王肅之，張 鋮，呂建超

(河北師范大學(xué)法政學(xué)院，河北石家莊050024)

華北地區(qū)、環(huán)京津地帶，自從去年冬季以來(lái)連續(xù)發(fā)生霧霾天氣。石家莊曾連續(xù)14天霧霾天氣，創(chuàng)下2007年以來(lái)的連續(xù)霧霾天氣最常的記錄。北京大學(xué)環(huán)境科學(xué)與工程學(xué)院有關(guān)專家表示，華北地區(qū)已是全球空氣污染最嚴(yán)重的地區(qū)之一。惡劣的空氣嚴(yán)重影響了人民群眾的生產(chǎn)、工作和身心健康，也降低了社會(huì)成員的幸福指數(shù)。因此，政府提出治理大氣污染、還天空藍(lán)天白云、大地青山綠水，既是各級(jí)政府義不容辭的責(zé)任，也是人民群眾應(yīng)享有的權(quán)利。

大氣污染是一個(gè)世界性的問(wèn)題，工業(yè)化較早的一些國(guó)家早已經(jīng)歷大氣污染，并且在治理大氣污染長(zhǎng)期探索過(guò)程中積累了一些成功的經(jīng)驗(yàn)。本文僅是從依法治理的角度，歸納、描述世界上幾個(gè)有代表性的發(fā)達(dá)國(guó)家依法治理大氣污染的成功經(jīng)驗(yàn)，為當(dāng)下大到全國(guó)、小到某一地區(qū)依法治理大氣污染提供一些可資借鑒的具體措施。

一、英、美、日三國(guó)依法治理大氣污染的實(shí)踐

(一)英國(guó)依法治理大氣污染的實(shí)踐

英國(guó)作為最早進(jìn)入工業(yè)化的國(guó)家，也是最早受到工業(yè)化和城市化負(fù)面效應(yīng)之害的國(guó)家。17、18世紀(jì)以來(lái)，英國(guó)的一些工業(yè)城市就已經(jīng)出現(xiàn)嚴(yán)重的煤煙污染、城市環(huán)境異常惡劣。不但工人和底層人民居住環(huán)境悲慘，就連富裕階層也同樣難逃污染大氣之害，因此，他們也強(qiáng)烈要求對(duì)大氣環(huán)境進(jìn)行治理。1819年，英國(guó)政府召開(kāi)討論煙害的第一次委員會(huì)，并于1821年制定了《煙塵防止法》(The Smoke Prohibition Act)。1853年到1856年，倫敦和其他城市先后制定了《倫敦法》等有關(guān)防止煙塵的法律，又制定了《制堿業(yè)管理法》(1863年)、《河流防治法》(1876年)。1866年，英國(guó)又出臺(tái)了一部限制煙塵污染的《環(huán)境健康法》。但是，上述法律執(zhí)行情況并不如意。英國(guó)經(jīng)濟(jì)史學(xué)家克拉普(Brain W.Clapp)，在其記述英國(guó)產(chǎn)業(yè)革命以后的環(huán)境問(wèn)題歷史的著作中，僅以1821年制定的《煙塵防塵法》為例，認(rèn)為這個(gè)法令反映了議會(huì)反對(duì)煙塵污染的積極態(tài)度。然而這個(gè)法令與當(dāng)時(shí)的其它相關(guān)法令一樣，除了暗示政府的意圖之外，沒(méi)有起到任何實(shí)際的效果。制定的法律沒(méi)有真正實(shí)施。1866年內(nèi)務(wù)大臣對(duì)英國(guó)各大城市的《煙塵防止法》的實(shí)行情況進(jìn)行調(diào)查后發(fā)現(xiàn)，伯明翰和設(shè)菲爾德的情況還不錯(cuò)，但在曼徹斯特、利徹斯特和利德等城市幾乎沒(méi)有實(shí)行?？死照J(rèn)為，“各城市的《煙塵防塵法》成了一條空文?！保?］

人類對(duì)大自然的過(guò)度開(kāi)發(fā)，必然引來(lái)大自然的無(wú)情報(bào)復(fù)。20世紀(jì)上半葉，英國(guó)的城市大氣污染日趨嚴(yán)重，終于在1948年爆發(fā)了倫敦?zé)熿F事件?由于1948年在倫敦發(fā)生煙霧，死于慢性支氣管炎的人成倍地增加，死亡率增加30%。而且，1952年在倫敦再次發(fā)生了更嚴(yán)重的煙霧。發(fā)生長(zhǎng)達(dá)5天的煙霧之后，死于慢性支氣管炎、支氣管肺炎、心臟病的人數(shù)，比往年多近4 000人。這說(shuō)明，這次煙霧導(dǎo)致近4 000人死亡。此事件為全世界八大公害事件之一。。英國(guó)開(kāi)始反思大氣污染的環(huán)境治理，注重立法的效果發(fā)揮。1956年的《大氣清潔法》是一部將倫敦?zé)熿F事件的教訓(xùn)具體化了的法律，它不僅規(guī)定具體，而且執(zhí)行方法十分簡(jiǎn)便。譬如，就爐灶的改造而言，為確保法律的貫徹執(zhí)行，該法除賦予地方代執(zhí)行的權(quán)限外，還明確了對(duì)違法者罰則，即:每案每天要課以10～100英鎊的罰款;地方官員如果泄漏了在職務(wù)上所了解到的秘密，則要課以罰金或徒刑。該法頒布后，得到了很好的實(shí)施。在加強(qiáng)有關(guān)立法并予以實(shí)施后，英國(guó)城市的大氣污染得到了有效控制，空氣質(zhì)量有了明顯改善［2］。之后英國(guó)又頒布《控制公害法》、《公共衛(wèi)生法》、《放射性物質(zhì)法》、《汽車使用條例》和《各種能源法》等一系列控制大氣污染的法令。經(jīng)過(guò)倫敦霧事件后，英國(guó)特別注意法令的執(zhí)行，確保法令能夠?qū)崿F(xiàn)制定的目的。

另外，英國(guó)是率先簽署《京都議定書》的國(guó)家之一，并且從2001年就開(kāi)始率先在國(guó)內(nèi)實(shí)行排放權(quán)交易?排放權(quán)交易(pollution rights trading)是指在一定區(qū)域內(nèi)，在污染物排放總量不超過(guò)允許排放量的前提下，內(nèi)部各污染源之間通過(guò)貨幣交換的方式相互調(diào)劑排污量，從而達(dá)到減少排污量、保護(hù)環(huán)境的目的。。幾年來(lái)的事實(shí)證明，排放權(quán)交易不僅是最有效的，而且從市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的原則來(lái)講，也是性價(jià)比最高的抑制由大氣污染引起的氣候變化的手段［3］?？梢钥闯觯?guó)通過(guò)制定法令、修改法令、執(zhí)行法令，使法律在大氣污染治理中逐步發(fā)揮了應(yīng)有作用。

(二)美國(guó)依法治理大氣污染的實(shí)踐

美國(guó)的工業(yè)化起步較早，也較早地遭受了大氣污染的危害。僅1950～1951年，美國(guó)因大氣污染造成的損失就達(dá)15億美元。1955年，因呼吸系統(tǒng)衰竭死亡的65歲以上的老人達(dá)400多人;1970年，約有75%以上的市民患上了紅眼病。這就是最早出現(xiàn)的新型大氣污染事件——光化學(xué)煙霧污染事件［4］。1955年，美國(guó)國(guó)會(huì)通過(guò)了歷史上第一部聯(lián)邦空氣污染控制的立法，即《空氣污染控制法》(Air Pollution Control Act)?？諝馕廴究刂品ㄖ厣昕諝馕廴究刂频闹饕?zé)任在于州和地方政府，但為了更有效地促進(jìn)空氣質(zhì)量的改進(jìn)，聯(lián)邦也為其提供技術(shù)支持和財(cái)政援助。1963～1970年是美國(guó)空氣污染控制走向國(guó)家化的重要階段，在這7年里國(guó)會(huì)先后通過(guò)了5個(gè)相關(guān)法案，內(nèi)容凡乎涉及了空氣污染的所有重要方面，在這一歷史過(guò)程中，國(guó)家空氣污染政策的框架基礎(chǔ)已經(jīng)被搭建起來(lái)。1963年，美國(guó)國(guó)會(huì)通過(guò)了《清潔空氣法》(Air Quality Act)，這是美國(guó)歷史上第一次以清潔空氣的名義制定和發(fā)布的空氣污染立法，具有重要?dú)v史意義［5］?！肚鍧嵖諝夥ò浮?CAA)規(guī)定了聯(lián)邦政府制定國(guó)家空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，然后各州執(zhí)行這些?區(qū)域環(huán)境管理機(jī)制就是依據(jù)在區(qū)域范圍內(nèi)建立起統(tǒng)一的管理機(jī)構(gòu)，對(duì)區(qū)域內(nèi)的環(huán)境問(wèn)題進(jìn)行全盤整合式管理。標(biāo)準(zhǔn)，體現(xiàn)了“合作聯(lián)邦主義”。

“清潔空氣法”在1977年作重大修改以前，1966年、1967年、1970年、1971年和1974年都進(jìn)行了修訂。1978年、1980年、1981年、1982年和1983年又作進(jìn)一步修改［6］。圍繞著《清潔空氣法案》，美國(guó)確立了“清潔空氣”的原則。在該法的落實(shí)中，美國(guó)又具有與英國(guó)不同的特點(diǎn)。由于美國(guó)的政治體制特點(diǎn)，聯(lián)邦與州的關(guān)系非常微妙，在法律落實(shí)上中央與地方的關(guān)系處理就顯得非常重要，其所建立的一個(gè)特色制度就是依照《清潔空氣法案》建立的區(qū)域環(huán)境管理機(jī)制。美國(guó)在實(shí)施區(qū)域治理機(jī)制方面已經(jīng)有了將近40年的經(jīng)驗(yàn)，這套機(jī)制已經(jīng)產(chǎn)生了一些可量化的成績(jī)。在1980～2010年間，美國(guó)的國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值增加了127%，機(jī)動(dòng)車行駛里程數(shù)增加了96%，能源消費(fèi)量增加了25%，美國(guó)人口增加了36%，但同期主要的六大大氣污染物排放量卻降低了67%［7］。美國(guó)的實(shí)踐是對(duì)處理大氣污染中央與地方關(guān)系的有益探索。

雖然美國(guó)沒(méi)有加入《京都議定書》，但是也十分注意減排問(wèn)題?？肆诸D政府又于1993年制定了《氣候變化行動(dòng)計(jì)劃》，目標(biāo)是爭(zhēng)取到2000年溫室氣體的排放量達(dá)到1990年時(shí)的水平，包括了五千多個(gè)政府、學(xué)校和單位的自愿性溫室氣體減排項(xiàng)目。奧巴馬表示，美國(guó)將啟動(dòng)“總量控制和碳排放交易”的系統(tǒng)，計(jì)劃在2020年將溫室氣體的排放量下降到1990年時(shí)的水平，到2050年后再下降八十個(gè)百分點(diǎn)，美國(guó)還將投資150億美元發(fā)展清潔能源技術(shù)［8］7。

(三)日本依法治理大氣污染的實(shí)踐

日本“二戰(zhàn)”之前的大氣污染主要是四大礦山的“煙害”和煤塵、煤煙問(wèn)題，戰(zhàn)后高度經(jīng)濟(jì)成長(zhǎng)期的日本大氣污染則主要是關(guān)于石油燃燒產(chǎn)生的硫氧化物(SOx)問(wèn)題［9］。日本1968年制定《大氣污染防治法》，1970年對(duì)該法進(jìn)行大規(guī)模修訂，以后又多次修訂，1990年的修訂中擴(kuò)充了環(huán)境影響評(píng)價(jià)和大氣污染物排放總量控制的內(nèi)容，目前施行的是1996年修訂的32號(hào)法。為控制機(jī)動(dòng)車污染，1992年制定《指定區(qū)域機(jī)動(dòng)車排放氮氧化物總量控制特別措施法》。此外，在《電氣事業(yè)法》、《煤氣事業(yè)法》、《道路交通法》和《道路運(yùn)輸車輛法》等法律中亦有相關(guān)的大氣污染防治內(nèi)容［10］。在上述法律逐步落實(shí)之后，“四日市哮喘事件”?1955年以來(lái)，該市石油冶煉和工業(yè)燃油產(chǎn)生的廢氣，嚴(yán)重污染城市空氣。重金屬微粒與二氧化硫形成硫酸煙霧。1961年哮喘病發(fā)作，1967年一些患者不堪忍受而自殺。1972年該市共確認(rèn)哮喘病患者達(dá)817人，死亡10多人。的類似事件出現(xiàn)頻率逐步減少。

日本的溫室氣體排放權(quán)制度頗具特色。從現(xiàn)狀來(lái)看，它與英國(guó)的溫室氣體排放權(quán)交易制度同樣是一個(gè)非同尋常的“政策試驗(yàn)”。中央政府是整體應(yīng)對(duì)氣候變化的協(xié)調(diào)者;地方政府擔(dān)負(fù)與民間部門互動(dòng)的第一線責(zé)任;企業(yè)與國(guó)民則居于配合者的地位。日本溫室氣體排放權(quán)交易制度的顯著特征是:不采取“命令控制模式”，也不采取“經(jīng)濟(jì)誘因模式”(economicincentives)的管制機(jī)制，而是以劃分權(quán)責(zé)與推廣國(guó)民教育為其規(guī)范核心。其優(yōu)點(diǎn)有:法律保證、舉國(guó)體制、高層決策、政府主導(dǎo)、統(tǒng)一計(jì)劃、綜合資源、群眾參與［11］67。當(dāng)然，日本的這一制度也是在逐步探索之中，也有諸如市場(chǎng)與行政調(diào)控銜接等方面的問(wèn)題。

二、我國(guó)依法治理大氣污染存在的問(wèn)題

(一)問(wèn)題一:立法理念落后

早在1979年，全國(guó)人大常委會(huì)就通過(guò)了《環(huán)境保護(hù)法(試行)》，這是改革開(kāi)放后首批頒布的法律之一。該法將“大氣”列為首要環(huán)境。1987年，專項(xiàng)治理大氣環(huán)境污染的《大氣污染防治法》通過(guò)，并于次年開(kāi)始實(shí)施。而且，我國(guó)分別于1995年、2000年對(duì)該法進(jìn)行了修訂，并且出臺(tái)了一系列有關(guān)的規(guī)定。

現(xiàn)行的2000年修訂的《大氣污染防治法》，在當(dāng)時(shí)看來(lái)在立法理念上是進(jìn)步的、與時(shí)俱進(jìn)的。但在今天看來(lái)，立法理念已有一些落后之處，比如:在法律規(guī)定上，主要是注重于規(guī)定某一制度，沒(méi)有更多地關(guān)注制度落實(shí)的配套措施;在主體互動(dòng)上，主要是行政主體依職權(quán)進(jìn)行治理，沒(méi)有規(guī)定多元主體的參與方式;在調(diào)控方式上，主要依賴行政手段，沒(méi)有規(guī)定通過(guò)市場(chǎng)等手段進(jìn)行綜合調(diào)控。

(二)問(wèn)題二:立法難以落實(shí)

法律通常被認(rèn)為是政府能夠動(dòng)用的最有效的規(guī)制手段。然而事實(shí)上，我國(guó)諸多大氣污染嚴(yán)重的城市并沒(méi)有明顯的改觀，甚至日趨嚴(yán)重。法律如果不能得到很好的施行，就是一紙空文。無(wú)論條文中規(guī)定的制度如何先進(jìn)，如果不能在現(xiàn)實(shí)動(dòng)得到有效的落實(shí)，除去對(duì)現(xiàn)實(shí)沒(méi)有助益外，對(duì)立法本身也是一種否定。以《大氣污染防治法》為例，該法只對(duì)“總量控制制度”的內(nèi)容作了規(guī)定，而并沒(méi)有切實(shí)可行的實(shí)施程序，如對(duì)排污企業(yè)履行總量控制的監(jiān)督程序等沒(méi)有規(guī)定;總量控制的區(qū)域是按照行政區(qū)域而非按照地理區(qū)域劃分，這種劃分不具有科學(xué)性，從而使“總量控制制度”根本不可能達(dá)到其設(shè)置的目的［12］。所以，現(xiàn)有立法難以全面落實(shí)是我國(guó)依法治理大氣污染的首要問(wèn)題。

(三)問(wèn)題三:主體參與不足

目前我國(guó)依法治理大氣污染主要是依靠行政主體。固然通過(guò)這一方式有利于在短時(shí)間快速地進(jìn)行治理，但是由于大氣污染的復(fù)雜性和特殊性，僅憑行政推動(dòng)不可能完全達(dá)成有效的治理，各個(gè)主體的參與問(wèn)題愈發(fā)凸顯。

雖然公眾參與條款的不斷強(qiáng)化也是我國(guó)環(huán)境法律體系取得進(jìn)展的體現(xiàn)，但從總體上看，目前公眾參與還多停留在“專家參與”和宣傳普及階段，作為一般公眾參與大氣污染防治的具體途徑和程序尚不十分清晰［13］154。雖然我國(guó)2002年頒布的《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》對(duì)公眾參與環(huán)境影響評(píng)價(jià)做了一些明確規(guī)定，但這些法律規(guī)定有的過(guò)于原則，有的缺乏相應(yīng)的法律支持:例如公眾參與的方式、在哪些階段參與、如何保障公眾參與等法律實(shí)踐中必須明確的內(nèi)容幾乎沒(méi)有相關(guān)的法律規(guī)定，實(shí)踐中的公眾參與也只是象征性的、被動(dòng)的，并沒(méi)有形成一種具有可操作性的制度［8］17?？偟膩?lái)說(shuō)，我國(guó)公眾參與大氣污染防治的法律發(fā)展進(jìn)程還處于起步階段。

(四)問(wèn)題四:調(diào)控手段單一

通過(guò)行政主導(dǎo)大氣污染治理，在主體方面表現(xiàn)為參與不足，在方法方面表現(xiàn)為手段單一。我國(guó)傳統(tǒng)上環(huán)境調(diào)控的行政驅(qū)動(dòng)特征非常濃厚，特別是“十一五”以來(lái)，為實(shí)現(xiàn)節(jié)能減排的目標(biāo)，國(guó)家陸續(xù)采取了一系列具有明顯行政強(qiáng)制特征的手段，如對(duì)二氧化硫削減等方面所采取的各種強(qiáng)制性減排措施。這些措施雖然短期看成效顯著，但從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，這種運(yùn)動(dòng)式減排措施的實(shí)施成本高，且很難持續(xù)［13］153。所以，亟需改變這種傳統(tǒng)的治理方式。

形成樣的問(wèn)題是有著深刻的歷史淵源的。我國(guó)從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，國(guó)家的宏觀調(diào)控在核心方面依然是起主導(dǎo)作用。在依法治理大氣污染中，也就表現(xiàn)為行政推動(dòng)先于市場(chǎng)調(diào)節(jié)。但是國(guó)家公權(quán)力的行使一旦過(guò)度，既可能侵犯各個(gè)主體的權(quán)利，也很可能難以實(shí)現(xiàn)全面的調(diào)控而使社會(huì)產(chǎn)生不滿。具體而言，調(diào)控手段的單一也往往使得大氣污染的依法治理難以全面實(shí)現(xiàn)，進(jìn)而導(dǎo)致各個(gè)主體環(huán)境權(quán)利難以實(shí)現(xiàn)或者義務(wù)承擔(dān)方式不足的境況。

三、國(guó)外依法治理大氣污染成功經(jīng)驗(yàn)對(duì)我國(guó)的啟示

(一)更新立法的理念

美國(guó)《清潔空氣法》在立法中確立了“國(guó)家空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)理念”、“州政府獨(dú)立實(shí)施理念”、“新源控制理念”、“視覺(jué)可視性理念”等一系列立法理念。正是由于具有理念的超前性、標(biāo)準(zhǔn)的縝密性、管理的系統(tǒng)性、執(zhí)行的嚴(yán)格性等特征，“清潔空氣法”不僅成為美國(guó)治理空氣污染的法律利器，也為其他國(guó)家提供了立法范例。［14］

在借鑒上述思路的前提下，根據(jù)我國(guó)環(huán)境污染法律治理現(xiàn)狀，應(yīng)樹(shù)立以下理念:第一，實(shí)效理念。亦即立法不能僅滿足于書面規(guī)定的條文，而應(yīng)更注重條文的落實(shí)和效果，讓法律規(guī)定真正發(fā)揮應(yīng)有的社會(huì)效果。第二，參與理念。亦即不能僅依靠行政主體進(jìn)行管理，而應(yīng)充分構(gòu)建多元主體的有效參與機(jī)制，動(dòng)員全社會(huì)的力量共同依法治理大氣污染。第三，市場(chǎng)理念。亦即不能僅依靠行政命令進(jìn)行調(diào)控，而應(yīng)在行政指導(dǎo)下，充分利用市場(chǎng)的能動(dòng)性，正確發(fā)揮其在大氣污染中的資源配置作用。只有從根本上樹(shù)立正確的立法理念，再輔之以可行的法律規(guī)定，才能真正有效發(fā)揮法律在治理大氣污染中的應(yīng)有作用。

(二)注重立法的實(shí)效

與世界上主要工業(yè)國(guó)家相比，中國(guó)的環(huán)境法規(guī)的制定并沒(méi)有落后多少，然而，超前立法沒(méi)能遏制不斷惡化的環(huán)境［15］。英國(guó)的大氣立法一開(kāi)始也是流于形式，但隨著修改與細(xì)化，明確獎(jiǎng)懲，逐步發(fā)揮了應(yīng)有的作用，英國(guó)立法的具體實(shí)踐很值得借鑒。

第一，擴(kuò)大調(diào)控對(duì)象。目前對(duì)于我國(guó)而言，首先需要適當(dāng)修改《中華人民共和國(guó)大氣污染防治法》(以下簡(jiǎn)稱《大氣污染防治法》)，包括擴(kuò)大對(duì)象和明確責(zé)任。有學(xué)者指出“現(xiàn)有法律規(guī)定，二氧化硫、大的顆粒物、PM10、燃煤、酸雨等是重點(diǎn)防控對(duì)象。但是，在現(xiàn)實(shí)生活中，PM2.5、氮氧化物、揚(yáng)塵，已經(jīng)成為新的污染物控制的重點(diǎn)，這些在現(xiàn)有法律中體現(xiàn)不多?！保?6］尤其是 PM2.5?環(huán)保部2013年2月公布的《環(huán)境空氣細(xì)顆粒物污染防治技術(shù)政策(試行)》征求意見(jiàn)稿中已提出對(duì)細(xì)顆粒物PM2.5進(jìn)行總量控制，但尚未上升到基本立法的層次。，是霧霾天氣產(chǎn)生的重要原因。立法需要與時(shí)俱進(jìn)，及時(shí)將有關(guān)對(duì)象納入調(diào)控范圍。另外也可考慮對(duì)于嚴(yán)重霧霾等新問(wèn)題作出的專章或?qū)９?jié)規(guī)定，以更有效、更針對(duì)地對(duì)大氣污染問(wèn)題進(jìn)行調(diào)整。

第二，明確落實(shí)方式。以前文所述的“總量控制制度”為例，原有的以行政區(qū)劃來(lái)落實(shí)的方式，難以完全有效地實(shí)現(xiàn)該制度。應(yīng)該在行政區(qū)劃的基礎(chǔ)上，結(jié)合地理特征，確定對(duì)于總量的控制。常紀(jì)文則建議，將區(qū)域污染聯(lián)防聯(lián)控寫進(jìn)現(xiàn)有法律。區(qū)域性污染是我國(guó)許多地區(qū)面臨的共同問(wèn)題，以北京為例，北京 PM2.5主要污染物有一部分來(lái)源于鄰近區(qū)域。這種情況下，如果不在聯(lián)系緊密的省市之間實(shí)行聯(lián)防聯(lián)控，大氣污染的問(wèn)題就難以解決［15］。另外，江莉建議應(yīng)確立適當(dāng)?shù)目偭靠刂颇Ｊ?、建立配套的總量控制體系、建立有針對(duì)性的特定目標(biāo)總量控制時(shí)段制度、完善排放指標(biāo)分配制度、建立公眾參與和信息公開(kāi)制度［17］16。上述建議可供借鑒，但最關(guān)鍵的是如何保障該制度的落實(shí)，最關(guān)鍵的就是做好立法部門與執(zhí)法部門的銜接、做好區(qū)劃與區(qū)域的協(xié)調(diào)，唯此才能真正有效地保證該制度以及其他制度的有效落實(shí)。

(三)注重參與的多元

第二次世界大戰(zhàn)以后，美國(guó)曾發(fā)生過(guò)幾起震驚世界的“公害”事件，美國(guó)國(guó)內(nèi)環(huán)境保護(hù)的呼聲越來(lái)越高，環(huán)境保護(hù)的影響越來(lái)越大在這方面美國(guó)可以提供相當(dāng)?shù)慕梃b。由于美國(guó)公眾環(huán)保意識(shí)的高漲，促使了政府通過(guò)環(huán)境立法來(lái)推動(dòng)環(huán)保運(yùn)動(dòng)，美國(guó)的《國(guó)家環(huán)境政策法》是基本環(huán)保法“另外還制定了有關(guān)水、大氣、固體廢棄物、海洋海岸帶、噪聲、農(nóng)藥、放射性廢物等專門環(huán)境法，制定了大量的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)”［18］。美國(guó)公眾的行動(dòng)推動(dòng)了聯(lián)邦、州、地方三級(jí)管理體制的建立以及劃分大氣質(zhì)量控制區(qū)的劃分。

對(duì)于我國(guó)而言，鼓勵(lì)各個(gè)有關(guān)主體參與到依法治理大氣污染的過(guò)程中來(lái)也是非常必要的。而且從另外的角度說(shuō)，大氣污染所可能侵害的主體非常廣泛，只要能夠建立合理的機(jī)制、調(diào)動(dòng)起主體的積極性，這種參與是完全可以實(shí)現(xiàn)的。一個(gè)具體的有效方式就是建立健全信息公開(kāi)制度。完善環(huán)境信息公開(kāi)制度，維護(hù)公民、單位，特別是利益相關(guān)方的知情權(quán)以及獲取環(huán)境信息的合法權(quán)益，才能為公眾監(jiān)督政府依法保護(hù)生態(tài)環(huán)境提供可能，為政府監(jiān)督企業(yè)防止環(huán)境污染、實(shí)施清潔生產(chǎn)提供依據(jù)，為企業(yè)創(chuàng)造公開(kāi)持續(xù)改進(jìn)自己的環(huán)境行為、展示履行社會(huì)責(zé)任的決心與目標(biāo)的機(jī)會(huì)，為建立企業(yè)、政府、公眾溝通的平臺(tái)。［19］

除去參與實(shí)施，參與監(jiān)督也是重要的方面。有關(guān)大氣污染防治的任何相關(guān)信息，有關(guān)部門應(yīng)及時(shí)對(duì)外發(fā)布，公眾則可以通過(guò)聽(tīng)證會(huì)、座談會(huì)、新聞采訪、電話問(wèn)詢、環(huán)境信箱問(wèn)答等方式，也可以采用現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)督的方式實(shí)現(xiàn)，例如公民可以自愿參與到環(huán)境保護(hù)團(tuán)體中，通過(guò)這些團(tuán)體履行監(jiān)督權(quán)，公民有權(quán)旁聽(tīng)立法機(jī)關(guān)討論與大氣環(huán)境問(wèn)題有關(guān)的會(huì)議、人民法院公開(kāi)審理有關(guān)大氣環(huán)境問(wèn)題的案件等等［20］41。還可以推動(dòng)公民反對(duì)大氣污染的社會(huì)團(tuán)體建立、加大重大環(huán)境項(xiàng)目公民的聽(tīng)證力度，并且結(jié)合最新修訂的《中華人民共和國(guó)民事訴訟法》中有關(guān)公益訴訟的制度，鼓勵(lì)更多的主體參與到大氣環(huán)境保護(hù)中來(lái)。

(四)注重市場(chǎng)的作用

在此主要需要借鑒國(guó)外溫室氣體排放權(quán)的處理模式。目前發(fā)達(dá)國(guó)家僅有美國(guó)沒(méi)有通過(guò)《京都議定書》，但就其國(guó)內(nèi)法而言也規(guī)定了要減少排放。如前所述，很多國(guó)家都建立了排放權(quán)交易制度，盡管可能具體指稱不同。如日本，中央政府是整體應(yīng)對(duì)氣候變化的協(xié)調(diào)者;地方政府擔(dān)負(fù)與民間部門互動(dòng)的第一線責(zé)任;企業(yè)與國(guó)民則居于配合者的地位。這種不采取“命令控制模式”(command-and-control)，而以“自主參加”與“補(bǔ)貼”為主的溫室氣體排放權(quán)交易制度，有效地降低了減排溫室氣體所需的管制成本。［11］67

我國(guó)早已加入《京都議定書》，而且目前我國(guó)也已經(jīng)開(kāi)始了這方面的嘗試。具體而言，我國(guó)排污權(quán)交易制度從20世紀(jì)80年代開(kāi)始，在部分城市嘗試實(shí)施。這一制度在許可證制度和污染排放總量控制制度的基礎(chǔ)上建立，充分利用市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)資源配置的手段，激勵(lì)企業(yè)控制排污量。最大的特點(diǎn)在于能夠保證環(huán)境質(zhì)量的前提下，最大限度的發(fā)展經(jīng)濟(jì)［19］36。但是目前也存在著法律界定缺失、交易市場(chǎng)發(fā)育不健全，行政干預(yù)多等問(wèn)題［16］26。在這方面，可以借鑒美國(guó)的經(jīng)驗(yàn)，實(shí)行“氣泡”政策和“折抵”政策:第一，“氣泡”政策，即在進(jìn)行廢氣排放時(shí)，以一個(gè)工廠所排放的所有廢氣為一個(gè)氣泡只要在這個(gè)氣泡內(nèi)的總污染量不超過(guò)法定標(biāo)準(zhǔn)，就不必理會(huì)該工廠內(nèi)各個(gè)設(shè)備的污染情況如何。第二，“折抵”政策，即為某一地區(qū)內(nèi)所有工廠排放污染物的總量規(guī)定一個(gè)最高限額，如果該區(qū)區(qū)域某工廠污染物排放量很小，以致該區(qū)域內(nèi)全部工廠所排放的污染物總和仍然低于上述最高限額，則即使該區(qū)域內(nèi)與某個(gè)排放大氣污染物較多的工廠，仍然允許該工廠繼續(xù)存在。這樣才能夠更好地發(fā)揮市場(chǎng)在治理大氣污染中的作用［21］。具體到我國(guó)，可以先確定排污企業(yè)的配額，在此基礎(chǔ)之上通過(guò)國(guó)家杠桿進(jìn)行調(diào)整，并且在控制總量的基礎(chǔ)上，借鑒“氣泡”政策、“折抵”政策等，指導(dǎo)企業(yè)進(jìn)行排放權(quán)交易。相信隨著實(shí)踐的不斷深入，我國(guó)的碳排放交易一定能夠?yàn)闇p少大氣污染做出更多的貢獻(xiàn)。

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