張 寧

(燕山大學 文法學院，河北 秦皇島066004)

一、我國環(huán)境污染的嚴重性和環(huán)保執(zhí)法的有限性

改革開放以來，我國工業(yè)化進程不斷加快，經(jīng)濟建設和社會發(fā)展都取得了舉世矚目的成就，與此同時我國的生態(tài)環(huán)境也遭到了嚴重的破壞。近年來我國各地的環(huán)境污染事件，尤其是重特大環(huán)境污染事件呈高發(fā)態(tài)勢。2005年以來，環(huán)保部直接接報處置的事件共927起，重特大事件72起，其中2011年以來重大污染事件比上年同期增長120%［1］。眾所周知，位于福建省的中國最大的黃金生產(chǎn)企業(yè)——紫金礦業(yè)有限公司，2010年7月3日發(fā)生銅酸水滲漏事故，9 100 m3的污水順著排洪涵洞流入汀江，導致高達378kg的網(wǎng)箱養(yǎng)魚中毒死亡，附近一個1 300余人的村莊在過去的10年里有40人患癌癥，其中35人已去世［2］。這樣的實例近幾年屢屢發(fā)生。2010年7月松花江污染事件，2012年1月廣西龍江鎘污染事件等等。

環(huán)境污染嚴重地威脅著人民的身體健康，給當?shù)鼐用竦纳拓敭a(chǎn)帶來了重大損失。對此，只要看看持續(xù)增加的癌癥村的數(shù)量就清楚了。癌癥村周邊環(huán)境污染嚴重，癌癥患者眾多，死亡率高。這些癌癥村多處于城市工業(yè)園區(qū)的周邊地帶、河流下游或者礦山附近，受到工業(yè)廢水、廢渣、重金屬等多重復合性污染。同時，環(huán)境污染的政治社會后果也是極其嚴重的。劉海霞認為，“生存環(huán)境遭到破壞，人們的生命安全遭受巨大威脅，很容易引起社會恐慌和社會動蕩?！保?］因為環(huán)境問題引發(fā)的群體性事件逐年增多，自1996年以來，環(huán)境群體性事件一直保持年均29%的增速［1］。

其實，我國政府很早就開始了環(huán)境保護的法制化進程，頒布了許多有關環(huán)境保護的法律法規(guī)，并且加大了對環(huán)境保護法的宣傳力度。1979年第五屆全國人大第十一次會議原則通過的《中華人民共和國環(huán)境保護法》標志著新中國第一部環(huán)境保護法律的誕生，此后到1991年，共制定了12部環(huán)境法律法規(guī)，如1984年頒布的《水污染防治法》(1996和2008年兩次修訂)。1992～2008年又陸續(xù)制定了15部資源節(jié)約和環(huán)境保護的相關法律，并根據(jù)形勢的需要對之前制定的多部法律進行了修訂和完善。此外，中央政府在這一時期還出臺了相關的行政法規(guī)50余項，環(huán)境保護國家標準800多項。

雖然有不斷完善的環(huán)保法律體系，環(huán)境執(zhí)法機關也可謂齊全，全社會的環(huán)保意識也在日益增強，但是，環(huán)境污染事件的頻繁發(fā)生和生態(tài)環(huán)境的不斷惡化，證明環(huán)境執(zhí)法即使不能說是無效的，至少也是低效的。主要原因是環(huán)境執(zhí)法中存在許多利益糾結(jié)。中央政府、地方政府、污染企業(yè)等利益主體相互間存在利益博弈，這種利益博弈對環(huán)境執(zhí)法產(chǎn)生了極大的阻礙作用。

二、我國環(huán)保執(zhí)法阻力的利益分析

(一)中央政府與地方政府的財稅利益分歧阻礙環(huán)境執(zhí)法

在對待環(huán)境問題上，地方政府和中央政府存在明顯的行為差異。中央政府對環(huán)保工作非常重視。自20世紀70年代以來，中央政府不僅已經(jīng)制定了一系列關于環(huán)保的政策法規(guī)，而且把保護環(huán)境上升為我國的發(fā)展戰(zhàn)略和基本國策。相比之下，地方政府對環(huán)境保護的態(tài)度則復雜得多，以至于中央的許多環(huán)境保護政策在地方得不到落實。中央政府更加重視國家的整體利益和長遠利益，而地方政府更多的是從局部利益出發(fā)，特別是把地方的經(jīng)濟利益放在首位。很多地方政府追求局部經(jīng)濟利益最大化，而忽視了整體利益最大化，尤其是忽視了環(huán)境利益最大化。

財稅利益分歧是阻礙地方政府環(huán)保執(zhí)法的重要因素。由于地方政府與中央政府存在著嚴重的財稅利益分歧，所以地方政府不得不扶持和包庇污染企業(yè)，以便增加地方的稅收收入，同時減少對于環(huán)境治理的財政投入。

隨著市場經(jīng)濟建設的不斷深入發(fā)展，為了增強中央政府的宏觀調(diào)控能力，1994年我國進行了財稅制度改革，實行中央與地方分稅制。“分稅制從本質(zhì)上來說即指中央和地方在財政上的一種分配方式。具體是指國家依據(jù)本國各級政府在劃分不同支出責任范圍即事權(quán)的基礎之上，根據(jù)事權(quán)與財權(quán)一一對應原則分配各級政府的財政收入;其次將稅種統(tǒng)一劃分為中央稅、地方稅和中央地方共享稅?！保?］

分稅制實際上是財權(quán)進一步上移，中央掌握較多的大額稅收，地方掌握的稅收比較零散，且數(shù)額有限。自2006年以來國家免除了農(nóng)民的農(nóng)業(yè)稅，極大地削減了地方的稅收收入。但是地方的支出卻越來越大?！霸谪斦С龇矫?，中央財政主要承擔國家安全、外交和中央國家機關運轉(zhuǎn)所需經(jīng)費，調(diào)整國民經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、協(xié)調(diào)地區(qū)發(fā)展、實施宏觀調(diào)控所必需的支出以及由中央直接管理的事業(yè)發(fā)展支出。地方財政主要承擔本地區(qū)政權(quán)機關運轉(zhuǎn)所需支出以及本地區(qū)經(jīng)濟、社會事業(yè)發(fā)展所需支出?！保?］中央的財政支出除了國防和外交部分獨立支出外，其他各部分包括基本建設、科教文衛(wèi)等都是與地方政府重疊的，這說明地方政府要與中央政府共同承擔大部分開支，這給地方政府帶來了巨大的財政壓力。地方政府財政支出項目多，所需費用多，而財政收入?yún)s有限，地方政府的自給能力跟中央相差很大。

圖1 中央與地方的財政自給能力系數(shù)

由圖1可見，地方政府的財政自給能力自1994年財稅改革開始明顯低于中央政府。分稅制極大地減少了地方政府的財政收入，削弱了地方政府的自給能力。由于自上次改革至今我國一直實行分稅制，所以表中顯示的趨勢至今都有重要的參考價值。實行分稅制以來，地方政府面臨著財政收入少，需要支出的項目繁多和數(shù)額大的困境。地方政府為了增強財政自給能力，需要增加財政收入，盡量減少財政支出。而地方企業(yè)所得稅是地方政府重要的財政來源。因此，地方政府需要大力發(fā)展地方支柱企業(yè)，以保證稅收收入。而許多納稅大戶往往就是一些重污染企業(yè)，所以，地方政府在環(huán)境執(zhí)法中很難忍痛割愛，加以處罰。

保證本地區(qū)財政自給的另一個方面就是減少財政支出。環(huán)保支出具有數(shù)額大、周期長、見效慢的特點，所以地方政府不愿意在環(huán)保上投入太多。因此，地方政府既不愿輕易打擊那些污染環(huán)境但又是納稅大戶的企業(yè)，也不愿意擔負巨額的環(huán)保設備投入，可見，在這樣的財政壓力下地方政府的環(huán)保執(zhí)法工作根本無法順利開展。

(二)地方政府與企業(yè)的利益合謀阻礙環(huán)保執(zhí)法

所謂地方政府與企業(yè)的利益合謀，就是指政府與企業(yè)在利益上存在著一種連帶關系而相互促進和彼此維護，這種利益的一致性和相互促進主要表現(xiàn)在，企業(yè)追求自身的利益最大化，同時又實現(xiàn)了政府利益的最大化。因為，對地方政府來說，提高企業(yè)經(jīng)濟效益一方面可以增加政府稅收，增加本地區(qū)的經(jīng)濟總量;另一方面企業(yè)可以廣泛吸納轄區(qū)的剩余勞動力，提高就業(yè)率，有利于社會穩(wěn)定。顯然，環(huán)保執(zhí)法中處罰了污染企業(yè)，同時也損害了政府的利益。

首先，違法成本低是企業(yè)與政府利益合謀的條件。就我國現(xiàn)行法律來講，排污罰款遠低于增加環(huán)保設施的成本。企業(yè)會在違法排污與保護環(huán)境中權(quán)衡利弊。針對環(huán)境污染進行的處罰手段，一般有警告、罰款、沒收違法所得、責令停止生產(chǎn)、吊銷許可證或者其他具有許可性質(zhì)的證書等。目前使用最多的是罰款，但是罰款的數(shù)額并不能對污染企業(yè)起到制約和震懾作用。比如現(xiàn)行《大氣污染防治法》規(guī)定:“對違反本法規(guī)定，造成大氣污染事故的企業(yè)事業(yè)單位，由所在地縣級以上地方人民政府環(huán)境保護行政主管部門根據(jù)所造成的危害后果處直接經(jīng)濟損失百分之五十以下罰款，但最高不超過五十萬?！蔽迨f對污染企業(yè)來說是個很低的成本，遠遠低于其實際獲得的利潤，相對而言，如果安裝環(huán)保設施則至少需要上百萬甚至千萬?！皳?jù)有關方面統(tǒng)計，我國企業(yè)環(huán)境違法成本不及環(huán)境治理成本的10%，不及危害環(huán)境代價的2%。”［7］既然罰款遠低于環(huán)境保護的成本，企業(yè)會從“經(jīng)濟人”角度出發(fā)，毫不猶豫地選擇違法經(jīng)營，而不會守法經(jīng)營。地方政府則愿意為其開綠燈，以最低的懲罰標準縱容企業(yè)繼續(xù)排污，在這一過程中環(huán)保執(zhí)法被大打折扣。

其次，行政自由裁量權(quán)也是地方政府和企業(yè)利益合謀的條件。行政自由裁量權(quán)是指:“在法律規(guī)定的條件下，行政機關根據(jù)其合理的判斷，決定作為或不作為，以及如何作為的權(quán)力?！保?］我國法律規(guī)定了各種環(huán)境污染行為應受到法律制裁，但是許多法律的懲罰標準很模糊，比如，對于持續(xù)性違法排污是一個違法行為，還是數(shù)個違法行為，法律沒有明確規(guī)定。根據(jù)《行政處罰法》第24條規(guī)定:“對當事人的同一個違法行為，不得給予兩次以上罰款的行政處罰?！奔磳τ谝粋€行政違法行為，只能處罰一次。人們通常認為，在該法律對環(huán)境違法的處理規(guī)定中，并沒有明確規(guī)定什么是一個違法行為，以及如何界定持續(xù)性違法排污行為及其處罰標準［9］287。這些都由執(zhí)法機關掌握，這種操作機會的存在，就為企業(yè)和政府的合作提供了條件。政府有如此大的自由裁量權(quán)，無論從官員自身利益出發(fā)進行權(quán)力尋租，還是考慮到整個地方政府的利益，放縱企業(yè)污染都是有利的選擇。

由此看出，由于地方政府在環(huán)保執(zhí)法中有如此大的自由裁量權(quán)，支持污染企業(yè)發(fā)展有很大操縱空間，放縱企業(yè)污染對地方政府及企業(yè)都有可圖之利，因此雙方很容易實現(xiàn)合謀。企業(yè)為獲得更多的利潤，降低成本，會向地方政府尋租，同時在巨額的稅收誘惑下地方政府也會主動對大型污染企業(yè)采取優(yōu)惠政策，按最低限額處罰排污企業(yè)，“甚至以優(yōu)化地方經(jīng)濟發(fā)展環(huán)境為由，通過制定土政策禁止環(huán)保部門開展正常的執(zhí)法檢查監(jiān)督。”［10］在此基礎上雙方達成合謀。

(三)地方政府官員的個人利益阻礙環(huán)保執(zhí)法

政府官員一般都具有政治人的特征。其政治人本質(zhì)“在現(xiàn)實中體現(xiàn)為核心領導人對政治晉升的追求”［11］。對政府官員來說，政治晉升無疑是他們的核心利益。由于能夠得到晉升的只有少數(shù)官員，所以官員之間的政治競爭就非常激烈。有學者甚至把這種政治競爭稱作政治競標賽，所有官員都參與這種競賽和博弈?！霸谡五\標賽中，只有數(shù)量有限的人可以獲得提升，一個人的提升將直接減少另一個人提升的機會，一人所得構(gòu)成另一個人所失，因此參與人面臨的是一個零和博弈。”［12］政績是官員實現(xiàn)政治晉升的重要條件，而所謂政績就是所管轄區(qū)域的經(jīng)濟增長、財政狀況、就業(yè)情況。如果本地區(qū)經(jīng)濟蕭條，財政赤字嚴重，這個官員就難以晉升。上級政府常?？疾煜录壵慕?jīng)濟發(fā)展績效(主要體現(xiàn)為GDP)，并把經(jīng)濟績效作為下級官員得以晉升的條件。李宏彬、周黎安等對254個省級高層領導晉升過程進行了實證分析，研究結(jié)果表明，省級高層領導任期內(nèi)的GDP增長情況對其晉升概率的影響非常顯著［13］。

由于經(jīng)濟發(fā)展與政府官員的個人利益密切相關，追求GDP就成為地方政府官員的主要工作。由于地方政府官員的個人利益驅(qū)動，所以他們就會保護轄區(qū)內(nèi)的支柱企業(yè)、品牌企業(yè)，即使這些企業(yè)里包含許多重污染企業(yè)。官員會在有限任期內(nèi)極力追求政績最大化，甚至為完成經(jīng)濟指標不惜犧牲當?shù)赜邢薜馁Y源，縱容企業(yè)污染環(huán)境。他們根本不會把工作重心放在治理環(huán)境這種時間長、見效慢的項目上。環(huán)境執(zhí)法既會削弱地方經(jīng)濟總量又不利于官員自身的晉升，因此，地方官員的消極執(zhí)法，甚至縱容污染企業(yè)就不可避免。

三、克服環(huán)保執(zhí)法利益阻力的對策

(一)推進稅制改革和轉(zhuǎn)移支付，緩解地方政府的財政壓力

前已述及，中央政府對環(huán)境保護一直十分重視，頒布了一系列的政策法規(guī)，但是許多政策并沒有在地方真正落實，一個重要的原因就是分稅制以后地方政府財政能力有限，無力擔負保護環(huán)境這項持久而且耗資巨大的任務。為了減少地方政府的財政壓力，提高地方政府環(huán)境保護的積極性，必須推進稅制改革，實行中央統(tǒng)籌和轉(zhuǎn)移支付。

為保障地方政府充足的自給力，中央政府與地方政府應合理劃分財政收入和支出比例，根據(jù)承擔的管理負擔合理分配，緩解目前地方政府支出項目多、費用大而財政收入有限的矛盾。劉國艷正確地指出:“為徹底打破地方政府因稅收對企業(yè)的保護主義，把企業(yè)所得稅全部上繳中央，再全部用作中央對地方轉(zhuǎn)移支付，以便從制度上切斷地方政府與企業(yè)、地方財政收入與發(fā)展經(jīng)濟之間的聯(lián)系?！保?4］實際上這樣一來，地方政府就不會因貪圖污染企業(yè)的稅收而對其排污行為采取放縱態(tài)度了。

(二)環(huán)保部門實行垂直管理，設立專項基金，減小自由裁量權(quán)

首先，環(huán)保部門實行由中央到地方的垂直管理，減少環(huán)保部門對地方政府在人事和財政等方面的依賴性，確保環(huán)保部門能夠獨立執(zhí)法，這是保證環(huán)境執(zhí)法的有效性的重要條件。其次，設立環(huán)境保護專項基金，一方面用于補償企業(yè)增加環(huán)保設施所付出的成本，減輕企業(yè)的負擔，另一方面用于補償?shù)胤秸卫憝h(huán)境所付出的費用，減輕地方政府的財政壓力。環(huán)境保護專項基金實行全國統(tǒng)籌，垂直管理。環(huán)保基金主要來源于中央財政撥款。加大環(huán)境稅和污染稅的征收力度，這部分稅收收入全部納入環(huán)保專項基金。同時，對污染企業(yè)的罰款也是環(huán)保專項基金的資金來源。環(huán)保支出由地方環(huán)保部門定期上報核算，保證環(huán)保資金被有效使用。這樣，不僅能夠充分調(diào)動環(huán)保部門的執(zhí)法積極性，大刀闊斧地治理環(huán)境，也可以切斷地方政府和企業(yè)的利益關聯(lián)。最后，完善法律法規(guī)，減小環(huán)境執(zhí)法中的自由裁量空間，建立環(huán)保執(zhí)法公開機制，監(jiān)督自由裁量權(quán)。應當不斷完善我國的環(huán)境立法，特別是對環(huán)境違法的處罰應當有明確細致的規(guī)定，減小處罰的伸縮范圍。

(三)提高對污染企業(yè)的處罰力度，增加企業(yè)的環(huán)境違法成本

洛克在《政府論》中對于處罰輕重這樣論述:“處罰每一種犯罪的程度和輕重，以是否足以使罪犯覺得不值得犯罪，使他知道悔悟，并且警戒別人不犯同樣的罪行而定?！保?5］也就是說，犯罪分子在犯罪之前會考慮犯罪成本，如果他的犯罪行為帶給他的懲罰遠遠大于他通過犯罪獲得的利益的話，他就會權(quán)衡利弊而不敢以身試法。我國的環(huán)境立法存在懲罰力度小、處罰方式單一的問題?！皩嶋H上，只要罰款不超過企業(yè)的承受能力，企業(yè)就不會懼怕。應當確立罰款數(shù)額與企業(yè)造成的經(jīng)濟損失相當原則，不設上限?！保?］285

在目前我國環(huán)境污染極其嚴重的情況下，不僅應當根據(jù)污染所造成的損失對污染企業(yè)和污染事件施以重罰，而且應當根據(jù)企業(yè)規(guī)模的不同而設定不同的處罰標準，或者根據(jù)企業(yè)的獲利多少而給予不同的處罰。應當大大提高大型企業(yè)的違法排污成本。除了進行經(jīng)濟制裁之外，還應當嚴格追究污染企業(yè)經(jīng)營者的刑事責任。

(四)擴大公眾環(huán)境執(zhí)法參與渠道，推進政府環(huán)境信息公開

由于環(huán)境問題與公眾的生產(chǎn)生活密切相關，因此公眾的廣泛參與是環(huán)境執(zhí)法必不可少的因素，一方面使環(huán)保執(zhí)法在群眾中獲得觀念上和行為上的支持，減少環(huán)境執(zhí)法的阻力。另一方面促進公眾對地方政府環(huán)保執(zhí)法的監(jiān)督，提高環(huán)保執(zhí)法的效率。

保證公眾的環(huán)境參與必須讓公眾了解所在地區(qū)的基本環(huán)境狀況，讓公民的環(huán)境知情權(quán)得到保障。因此，首先要實現(xiàn)地方政府環(huán)境信息公開。2008年5月1日我國已實施了《環(huán)境信息公開辦法》(試行)，但是，信息公開實施效果并不明顯，為實現(xiàn)有效的公眾環(huán)境參與權(quán)，要把地方政府環(huán)境信息公開上升到法律的高度，建立健全環(huán)保信息采錄、公開的監(jiān)督機制。

同時要擴大公眾的環(huán)境參與渠道，實現(xiàn)公眾對地方政府環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督，許多學者提出了公眾環(huán)境公益訴訟制度，這無疑是一個有效的措施。通過研究美國環(huán)境公益訴訟的實施效果，從事法律執(zhí)行工作的學者關麗認為這種制度使公眾的意見表達和監(jiān)督行為通過合法的渠道予以實現(xiàn)，有效協(xié)調(diào)公眾與政府及污染企業(yè)在環(huán)境保護方面的矛盾沖突，更利于維護政府權(quán)威和公眾環(huán)境利益訴求之間的動態(tài)調(diào)和［16］。但目前雖然理論界對此項制度呼吁很強烈，立法部門并未對此作出回應。顯然，逐步構(gòu)建和完善我國的環(huán)境公民訴訟制度對公民環(huán)境參與具有重要意義，也是實現(xiàn)地方政府有效環(huán)境執(zhí)法的關鍵環(huán)節(jié)，為此應當在行政訴訟法上建立公民環(huán)境訴訟制度，在今后制度和修改環(huán)境法律時將其納入議事日程。

(五)改革政府官員考核和晉升機制，普遍推行環(huán)境責任制

政府官員之所以放縱地方企業(yè)排污，是因為這些企業(yè)的經(jīng)濟效益可以為政府官員的政績考核增光添彩，大型企業(yè)是其政績考核中的主要亮點。要想遏制這種畸形的執(zhí)政思維，就需要改變政績考核的內(nèi)容和方式，把環(huán)境保護作為政績考核的重要內(nèi)容。近年來，無論是中央政府還是專家學者，都意識到了官員考核和晉升機制存在的問題嚴重地影響了環(huán)境執(zhí)法的有效性，因而普遍主張實行對地方政府官員的環(huán)境評價一票否決制，提出了對地方政府官員的反制約機制，保證政府及部門領導積極支持依法環(huán)保［17］。這就涉及到對地方政府官員評價的客觀公正性問題。為此，環(huán)保部門應當用高新技術(shù)定期監(jiān)測環(huán)境數(shù)據(jù)，數(shù)據(jù)內(nèi)容統(tǒng)一上報中央環(huán)保數(shù)據(jù)庫，地方政府無權(quán)隨意更改或干涉。應當把環(huán)保部門的環(huán)境數(shù)據(jù)信息和環(huán)境評價納入官員的考核之中，并且作為官員晉升的最根本的指標。

目前已經(jīng)有地方出臺了環(huán)境問責制度。如2012年北京市政府出臺的《關于貫徹落實國務院加強環(huán)境保護重點工作文件的意見》中提出，今后有關環(huán)境質(zhì)量的指標，都將納入各級政府績效考核，各級政府領導干部的職務升降，取決于負責區(qū)域的各項環(huán)保指標，并嚴格實行環(huán)境保護行政問責制和一票否決制，防堵環(huán)保漏洞［18］。顯然，這樣的規(guī)定不僅應當為其他地方政府所借鑒，而且應當盡快使之成為更具權(quán)威性的法律。

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