顯性化，“利益結(jié)構(gòu)變化使得處于社會中的少數(shù)民族群體有一種被拋棄和被排斥的感覺，這種情況對生活在民族地區(qū)的少數(shù)民族造成了心理上的不安定”。[5]因此，西部民族地區(qū)治理現(xiàn)代化就不僅僅包括對經(jīng)濟發(fā)展的治理，還包括通過治理解決政治生活、民族關(guān)系、社會穩(wěn)定、文化衛(wèi)生、生態(tài)環(huán)境保護等領(lǐng)域中公眾最為關(guān)注、反響最為強烈、情勢最為嚴(yán)峻的問題。

具體來講，民族地區(qū)治理內(nèi)容的現(xiàn)代化包括政治、經(jīng)濟、社會、文化治理的現(xiàn)代化。這些治理內(nèi)容的現(xiàn)代化是相互聯(lián)系在一起的，需要統(tǒng)籌考慮。政治治理現(xiàn)代化包括完善民族政治體系，培育各民族成員參政議政的積極性，增強國家認同，推進民族和諧、維護政治穩(wěn)定；政府有效實施民主選舉、政務(wù)公開、權(quán)力監(jiān)督等，把權(quán)力關(guān)進制度的籠子，使權(quán)力在陽光下運行。經(jīng)濟治理的現(xiàn)代化包括以政府為主導(dǎo)不斷完善民族地區(qū)的市場經(jīng)濟，提高西部民族地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展水平，并在經(jīng)濟發(fā)展的過程中注意節(jié)約資源與保護環(huán)境，促進民族地區(qū)經(jīng)濟健康高效發(fā)展；根據(jù)民族地區(qū)的資源優(yōu)勢發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)，加強區(qū)域合作，突出文化、觀光、民族特色旅游，實現(xiàn)西部多民族地區(qū)的資源整合，通過規(guī)劃與合作實現(xiàn)互利共贏。社會治理現(xiàn)代化包括政府提供及時和均等的基本公共服務(wù)，逐步提升公益事業(yè)和社會保障的水平；推進社會管理現(xiàn)代化，在與各民族群眾日常生活息息相關(guān)的領(lǐng)域如教育、就業(yè)、消費、養(yǎng)老、住房等多方面，實現(xiàn)政府與社會的合作互動，提高社會管理的水平；雙管齊下實現(xiàn)社會穩(wěn)定和發(fā)展，用穩(wěn)定保障發(fā)展，用發(fā)展維護穩(wěn)定。文化治理現(xiàn)代化包括大力弘揚中華優(yōu)秀歷史文化增強各民族人民對中華民族的高度認同；用社會主義核心價值提高民族地區(qū)群眾思想道德水平；建設(shè)現(xiàn)代公民文化，提升群眾的政治文化素養(yǎng)；加強少數(shù)民族特色文化的傳承與保護，團結(jié)各界各類人員等。

3.治理方式現(xiàn)代化。治理方式的現(xiàn)代化是政府治理現(xiàn)代化的重要保障。治理方式的現(xiàn)代化就是將新理念、新技術(shù)、新方法、新制度應(yīng)用到治理過程中，提高政府管理社會的效率。

一是大力強化治理中的法制化和制度化。法制化和制度化是現(xiàn)代社會治理的基本方式，歸結(jié)起來可稱之為法治。從現(xiàn)實情況來看，西部民族地區(qū)在政治、經(jīng)濟、社會運行中的法治環(huán)境還比較弱，政府在推進治理現(xiàn)代化的過程中需要注重強化法治意識。一方面培養(yǎng)政府依法治理社會的能力，一方面提各民族群眾的法治素養(yǎng)；政府做到依法行政，堅決維護憲法法律的權(quán)威，同時鼓勵社會組織和公民依法參與社會管理，維護自身利益，使政治、經(jīng)濟、社會在良好的法治環(huán)境中推進。

二是加強治理中的信息化。手段創(chuàng)新是良好治理的先決條件。信息化社會已經(jīng)成為未來的發(fā)展方向，西部民族地區(qū)治理現(xiàn)代化需要大量引入信息化工具。通過加強電子政務(wù)建設(shè)，實行政務(wù)和社會事務(wù)等信息的公開，在彌補公共部門人力資源不足的同時提高服務(wù)質(zhì)量；充分利用計算機和網(wǎng)絡(luò)等現(xiàn)代科技加工各類信息，并運用專業(yè)的管理知識和技能進行診斷和分析，提出政府合理的治理目標(biāo)；利用快速發(fā)展的新媒體積極回應(yīng)各族人民群眾的信息訴求，提高治理主體參與的積極性。

三是在治理過程中引入市場化工具和社會化手段。政府主動退讓部分權(quán)力，主要提供基本公共產(chǎn)品，集中精力搞好社會服務(wù)；向有能力的民間組織轉(zhuǎn)嫁另一部分公共產(chǎn)品，推行市場機制運行，用民營逐步取代壟斷經(jīng)營；積極運用諸如行政聽證、公眾參與、志愿者服務(wù)等社會化行政管理手段，并使這些社會化手段逐步發(fā)揮重要作用。

總之，西部民族地區(qū)政府治理能力現(xiàn)代化具有重要的現(xiàn)實意義，需要政府在治理主體，治理內(nèi)容和治理方式方面不斷創(chuàng)新，提升治理現(xiàn)代化水平，進而推動民族地區(qū)改革的深入和社會“五位一體”全面發(fā)展。

[1]全球治理委員會.我們的全球伙伴關(guān)系[M].倫敦：牛津大學(xué)出版社，1995.

[2]俞可平.政府善治——通往幸福之路[J].西部電視，2011（01）.

[3]屠飛鵬.西部連片特困地區(qū)縣級政府治理轉(zhuǎn)型的困境與出路[J].貴州師范大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版），2012（01）.

[4]王娟麗，王躍.西藏民族區(qū)域自治地方政府治理創(chuàng)新的概念框架[J].西藏大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版），2012（06）.

[5]賀金瑞.民族發(fā)展政治學(xué)的理論和方法[J].中央民族大學(xué)學(xué)報(哲學(xué)社會科學(xué)版)，2006（06）.