郭 鵬

（天津社會科學院輿情研究所 天津 300191）

網絡毫無疑問已經嵌入了中國社會的方方面面，而且隨著網民數(shù)量的持續(xù)增長，網絡的重要性還將進一步凸顯。據(jù)中國互聯(lián)網絡信息中心公布的數(shù)據(jù)顯示，截至2013年6月底，中國網民規(guī)模達5.91億，互聯(lián)網普及率為44.1%。網絡成為民眾獲取資訊、發(fā)布消息、發(fā)表意見的重要渠道，一個區(qū)別于傳統(tǒng)媒體的“新興媒體民意場”已經初步形成。規(guī)模巨大而又訴求多元的網絡民意，對政府行為和公共政策提出了更高的要求，越來越多的研究者開始從不同角度呼吁推進網絡民意與公共政策之間的常態(tài)對接。由此產生的疑問是，實現(xiàn)常態(tài)對接指的是什么？有無必要？路徑何在？

實現(xiàn)常態(tài)對接的所指與必要性

實現(xiàn)網絡民意與公共政策之間的常態(tài)對接，大致包括三個方面的含義。第一，常態(tài)對接的重點在于賦予民眾更多評判的權利，讓他們來評判公共政策是否符合自由平等、民主法治、公平正義等基本理念，是否遵循國家的規(guī)章制度和既定程序，是否最大限度維護公共利益。第二，這種對接須是獲得了法律保障的長效機制，而非地方政府為了應付政績考核或緩解輿論壓力而實施的權宜之計。第三，這種對接必須體現(xiàn)于公共政策的完整循環(huán)過程，而非局限于公共政策的制定階段。實現(xiàn)網絡民意與公共政策之間的常態(tài)對接，至少有以下四個方面的必要性。

1.擴大民眾參政話語權的需要。在類似中國這樣的超大規(guī)模國家，如何讓民眾在政治生活中獲得更多話語權，始終是關乎政治穩(wěn)定和政治發(fā)展的全局性問題。一方面，只有讓越來越多的民眾參與到政治生活中來，才能贏得他們對政府的信賴，有效增強政府公信力；另一方面，過于迅急的政治參與又容易對政治體系施加巨大外部壓力，乃至破壞政治體系的正常運轉。亨廷頓曾經探討過類似問題，他認為20世紀50年代和60年代，亞非拉許多國家之所以政治不穩(wěn)定，在很大程度上正是由于“社會急劇變革、新的社會集團被迅速動員起來卷入政治，而同時政治體制的發(fā)展卻又步伐緩慢所造成的”[1](P4)。實現(xiàn)網絡民意與公共政策之間的常態(tài)對接，既可以將數(shù)以億計的網民納入現(xiàn)有政治參與體系，又能夠以公共政策引領網絡輿論，避免網絡民意走向無序，最終促進民眾參政話語權的逐漸擴大。

2.有效疏導社會不滿情緒的需要。處于轉型時期的中國社會，面臨資源稀缺及分配不公等諸多問題，并且由此導致焦慮、恐慌、無助、仇恨心態(tài)和不滿情緒的增多。不滿情緒不僅表現(xiàn)為民眾對政府的不滿，同時表現(xiàn)為民眾對整個社會以及社會當中隨機個體的不滿。在多數(shù)情況下，社會不滿情緒可以借助網絡渠道得到釋放和宣泄；但網絡表達不暢和網絡群體極化，卻有可能反過來加劇社會不滿情緒，逐步消解政府權威甚至引發(fā)社會動蕩。較為理想的網絡民意表達應當屬于科塞所講的“安全閥制度”的范疇，即由“社會系統(tǒng)提供排泄敵對和進攻性情緒”，“通過阻止其他方面可能的沖突或通過減輕其破壞性的影響而有助于維護這個系統(tǒng)”[2](P33)的制度。實現(xiàn)網絡民意與公共政策之間的常態(tài)對接，能夠保證網絡表達渠道的暢通，降低網絡群體極化的發(fā)生概率，起到疏導社會不滿情緒的安全閥作用。

3.提升公共政策科學化水平的需要。從政策問題的最初確認到公共政策的制定、執(zhí)行、評估和終結，構成了一套完整的公共政策循環(huán)過程。提升公共政策科學化不是特指公共政策的制定階段，而是囊括了公共政策循環(huán)過程的每個階段。任何一個階段的疏忽和失誤，都有可能降低公共政策的科學化水平，影響到公共政策的最終效果。一般情況下，政府吸收的民眾意見越充分，就越容易制定出合理的公共政策，越容易獲得民眾對公共政策的認可和支持。畢竟公共政策的出發(fā)點是規(guī)避社會風險，保障社會秩序，整合社會資源，為民眾提供更多更優(yōu)質的公共產品和公共服務，實現(xiàn)社會效益的最大化。在此意義上，數(shù)量眾多的網民的意見成為提升公共政策科學化水平的關鍵性要素，實現(xiàn)網絡民意與公共政策之間的常態(tài)對接，有利于減少出錯的機會，提升整個公共政策循環(huán)過程的科學化水平。

4.建構包容、理性、協(xié)商政治文化的需要。在推動社會進步的諸要素中，政治文化是一個易被忽視而事實上至關重要的變量，它不似體制和機構改革那樣見效較快，但卻關聯(lián)著政治體系的各個層面。作為一個民族在特定時期流行的一套政治態(tài)度、信仰和感情[3](P26)，政治文化既需要借助網絡進行傳播，又深受網絡影響從而帶有網絡社會的某些特質。單論網絡時代中國政治文化的缺陷，至少在彼此包容、理性思考、協(xié)商討論等方面存在不足。要想彌補這些缺陷，除了政府和知識精英勇于擔當引導責任之外，網民們也必須在反復實踐中自覺培養(yǎng)公民主體意識和良好參與習慣。實現(xiàn)網絡民意與公共政策之間的常態(tài)對接，有助于打通政府、知識精英、網民三者之間的交流渠道，通過公共政策具體案例的反復實踐，共同建構彼此包容、理性思考、協(xié)商討論的政治文化。

常態(tài)對接的制度化建設

1.健全政府信息公開制度。常態(tài)對接需以兼具規(guī)模和質量的政府信息公開為切入點，努力做到政府與民眾之間的信息對稱。盡管《政府信息公開條例》已自2008年5月開始施行，但是目前的信息公開制度仍然面臨著部門利益糾葛不清、統(tǒng)計部門獨立性差、考評監(jiān)督機制欠缺、問責的力度不強等問題，最終表現(xiàn)為信息收集的多，公開的少；向上匯報的多，向社會公布的少；抽象空泛的多，具體翔實的少。健全政府信息公開制度，必須理順各級信息中心、統(tǒng)計部門、研究處室等之間的關系，加強監(jiān)督和問責機制建設。凡涉及公共利益而又不違反保密規(guī)定的事項，均應通過政府公報、新聞發(fā)布會等形式，借助政府網站、政務微博、傳統(tǒng)媒體等渠道，及時準確地向社會公開。凡民眾、法人或其他組織按照法定程序申請獲取政府信息的，不論機構設置及其財政預算，抑或干部簡歷及其考核成績，均應采取適當方式予以答復。逐漸將《政府信息公開條例》落到實處，提高政府工作透明度，保障民眾知情權。

2.完善群眾監(jiān)督機制。群眾監(jiān)督在現(xiàn)有監(jiān)督體系中居于十分重要的地位，但卻遭遇了諸多困境。一般而言，民眾實施監(jiān)督的自覺程度及其質量水平，政府接受監(jiān)督的自覺程度及其質量水平，是決定監(jiān)督效果的兩類直接原因。在日益高漲的民眾監(jiān)督熱情面前，過分依賴原有路徑顯然不合時宜，這也是產生申訴受阻、非法截訪、舉報人遭報復等問題的根源所在。完善群眾監(jiān)督機制，其實就是為民眾提供更加暢通的監(jiān)督渠道、更加豐富的監(jiān)督方式、更加快捷的監(jiān)督反饋。有必要在《各級人民代表大會常務委員會監(jiān)督法》、《行政監(jiān)督法》等相關條文基礎上，適時出臺具有可操作性的“群眾監(jiān)督法”，明確規(guī)定群眾監(jiān)督的原則、權限、程序等。同時，全面規(guī)范申訴、信訪、檢舉等政治行為，完善舉報人保護和獎勵機制。打通群眾監(jiān)督與黨內監(jiān)督、法律監(jiān)督、行政監(jiān)督等體制內監(jiān)督的聯(lián)系，增強領導干部對群眾監(jiān)督的重視程度。逐步將網絡監(jiān)督納入法律體系，促進群眾監(jiān)督與網絡監(jiān)督的進一步融合。

3.改進議程設置機制。議程設置理論曾為有效引導輿論提供了強有力的理論支撐，不過網絡時代的到來從根本上削弱了輿論引導的可操作性，壓縮了理論的適用空間。以往依靠報紙、廣播、電視等大眾傳媒向民眾單向度、自上而下傳播信息的做法，無法與當前多元參與、自下而上、多維互動的傳播特點保持同步，由此造成政府議程設置能力的下降。當然，議程設置理論并未過時，政府要想通過議程設置來引導輿論，還需要重視并汲取理論有益成分，尤其側重傳統(tǒng)媒體與新興媒體的交互性研究。政府應當發(fā)揮傳統(tǒng)媒體在民眾心目中的權威性優(yōu)勢，發(fā)布經得起推敲的真實信息，保持傳統(tǒng)媒體在議程設置中的核心地位。積極承認個體通過網絡所獲得的創(chuàng)造和傳播信息的能力，推動建立普通民眾、意見領袖、專家學者等多元主體共同參與、理性協(xié)商的議程設置機制，糾正政府的議程設置偏好，促進政府議程、媒體議程、民眾議程的協(xié)調統(tǒng)一。

4.依法打擊網絡謠言。任何一個國家都不可能完全擺脫謠言的困擾，但對于身處轉型時期的中國社會而言，謠言的數(shù)量更多，影響范圍更廣，引發(fā)大規(guī)模社會恐慌乃至社會動蕩的可能性更大。網絡的隱蔽性為謠言的滋生和擴散提供了便捷條件，以致幾乎所有謠言都在網絡空間中進行。網絡謠言因其傳播速度快、范圍廣、渠道多樣、互動性強、異化率高等特點，往往比傳統(tǒng)謠言更具危害性。從長遠來看，“謠言的治理應當跳出謠言本身，不僅需要參與主體理性的提高，更需要政治和社會環(huán)境的改善”[4]。而在現(xiàn)階段，加強打擊力度已成為遏制謠言滋生蔓延、保護民眾合法權益、維護正常社會秩序的必然選擇。應逐步完善《刑法》和《治安管理處罰法》中相關條款，從制造傳播謠言的動機及其行為后果等方面進行綜合考慮，適當提高法定刑。應對《民事訴訟法》中“有明確的被告”做擴大解釋，賦予受害人起訴匿名造謠傳謠者的權利。應完善司法機關與國信辦、工信部、網管辦等之間的長效溝通機制，突破技術阻隔，提高執(zhí)法效率和力度。

網絡輿情的搜集與分析

輿情與民意是一對關聯(lián)性很強的概念，2004年召開的十六屆四中全會就將兩者連在一起使用，提出要“建立輿情匯集和分析機制，暢通社情民意反映渠道”。所謂輿情，就是在一定的社會空間內，圍繞中介性社會事項的發(fā)生、發(fā)展和變化，作為輿情主體的民眾對國家管理者產生和持有的社會政治態(tài)度，簡言之，輿情就是民眾的社會政治態(tài)度。[5](P5-8)如果這種社會政治態(tài)度主要存在于網絡空間，則可以稱之為網絡輿情。網絡輿情是最近十幾年才興起于中國的學術概念和研究領域，大多基于Public Opinion，將其翻譯為Network Public Opinion或者Online Public Opinion等。而事實上，英文語境中的Public Opinion長期以來被翻譯為“民意”或者“公眾輿論”。由此可見，網絡輿情與網絡民意頗具相通性，均指向普通網民對某些社會話題的情緒、態(tài)度、看法、意見和行為傾向等的總和，只不過前者的外延相對較小，更加突出民眾與政府及其管理者之間的關系。

之所以選擇網絡輿情作為實現(xiàn)常態(tài)對接的突破口，主要基于三個方面的考慮。第一，網絡輿情在網絡民意當中具有突出重要性，直接關乎民眾對政府及其管理者的態(tài)度。隨著階層分化加劇和社會矛盾凸顯，民眾對政府的評判日趨多元，在此背景下，搜集和分析網民的社會政治態(tài)度變得越來越重要。對于政府而言，搜集和分析網絡輿情不僅是掌握網上動態(tài)的有效手段，更是獲得信息反饋、評估政策效果、調整政府行為、優(yōu)化公共政策的關鍵環(huán)節(jié)。第二，從目前社會熱點話題的分布情況來看，大多數(shù)網絡民意案例都可以歸入網絡輿情范疇。第三，經過十幾年的發(fā)展，網絡輿情已經具備了一定的搜集和分析基礎。

搜集網絡輿情的核心問題在于將非結構化和半結構化信息轉化為結構化信息，從蕪雜的海量數(shù)據(jù)中抽取符合規(guī)律性的有效部分。政府部門在搜集網絡輿情的時候，往往盡可能多地向下級單位、基層直報點、網管辦、新聞單位、高校及其他社科單位約稿，最大限度保證被約稿單位的代表性。不過，被約稿單位的信息來源大多集中于知名度很高的重點網站、網上論壇、QQ群、博客、微博、微信等，無法避免信息重復率過高的問題。這種被約稿單位代表性很強但信息源過于同質的局面，不僅容易降低網絡輿情信息的實用價值，而且有可能導致對信息搜集方式的路徑依賴。最近幾年盛行的“云計算”、“大數(shù)據(jù)”等理念或許有助于問題的解決，不過迄今為止，尚未出現(xiàn)真正具有可操作性的模型或者軟件。對于政府部門而言，眼下較為可行的思路是加強與IT行業(yè)合作，借助其人才技術優(yōu)勢，在更短時間、更多樣本基礎上獲取有效信息。應積極參與IT行業(yè)各類活動，主動了解新產品、新技術、新理念，準確把握互聯(lián)網未來走向，及時更新輿情信息搜集渠道。

分析網絡輿情的核心問題在于透過輿情信息本身探究現(xiàn)象背后的深層次原因。政府部門在分析網絡輿情時已經注意到了社科研究機構的作用，并且運用課題立項、約稿等方式加強了彼此之間的聯(lián)絡。難題在于兩個領域之間的相互協(xié)調，即如何在思路、架構、行文等方面達成一致意見，畢竟政府文件與學術論文有著不同的規(guī)范。政府文件要求立場明確、條目清晰、言簡意賅、通俗易懂，能夠為上級領導提供參考意見；學術論文要求論點新穎、論據(jù)充分、論證嚴密，最好具有堅實的理論支撐。在很多情況下，政府部門無法直接使用學術成果，而是必須經過一個從學術論文到政府文件的轉換環(huán)節(jié)，既造成了資源上的浪費，又削弱了成果的時效性。對于政府部門而言，應當繼續(xù)深化與社科研究機構合作，儲備一支兼具學術研究能力與政府文件寫作經驗的隊伍，能夠隨時開展熱點網絡輿情分析。對于社科研究機構而言，應在立足學術研究的基礎上，了解政府文件寫作方式，更好地將網絡輿情反映給政府部門。

［1］［美］塞繆爾·P.亨廷頓.王冠華，劉為等譯，沈宗美校.變化社會中的政治秩序［M］.上海:上海人民出版社，2008.

［2］［美］L·科塞.孫立平等譯.社會沖突的功能［M］.北京:華夏出版社，1989.

［3］［美］加布里埃爾·A.阿爾蒙德，小G.賓厄姆·鮑威爾.比較政治學——體系、過程和政策［M］.曹沛霖，鄭世平，公婷，陳峰譯，北京：東方出版社，2007.

［4］郭小安.網絡謠言的政治誘因：理論整合與中國經驗［J］.武漢大學學報（人文科學版），2013（3）.

［5］王來華主編.輿情研究概論：理論、方法和現(xiàn)實熱點［M］.天津:天津社會科學院出版社，2003.