朱秋沅

無論歐盟如何向更高層次的一體化演進(jìn)，其海關(guān)同盟都是歐盟區(qū)域一體化和內(nèi)部統(tǒng)一大市場的關(guān)鍵柱石。沒有海關(guān)聯(lián)盟，歐盟的統(tǒng)一大市場和政治融合就不可能存在。①Paris Declaration on the future role of customs，Paris，04.07.2008.歐盟認(rèn)為，海關(guān)同盟 （customs union）不僅僅是一個(gè)關(guān)稅同盟 （tariff union），而會是在關(guān)貿(mào)總協(xié)定第24條關(guān)于 “海關(guān)同盟”這個(gè)狹窄定義上有著更多發(fā)展的概念。②Communication from the Council，the European Parliament and the Economic and Social Committee-the Customs U-nion in the Context of the Single Market，COM （90）572final，Brussels，29.01.1991歐盟目標(biāo)中的 “海關(guān)同盟”形成與發(fā)展的關(guān)鍵在于在 “關(guān)稅同盟”的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)通關(guān)制度以及其他海關(guān)制度的統(tǒng)一。因此，歐盟一直以強(qiáng)化有效、高效和統(tǒng)一的 “海關(guān)聯(lián)盟”為目標(biāo)。時(shí)至今日，歐盟對其海關(guān)同盟高度一體化以及海關(guān)制度的協(xié)調(diào)化的推進(jìn)都未曾停止過。

一、當(dāng)前歐盟海關(guān)戰(zhàn)略——2008年 《海關(guān)聯(lián)盟演進(jìn)戰(zhàn)略》

（一）歐盟海關(guān)同盟面臨的挑戰(zhàn)與 《海關(guān)聯(lián)盟演進(jìn)戰(zhàn)略》的產(chǎn)生背景

1.現(xiàn)有成員國法與區(qū)域法的不協(xié)調(diào)

歐盟即使存在著大量區(qū)域?qū)用娴暮ｊP(guān)法律制度，但也存在著各成員國各自的海關(guān)法。各國海關(guān)法與歐盟區(qū)域海關(guān)法彼此之間或者存在著沖突與不協(xié)調(diào)之處。③See Patricio Díaz Gavier，Eric Van Dooren，Criminal Customs Law in Belgium and the Consequences for Customs Debt Recovery，（2013）8 Global Trade and Customs Journal，Issue 3，pp.70-74；and see Panayota Anaboli，Customs Violations and Penalties in Europe：Harmonization on the Horizon？（2010）5 Global Trade and Customs Journal，Issue 9，pp.389-393；etc.對于歐盟區(qū)域外部而言，海關(guān)需不斷改進(jìn)執(zhí)法方式、提高執(zhí)法效率、擴(kuò)大執(zhí)法授權(quán)、簡化執(zhí)法流程來適應(yīng)迅速變化的外部環(huán)境，例如迅速發(fā)展的生產(chǎn)和消費(fèi)模式、不斷增長的國際貿(mào)易，都是海關(guān)需要應(yīng)對全球性威脅，例如恐怖主義、有組織犯罪、氣候變化、危險(xiǎn)貨物交易等。在此背景下，海關(guān)需要不斷變革才能與不斷變化的環(huán)境同步發(fā)展，繼續(xù)發(fā)揮其保護(hù)歐盟單一市場的關(guān)鍵作用。

2.歐盟海關(guān)法改革的需要

2008年4月23日歐盟制定了 《現(xiàn)代化海關(guān)法典》，是對既存的 《歐共體海關(guān)法典》的現(xiàn)代化?！冬F(xiàn)代化海關(guān)法典》言明適用于進(jìn)出共同體關(guān)稅地區(qū)貨物的一般規(guī)則和程序，旨在簡化海關(guān)程序，以及為電子報(bào)關(guān)和有關(guān)審理程序提供法律框架?！冬F(xiàn)代化海關(guān)法典》的頒布為歐盟成員國的海關(guān)制度高度一體化與現(xiàn)代化提供了法律基礎(chǔ)，也為海關(guān)同盟的進(jìn)一步演進(jìn)提供了前進(jìn)的動力。為了推動 《現(xiàn)代化海關(guān)法典》的實(shí)施，各成員國對海關(guān)對于歐盟的作用進(jìn)行了討論并達(dá)成共識，認(rèn)為需要改進(jìn)海關(guān)的工作方法，必須強(qiáng)化全面協(xié)調(diào)。

歐盟 《里斯本戰(zhàn)略》實(shí)施的失敗，及其所遭遇的金融危機(jī)使得原來在2001年設(shè)計(jì)并打算適用十年的 《海關(guān)同盟戰(zhàn)略》需要進(jìn)行及時(shí)的調(diào)整。同時(shí)，海關(guān)同盟內(nèi)部也面臨著一些發(fā)展問題。因此，為了歐盟海關(guān)能夠協(xié)調(diào)一致地應(yīng)對日益復(fù)雜與充滿挑戰(zhàn)性的貿(mào)易環(huán)境，適應(yīng)日益增加的新職能，于是在2008年4月1日，在海關(guān)同盟建立40年之際，歐盟委員會公布了 《海關(guān)同盟演進(jìn)戰(zhàn)略》④Communication from the Commission to the Council，the European Parliament and the European Economic and Social Committee，Strategy for the evolution of the Customs Union，COM （2008）169final，Brussels，01.04.2008.及相應(yīng)的一系列配套法律文件，旨在通過十年的規(guī)劃 （主要是2013-2019年），使歐盟海關(guān)適應(yīng)迅速變化的環(huán)境，進(jìn)一步明確了海關(guān)同盟及其海關(guān)法律制度的發(fā)展方向，再次將海關(guān)同盟推向新的高度。

（二）《海關(guān)聯(lián)盟演進(jìn)戰(zhàn)略》的主要內(nèi)容

1.達(dá)成歐盟海關(guān)和海關(guān)同盟對于歐盟重要作用的共識

《海關(guān)聯(lián)盟演進(jìn)戰(zhàn)略》繼以往的海關(guān)同盟戰(zhàn)略之后再次提出了歐盟海關(guān)對于歐盟至關(guān)重要的作用。歐盟海關(guān)在保護(hù)歐盟單一市場方面起到重要作用。歐盟海關(guān)是歐盟單一市場中合法貨物自由流通與國際非法貿(mào)易之間唯一的防火墻。在貨物的供應(yīng)鏈、貿(mào)易鏈日益全球化的情況下，貨物的流轉(zhuǎn)速度日益加快，海關(guān)需要采取更多的非侵入式查驗(yàn)方法。但與此同時(shí)，海關(guān)所面對的全球性威脅日益增加。如何實(shí)現(xiàn)安全與便利之間的平衡，成為海關(guān)的難題。同時(shí)，歐盟海關(guān)對于保護(hù)歐盟的財(cái)政利益具有很重要的作用。2011年歐盟對進(jìn)口貨物所征收的關(guān)稅占?xì)W盟預(yù)算收入的13% （約每年166億歐元）。⑤Communication from the Commission to the Council，the European Parliament and the European Economic and Social Committee on the State of the Customs Union，COM （2012）791final，Brussels，21.12.2012，p.9.

歐盟海關(guān)至關(guān)重要的作用具體表現(xiàn)在：第一，支持合法貿(mào)易和增強(qiáng)歐盟的貿(mào)易競爭力；第二，確保進(jìn)口稅費(fèi)的正確征收；第三，打擊盜版與假冒；第四，打擊其他類型的欺詐行為、有組織犯罪、販毒和恐怖主義等，海關(guān)可以通過信息處理，識別貿(mào)易形式的變化并且進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評估，從而發(fā)現(xiàn)欺詐、恐怖主義或者犯罪行為；第五，執(zhí)行歐盟的貿(mào)易政策措施 （例如，優(yōu)惠性貿(mào)易安排、配額或者反傾銷措施）；第六，打擊各類危險(xiǎn)貨物，從而保護(hù)環(huán)境和市民。

2.《海關(guān)同盟演進(jìn)戰(zhàn)略》的戰(zhàn)略框架

首要目標(biāo)是保持海關(guān)的關(guān)鍵地位，具體表現(xiàn)為：成為商界的現(xiàn)代化的負(fù)責(zé)任的伙伴，保護(hù)共同體的財(cái)政與安全利益，與其他政府機(jī)構(gòu)合作，具備對危機(jī)和新的公共政策需求作出迅速反應(yīng)能力的機(jī)構(gòu)。為了實(shí)現(xiàn)首要目標(biāo)，歐盟海關(guān)必須符合共同的戰(zhàn)略目標(biāo)如下：

（1）保護(hù)力：保護(hù)歐盟的社會利益與財(cái)政利益。海關(guān)通過確保進(jìn)口稅費(fèi)的正確有效征收，采取有效措施打擊非法及禁限貨物的移動，進(jìn)一步拓展有效的風(fēng)險(xiǎn)評估從而貢獻(xiàn)于打擊恐怖主義和犯罪行為，包括毒品的非法交易、假冒和盜版貨物的交易，防止、發(fā)現(xiàn)并且在國內(nèi)立法框架內(nèi)對欺詐和濫用海關(guān)立法的行為進(jìn)行調(diào)查和起訴，使用行政互助來確保有關(guān)海關(guān)和農(nóng)業(yè)事項(xiàng)的立法得以正確實(shí)施。

（2）競爭力：支持歐盟企業(yè)的競爭力。通過海關(guān)環(huán)境和工作方式的現(xiàn)代化 （例如使用以系統(tǒng)為基礎(chǔ)的方法，增進(jìn)工作方式的協(xié)調(diào)性等），通過無紙化海關(guān)環(huán)境 （電子海關(guān)），以積極的方式進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化，通過采用國際標(biāo)準(zhǔn)，例如世界海關(guān)組織所研發(fā)的標(biāo)準(zhǔn)，適當(dāng)情況下通過研發(fā)新的歐盟標(biāo)準(zhǔn)并將其發(fā)展成為國際范圍內(nèi)的版本。

（3）便利化：進(jìn)一步便利合法貿(mào)易。設(shè)計(jì)和改進(jìn)監(jiān)管系統(tǒng)，減少對貨物流動的干預(yù)并且將實(shí)現(xiàn)其他公共政策目標(biāo) （例如安全要求）的行政負(fù)擔(dān)最小化，通過減少守法成本從而為合法的貿(mào)易經(jīng)營者提供便利。

（4）監(jiān)控力：監(jiān)控和管理國際貨物流動的供應(yīng)鏈。在供應(yīng)鏈各個(gè)環(huán)節(jié)中，在最佳場所改進(jìn)增強(qiáng)有效檢查，提高實(shí)施有關(guān)貨物移動和監(jiān)管的歐盟和國內(nèi)立法的正確性和一致性，增強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)信息共享的有效性和系統(tǒng)性，為了建立對供應(yīng)鏈的全程監(jiān)管，考慮與主要商業(yè)伙伴共享信息的可能性。

（5）合作性：在成員國海關(guān)、海關(guān)與其他政府機(jī)構(gòu)以及海關(guān)與商界之間維持、發(fā)展和增進(jìn)高質(zhì)量的合作。通過深化現(xiàn)有的海關(guān)合作，保護(hù)歐盟財(cái)政利益的協(xié)調(diào)行動，在發(fā)展與其他邊境相關(guān)機(jī)構(gòu)之間無縫協(xié)調(diào)機(jī)制占據(jù)領(lǐng)導(dǎo)地位，推進(jìn)與商界的合作與磋商機(jī)制，通過適當(dāng)?shù)呐c第三國的協(xié)議并且參與負(fù)責(zé)制定國際法和決定 （例如禁運(yùn)、環(huán)境協(xié)議、知識產(chǎn)權(quán)協(xié)議等）的國際場所來強(qiáng)化國際合作或者行政互助。

二、綜合執(zhí)行 《海關(guān)同盟演進(jìn)戰(zhàn)略》的結(jié)構(gòu)性方法

歐盟海關(guān)同盟的演進(jìn)及其法律制度的現(xiàn)代化是一個(gè)雄心勃勃的改革目標(biāo)，僅憑 《現(xiàn)代化海關(guān)法典》和 《海關(guān)同盟演進(jìn)戰(zhàn)略》兩項(xiàng)高層級法律工具是無法實(shí)現(xiàn)的。因此，《海關(guān)同盟演進(jìn)戰(zhàn)略》設(shè)計(jì)了綜合使用多層次的結(jié)構(gòu)性方法來實(shí)現(xiàn)其戰(zhàn)略目標(biāo) （以下稱為 “結(jié)構(gòu)性方法”），推出了一系列與 《海關(guān)同盟演進(jìn)戰(zhàn)略》和 《現(xiàn)代化海關(guān)法典》相配套的執(zhí)行措施，并保持在技術(shù)、能力和資源方面進(jìn)行研發(fā)和戰(zhàn)略投資，從而提供了可以使得28個(gè)成員國同步演進(jìn)和協(xié)調(diào)發(fā)展的結(jié)構(gòu)性方法。結(jié)構(gòu)性方法具體包括立法變革、制定各項(xiàng)法律工具、設(shè)計(jì)和實(shí)施戰(zhàn)略計(jì)劃和綜合性行動方案等。

（一）立法變革

面對著迅速變化和充滿挑戰(zhàn)性的環(huán)境，從21世紀(jì)初期開始?xì)W盟就采取了一系列的應(yīng)對措施對海關(guān)立法和技術(shù)環(huán)境進(jìn)行現(xiàn)代化和簡化，繼續(xù)推動其海關(guān)法律制度向著更高層次發(fā)展。

1.《共同體海關(guān)法典》的安全修正案

基于 “9·11事件”之后的安全考慮，在2005年時(shí)歐盟對當(dāng)時(shí)的 《共同體海關(guān)法典》進(jìn)行了重大修改。歐盟議會和歐盟理事會于2005年4月13日通過了 “歐盟海關(guān)法典的安全修正案”⑥Regulation（EC）No 648/2005of the European Parliament and of the Council of 13April 2005amending Council Regulation（EEC）No 2913/92establishing the Community Customs Code.（以下簡稱 “安全修正案”），授予海關(guān)執(zhí)行安全要求的權(quán)力，并希望創(chuàng)造出不影響合法貿(mào)易的商業(yè)環(huán)境。安全修正案完善與具體實(shí)施經(jīng)過了一個(gè)逐步成熟的過程。安全修正案頒布后，安全修正案的實(shí)施細(xì)則又經(jīng)過第1875/2006號委員會條例⑦Commission Regulation（EC）No 1875/2006of 18December 2006amending Regulation（EEC）No 2454/93laying down provisions for the implementation of Council Regulation（EEC）No 2913/92establishing the Community Customs Code.、第312/2009號委員會條例⑧Commission Regulation（EC）No 312/2009of 16April 2009amending Regulation（EEC）No 2454/93laying down provisions for the implementation of Council Regulation（EEC）No 2913/92establishing the Community Customs Code.、第414/2009號委員會條例⑨Commission Regulation（EC）No 414/2009of 30April 2009amending Regulation（EEC）No 2454/93laying down provisions for the implementation of Council Regulation（EEC）No 2913/92establishing the Community Customs Code.和第430/2010號委員會條例[10]Commission Regulation（EU）No 430/2010of 20May 2010amending Regulation（EEC）No 2454/93laying down provisions for the implementation of Council Regulation（EEC）No 2913/92establishing the Community Customs Code.的不斷調(diào)整。經(jīng)過近幾年的磨合，直至2011年，這一修正案的所有實(shí)施條例才全部得以實(shí)施。

安全修正案對以往的海關(guān)申報(bào)做出了以下四項(xiàng)重大修改：第一，要求貿(mào)易商在貨物從歐盟出口或向歐盟進(jìn)口之前向海關(guān)提交所要求的信息。第二，向可信賴的貿(mào)易商 （AEO）提供貿(mào)易便利化措施。第三，海關(guān)監(jiān)控采用了由計(jì)算機(jī)系統(tǒng)所支持的統(tǒng)一風(fēng)險(xiǎn)選擇標(biāo)準(zhǔn)。第四，采用了經(jīng)濟(jì)經(jīng)營者注冊和身份確認(rèn)制度，[11]即EORI制度，the EORI system，Economic Operators’Registration and Identification system。該制度是由Commission Regulation（EC）No 312/2009of 16April 2009amending Regulation（EEC）No 2454/93laying down provisions for the implementation of Council Regulation（EEC）No 2913/92establishing the Community Customs Code所規(guī)定。且歐盟相關(guān)數(shù)據(jù)庫支持所有國家注冊號的查詢。

2.《現(xiàn)代化海關(guān)法典》與 《聯(lián)盟海關(guān)法典》的出臺

對于 《歐共體海關(guān)法典》[12]1992年10月，歐盟通過了其第一部完整全面的，包括各類海關(guān)制度在內(nèi)的海關(guān)法典，即 “規(guī)定歐盟海關(guān)法典的第2913/92號理事會條例”（Council Regulation（EEC）No 2913/92of 12October 1992establishing the Community Customs Code，CCC）（簡稱 《歐共體海關(guān)法典》）。《歐共體海關(guān)法典》共分為九編，對歐共體海關(guān)的基本權(quán)利義務(wù)、關(guān)稅政策與稅則、原產(chǎn)地、海關(guān)估價(jià)、海關(guān)債、各類海關(guān)程序作出詳細(xì)的規(guī)定。的局部修改已不能適應(yīng)外界環(huán)境的迅速變化，也不能賦予海關(guān)足夠的能力應(yīng)對不斷出現(xiàn)的新挑戰(zhàn)。此外，歐盟已步入了海關(guān)制度流程化的時(shí)代，考慮到電子申報(bào)和電子數(shù)據(jù) （處理）已是通行規(guī)則，而紙面申報(bào)與處理已是例外，因此歐盟決定公布新的海關(guān)法典，即 《現(xiàn)代化海關(guān)法典》來替代 《共同體海關(guān)法典》。[13]歐盟的海關(guān)法典共有三部，即1992年 《歐共體海關(guān)法典》、2008年 《現(xiàn)代化海關(guān)法典》和2013年 《聯(lián)盟海關(guān)法典》。這三部法典是前后承接的關(guān)系。在 《現(xiàn)代化海關(guān)法典》延緩實(shí)施的最后期限即將到期之時(shí)，2013年10月9日歐盟通過了 《聯(lián)盟海關(guān)法典》以替代 《聯(lián)盟海關(guān)法典》。該法典于2013年10月30日生效，同時(shí)部分條款開始實(shí)施，但大部分條款將到2016年6月1日實(shí)施。由于 《現(xiàn)代化海關(guān)法典》并未真正實(shí)施，《聯(lián)盟海關(guān)法典》尚未實(shí)施，因此，歐盟海關(guān)制度的基礎(chǔ)法律依據(jù)仍然是 《歐共體海關(guān)法典》。該法典共二百五十多條，并配有實(shí)施細(xì)則。該法典在歐盟各成員國完全、強(qiáng)制性的適用，是協(xié)調(diào)和統(tǒng)一各成員國的海關(guān)制度的主要區(qū)域立法，同時(shí)也是歐盟海關(guān)執(zhí)法權(quán)利義務(wù)與程序等問題的主要依據(jù)。該法典至今經(jīng)過五次修改，仍在歐盟實(shí)施。基于所有的這些原因，僅僅對現(xiàn)有法典進(jìn)行進(jìn)一步修改是不夠的，必須進(jìn)行徹底的改變。因此2008年歐盟議會和理事會通過了歐盟 《現(xiàn)代化海關(guān)法典》，[14]Regulation（EC）No 450/2008of the European Parliament and of the Council of 23April 2008laying down the Community Customs Code（Modernised Customs Code）（OJ L 145，4.6.2008）.并于當(dāng)年生效，原擬待2013年6月24日《〈現(xiàn)代化海關(guān)法典〉實(shí)施細(xì)則》生效后才能實(shí)施。

在 《現(xiàn)代化海關(guān)法典》所規(guī)定的全面實(shí)施期限到來之際，歐盟認(rèn)為法典所規(guī)定的實(shí)施條件卻并未具備，而 《里斯本條約》生效后，現(xiàn)代化海關(guān)法典又面臨著與 《里斯本條約》保持一致的問題，因此歐盟提案延緩 《現(xiàn)代化海關(guān)法典》實(shí)施日期至2013年11月1日，并將以《聯(lián)盟海關(guān)法典》替代 《現(xiàn)代化海關(guān)法典》。[15]在 《現(xiàn)代化海關(guān)法典》即將全部實(shí)施之前，由于形勢的變化，其又面臨著修改的提議。對于修改 《現(xiàn)代化海關(guān)法典》的提案有兩項(xiàng)：其一，歐盟議會和理事會關(guān)于制定聯(lián)盟海關(guān)法典的提案 （Proposal for a Regulation of the European Parliament and of the Council laying down the Union Customs Code，COM/2012/064final-2012/0027（COD））。該提案是考慮到歐盟無紙化海關(guān)與貿(mào)易環(huán)境 （Decision No 70/2008/EC of the European Parliament and of the council of 15January 2008on a paperless environment for customs and trade）的發(fā)展節(jié)奏，《里斯本條約》生效后與該條約的協(xié)調(diào)問題以及 《現(xiàn)代化海關(guān)法典》本身的一些條文中存在問題，因此需要在該法典實(shí)施之前予以修訂。其二，歐盟議會和理事會關(guān)于修改 《現(xiàn)代化海關(guān)法典》實(shí)施期限的提案 （Proposal for a Regulation of the European Parliament and of the Council amending Regulation（EC）No 450/2008laying down the Community Customs Code（Modernised Customs Code）as regards the date of its application，COM/2013/0193final-2013/0104（COD））。該提案建議將 《現(xiàn)代化海關(guān)法典》的實(shí)施日期延長至2013年11月1日。在 《現(xiàn)代化海關(guān)法典》延緩實(shí)施的最后期限即將到來之時(shí)，2013年10月9日歐盟通過了 《聯(lián)盟海關(guān)法典》以替代 《聯(lián)盟海關(guān)法典》。該法典于2013年10月30日生效，同時(shí)部分條款開始實(shí)施，但大部分條款將到2016年6月1日開始實(shí)施。

（二）分階段的海關(guān)行動方案

“海關(guān)聯(lián)盟”的規(guī)劃與發(fā)展是聯(lián)盟的專屬權(quán)限。這是因?yàn)橥ㄟ^將成員國的權(quán)力轉(zhuǎn)移給聯(lián)盟，成員國事實(shí)上同意海關(guān)領(lǐng)域中的行為在聯(lián)盟層面執(zhí)行會更有效果和效率。海關(guān)領(lǐng)域中的許多行為具有跨境的性質(zhì)，涉及并影響所有28個(gè)成員國，這些行為不能通過個(gè)別成員國的行動而有效和高效地進(jìn)行，而是需要?dú)W盟層面的集中的、分步驟分階段的行動支持才能實(shí)現(xiàn)海關(guān)聯(lián)盟戰(zhàn)略目標(biāo)。自1996年開始制定第一份正式的海關(guān)行動方案以來，歐盟理事會與歐洲議會聯(lián)合發(fā)布的幾年一個(gè)周期的海關(guān)行動方案，至今已經(jīng)連續(xù)制定了了五項(xiàng)行動方案。[16]歐盟的海關(guān)行動方案起源于1991年6月當(dāng)時(shí)的歐洲經(jīng)濟(jì)共同體理事會關(guān)于海關(guān)官員職業(yè)培訓(xùn)的方案，即馬特烏斯方案（Council Decision of 20June 1991on the adoption of a programme of Community action on the subject of the vocational training of customs officials（Matthaeus programme）（91/341/EEC））。當(dāng)時(shí)為了建立統(tǒng)一的歐洲內(nèi)部市場，協(xié)調(diào)不同成員國海關(guān)之間的執(zhí)法，推進(jìn)海關(guān)同盟的效率，從而對各國海關(guān)關(guān)員進(jìn)行培訓(xùn)。該方案規(guī)定各成員國海關(guān)相互像其他成員國海關(guān)派送官員在他國海關(guān)任職，定期召開研討會，在各成員國海關(guān)學(xué)校進(jìn)行培訓(xùn)等措施促進(jìn)相互之間的法律理解，共享海關(guān)的執(zhí)法技術(shù)，提高各成員國海關(guān)執(zhí)法的協(xié)調(diào)性。馬特烏斯方案是跨年度的方案并且由當(dāng)時(shí)的歐洲經(jīng)濟(jì)共同體財(cái)政預(yù)算進(jìn)行支持。此后在馬特烏斯方案實(shí)施經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，歐共體連續(xù)發(fā)布了五項(xiàng)多年度海關(guān)行動方案，即Customs 2000（1996-2000）（Decision No 210/97/EC of the European Parliament and of the Council of 19December 1996adopting an action programme for customs in the Community）、Customs 2002 （2001-2002）（Decision No 105/2000/EC of the European Parliament and of the Council of 17December 1999amending Decision No 210/97/EC adopting an action programme for customs in the Community（Customs 2000）and repealing Council Decision 91/341/EEC）、Customs 2007 （2003-2007）（Decision No 253/2003/EC of the European Parliament and of the Council of 11February 2003adopting an action programme for customs in the Community）、Customs 2013 （2008-2013）（Decision No 624/2007/EC of the European Parliament and of the Council of 23May 2007establishing an action programme for customs in the Community）、Customs 2020 （2014-2020）（Regulation（EU）No 1294/2013of the European Parliament and of the Council of 11December 2013establishing an action programme for customs in the European Union for the period 2014-2020（Customs 2020）and repealing Decision No 624/2007/EC）.

《海關(guān)同盟演進(jìn)戰(zhàn)略》所設(shè)立的新的海關(guān)戰(zhàn)略目標(biāo)需要一個(gè)復(fù)雜的較長的發(fā)展過程。在2008年后與 《海關(guān)同盟演進(jìn)戰(zhàn)略》相關(guān)的行動方案是 《海關(guān)行動方案2013》 （Customs 2013/2008-2013）、[17]Decision No 624/2007/EC Regulation of the European Parliament and of the Council establishing an action programme for customs in the European Union of 23May 2007establishing an action programme for customs in the Community（Customs 2013）.《海關(guān)行動方案2020》（Customs 2020/2014-2020）。[18]Regulation（EU）No 1294/2013of the European Parliament and of the Council of 11December 2013establishing an action programme for customs in the European Union for the period 2014-2020（Customs 2020）and repealing Decision No 624/2007/EC （Customs 2020）.在這兩項(xiàng)海關(guān)行動方案中所規(guī)定的目標(biāo)，所設(shè)計(jì)的項(xiàng)目都與 《海關(guān)同盟演進(jìn)戰(zhàn)略》和 《現(xiàn)代化海關(guān)法典》相匹配，并以現(xiàn)代化的工作方式拓展海關(guān)官員的能力，以有效和高效的方式統(tǒng)籌分配資源，從而促進(jìn)海關(guān)戰(zhàn)略目標(biāo)如期按質(zhì)的實(shí)現(xiàn)。

（三）“無紙化海關(guān)與商界環(huán)境”項(xiàng)目與相關(guān)決定

歐盟原有的海關(guān)程序及其處理方式都是以紙質(zhì)申報(bào)為基礎(chǔ)的。雖然所有成員國都有各自的電子海關(guān)系統(tǒng)，但是各電子海關(guān)系統(tǒng)之間是不聯(lián)通的。歐盟層面的海關(guān)申報(bào)電子交換的第一步是于1997年建立新的電子化轉(zhuǎn)運(yùn)系統(tǒng) （New Computerised Transit System）。2003年7月，作為歐盟 “e政府”項(xiàng)目的組成部分，歐盟委員會作出了 “海關(guān)與商界無紙化環(huán)境的通告”。[19]Communication from the Commission to the Council，the European Parliament and the European Economic and Social Committee-a simple and paperless environment for Customs and Trade.該通告描繪了海關(guān)通過電子化方式與商界溝通從而提供現(xiàn)代化服務(wù)的愿景，并獲得了歐盟理事會的支持。歐盟理事會于2003年12月5日發(fā)布了 “創(chuàng)造簡化和無紙化的海關(guān)與商業(yè)環(huán)境”的理事會決議，[20]Council Resolution of 5December 2003on creating a simple and paperless environment for customs and trade.并由歐盟委員會制定有關(guān)電子海關(guān)的多年度戰(zhàn)略計(jì)劃。[21]Electronic Customs Multi-Annual Strategic Plan，MASP。該戰(zhàn)略計(jì)劃從產(chǎn)生之日起，數(shù)年更新一次。當(dāng)前實(shí)施的Version 11（2012年）。戰(zhàn)略計(jì)劃包括立法和具體操作層面的多個(gè)項(xiàng)目，目前在海關(guān)和間接稅領(lǐng)域內(nèi)實(shí)施。

為了在歐盟海關(guān)之間及在歐盟海關(guān)、其他公共機(jī)構(gòu)和貿(mào)易商之間建立密切的溝通與聯(lián)系，同時(shí)，也考慮到電子化與無紙化是現(xiàn)代化海關(guān)法典實(shí)施的關(guān)鍵基礎(chǔ)之一，《海關(guān)同盟演進(jìn)戰(zhàn)略》的目標(biāo)之一就是在原有的計(jì)算機(jī)系統(tǒng)化建設(shè)基礎(chǔ)上，將海關(guān)作業(yè)及其程序的流程化以及進(jìn)行IT系統(tǒng)的整合，將使得貿(mào)易商可以節(jié)約海關(guān)業(yè)務(wù)方面的時(shí)間與經(jīng)濟(jì)成本，提高歐盟商界的競爭力，并有利于歐盟的通關(guān)安全。因此，2008年歐盟理事會和歐盟議會聯(lián)合發(fā)布了 “海關(guān)與商界無紙化商業(yè)環(huán)境的決定”。[22]Decision No 70/2008/EC of the European Parliament and of the Council of 15January 2008on a paperless environment for customs and trade.

目前歐盟正在實(shí)施的 “無紙化的海關(guān)與商界環(huán)境”的具體項(xiàng)目包括以下幾類：第一，“進(jìn)口自動化系統(tǒng)”（Automated Import System）和 “出口自動化系統(tǒng)”（Automated Export System）與 “新電子化轉(zhuǎn)運(yùn)系統(tǒng)”（New Computerised Transit System，NCTS）旨在簡化海關(guān)程序，在歐盟層面避免重復(fù)行為。第二，“單一電子化接入點(diǎn)”（Single Electronic Access Point）和 “單一窗口”（Single Window）將給貿(mào)易商分別從海關(guān)和更廣泛的方面享有單一市場的利益。第三，AEO系統(tǒng) （Authorised Economic Operator system）將在安保領(lǐng)域給可信賴的貿(mào)易商帶來簡化的便利。貿(mào)易經(jīng)營者注冊與身份識別系統(tǒng) （Economic Operators’Registration and Identification system）將在歐盟建立貿(mào)易商唯一的注冊與身份識別系統(tǒng)。第四，如果 “簡化程序單一授權(quán)程序”得以適用，將在歐盟范圍內(nèi)消滅紙面工作。同時(shí)，電子海關(guān)項(xiàng)目將由一系列的在特定領(lǐng)域內(nèi)提供數(shù)據(jù)的信息工具支持，如 “歐盟海關(guān)信息門戶”（EU Customs Information Portal）等。 “綜合關(guān)稅環(huán)境”項(xiàng)目 （Integrated Tariff Environment），“風(fēng)險(xiǎn)管理框架”（Risk Management Framework）和注冊出口商系統(tǒng) （Registered Exporters system）將在各自的領(lǐng)域內(nèi)促進(jìn)信息的可用性。

三、實(shí)施 《海關(guān)同盟演進(jìn)戰(zhàn)略》的海關(guān)行動方案

（一）《海關(guān)行動方案2013》

為了配合 《海關(guān)同盟演進(jìn)戰(zhàn)略》與 《現(xiàn)代化海關(guān)法典》的出臺，也為了延續(xù)以前三項(xiàng)海關(guān)行動方案的成果，歐盟在2007年5月就出臺 《關(guān)于設(shè)立歐盟海關(guān)行動方案的第624/2007/EC歐洲議會和理事會決定》，據(jù)此設(shè)立了 《海關(guān)行動方案-2013》。該海關(guān)行動方案相當(dāng)于歐盟委員會跨年度的海關(guān)方面的工作計(jì)劃，其中也規(guī)定方案內(nèi)容應(yīng)符合并支持海關(guān)政策組所指定的海關(guān)總體戰(zhàn)略政策。

1.《海關(guān)行動方案2013》目標(biāo)

《海關(guān)行動方案2013》的總體目標(biāo)是：（a）確保海關(guān)的行動符合內(nèi)部市場的需求，包括供應(yīng)鏈安全和貿(mào)易便利，以及對發(fā)展與就業(yè)戰(zhàn)略的支持；（b）通過各成員國海關(guān)機(jī)構(gòu)猶如一個(gè)機(jī)構(gòu)一般地有效履行義務(wù)與相互作用，確保在歐盟關(guān)境內(nèi)每一海關(guān)監(jiān)管點(diǎn)的海關(guān)監(jiān)管都具有同等的結(jié)果，并確保對合法商業(yè)行為的支持；（c）對歐盟財(cái)政利益的必要保護(hù)；（d）加強(qiáng)安保；（e）為候選國的加入做準(zhǔn)備，包括與這些國家的海關(guān)進(jìn)行經(jīng)驗(yàn)與支持的共享。

海關(guān)行動方案2013的特定目標(biāo)是：（a）通過海關(guān)系統(tǒng)與監(jiān)管的標(biāo)準(zhǔn)化與簡化，并與經(jīng)營者保持公開和透明的合作，來減輕經(jīng)營者的經(jīng)營與守法成本；（b）對最佳實(shí)踐進(jìn)行認(rèn)定、發(fā)展和應(yīng)用，特別是在通關(guān)前后的稽查監(jiān)管、風(fēng)險(xiǎn)分析，海關(guān)監(jiān)管和簡化程序方面的最佳實(shí)踐；（c）維持一套用以衡量成員國海關(guān)機(jī)構(gòu)的工作成績制度，以推進(jìn)海關(guān)機(jī)構(gòu)的效率與有效性；（d）特別是通過向海關(guān)工作一線崗位迅速提供風(fēng)險(xiǎn)信息，來支持制止不法行為的行動；（e）特別是通過推進(jìn)海關(guān)實(shí)驗(yàn)室協(xié)調(diào)與合作來確保歐盟關(guān)境內(nèi)稅則歸類的統(tǒng)一與清晰；（f）通過發(fā)展可共用的溝通和信息交換系統(tǒng)并輔以必要的立法與行政方面的改變，來支持泛歐電子海關(guān)環(huán)境的產(chǎn)生；（g）維持現(xiàn)存的溝通與信息系統(tǒng)，在適當(dāng)情況下，開發(fā)新的系統(tǒng)；（h）對準(zhǔn)備加入國的海關(guān)機(jī)構(gòu)提供支持；（i）對第三國高質(zhì)量的海關(guān)管理的發(fā)展提供支持；（j）促進(jìn)成員國海關(guān)與第三國海關(guān)之間的合作，特別是與歐洲睦鄰政策下的伙伴國海關(guān)之間的合作；（k）發(fā)展與強(qiáng)化公共培訓(xùn)。

2.《海關(guān)行動方案2013》的主要內(nèi)容

（1）溝通和信息交流系統(tǒng)

由 《海關(guān)行動方案-2013》將繼續(xù)支持海關(guān)行動方案2007所資助的 “泛歐安全溝通與信息交換計(jì)算機(jī)系統(tǒng)”的發(fā)展。歐盟委員會和參與國應(yīng)當(dāng)確保溝通和信息交換系統(tǒng)是可操作的。溝通和信息交換系統(tǒng)包括：（a）公共溝通網(wǎng)絡(luò)/公共系統(tǒng)界面 （CCN/CSI）；（b）電腦化轉(zhuǎn)運(yùn)系統(tǒng)；（c）關(guān)稅系統(tǒng)，特別是數(shù)據(jù)傳播系統(tǒng) （DDS），合并商品分類目錄 （CN），共同體綜合關(guān)稅稅則 （TARIC），歐洲約束性關(guān)稅信息體系 （EBTI），關(guān)稅配額與監(jiān)管系統(tǒng)（TQS），暫停程序信息系統(tǒng) （suspension），樣品管理系統(tǒng) （SMS），加工程序信息系統(tǒng) （ISPP），歐洲海關(guān)化學(xué)物質(zhì)存貨系統(tǒng) （ECICS）和注冊出口人系統(tǒng) （REX）；（d）2005年4月13日歐洲議會和理事會第 （EC）648/2005條例所規(guī)定的增進(jìn)安全系統(tǒng)，包括共同體風(fēng)險(xiǎn)管理系統(tǒng)，出口監(jiān)管系統(tǒng)，進(jìn)口監(jiān)管系統(tǒng)和經(jīng)授權(quán)的貿(mào)易經(jīng)營者系統(tǒng)；（e）任何信息與海關(guān)相關(guān)的溝通和信息交換系統(tǒng)，包括根據(jù)共同體立法和行動計(jì)劃下的工作計(jì)劃中所規(guī)定的電子海關(guān)系統(tǒng)。

（2）標(biāo)桿管理 （benchmarking）

標(biāo)桿管理又稱為基準(zhǔn)管理，起源于20世紀(jì)70年代末80年代初，是在企業(yè)中形成的一種面向?qū)嵺`、面向過程的以方法為主的管理方式。[23]張紅艷：《標(biāo)桿管理在我國政府績效管理中的應(yīng)用》，《行政論壇》2006年第4期。從企業(yè)管理的角度來看，其是指將本企業(yè)各項(xiàng)活動與從事該項(xiàng)活動最佳者進(jìn)行比較，從而提出行動方法，以彌補(bǔ)自身的不足，是一種評價(jià)自身企業(yè)和研究其他組織的手段，是將外部企業(yè)的最佳做法作為自身企業(yè)的內(nèi)部發(fā)展目標(biāo)并將外界的最佳實(shí)踐移植到本企業(yè)的經(jīng)營環(huán)節(jié)中去的一種方法。標(biāo)桿管理基準(zhǔn)管理的核心在于向最佳實(shí)踐學(xué)習(xí)，[24]嚴(yán)若森：《基準(zhǔn)管理——向最佳實(shí)踐學(xué)習(xí)》，《經(jīng)濟(jì)管理》2002年第11期。其側(cè)重于流程的管理分析。當(dāng)前，標(biāo)桿管理也被移植到政府管理，特別是政府績效管理中。《海關(guān)行動方案2013》中的標(biāo)桿管理是由數(shù)個(gè)參與國所組織的，對工作方式、程序與過程進(jìn)行對比的行動方式，包括識別最佳實(shí)踐的一致認(rèn)同的指標(biāo)。根據(jù)政府績效管理的一般理論，考查政府績效的指標(biāo)，必須重視經(jīng)濟(jì)效率和社會效率，一般用經(jīng)濟(jì) （Economic）、效率 （Efficiency）、效果 （Effectiveness）和公平 （equity）作為政府部門的績效指標(biāo) （即 “4E”指標(biāo)）。[25]崔運(yùn)武：《公共事業(yè)管理概論》，高等教育出版社2002年版，第241頁。

（3）立法監(jiān)督行動

在委員會與成員國合作的情況下，決定對歐盟海關(guān)立法的特定領(lǐng)域進(jìn)行監(jiān)督。該監(jiān)督行動應(yīng)當(dāng)由來自成員國海關(guān)和歐盟委員會的官員所組成的聯(lián)合小組予以實(shí)施。這些小組應(yīng)當(dāng)在各個(gè)主題或者區(qū)域性方式的基礎(chǔ)上，訪問共同體關(guān)境內(nèi)履行海關(guān)管理職責(zé)的不同海關(guān)監(jiān)管點(diǎn)。這些小組應(yīng)在國內(nèi)層面上分析海關(guān)實(shí)踐，識別在實(shí)施規(guī)則時(shí)的困難，并在適當(dāng)時(shí)，提出調(diào)整共同體規(guī)則的建議以及推進(jìn)海關(guān)一體化行動效率的工作方法。這些小組的報(bào)告應(yīng)當(dāng)向成員國和歐盟委員會作出通告。

（4）工作訪問

參與國應(yīng)當(dāng)組織海關(guān)官員的工作訪問 （海關(guān)官員交換）。工作訪問可不超過一個(gè)月。每次工作訪問應(yīng)當(dāng)將某項(xiàng)具體專業(yè)行為作為目標(biāo)，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行充分準(zhǔn)備并由官員和有關(guān)機(jī)構(gòu)進(jìn)行后續(xù)評估。工作訪問可以操作性或者將特定的優(yōu)先性活動作為目標(biāo)。參與國應(yīng)使訪問官員在其本國機(jī)構(gòu)的行動中發(fā)揮有效作用。為此，訪問官員應(yīng)被授權(quán)履行所賦予的職責(zé)相關(guān)的任務(wù)。如果情況需要，特別是考慮到各參與國法律體系的特別要求，參與國主管當(dāng)局可以限制該授權(quán)。在工作訪問中，訪問官員履行其職責(zé)的民事責(zé)任應(yīng)當(dāng)按照其本國機(jī)構(gòu)中的同樣方式予以對待。訪問官員受到與其本國機(jī)構(gòu)同樣職業(yè)保密性規(guī)則的約束。

（5）培訓(xùn)

參與國與歐盟委員會合作，應(yīng)當(dāng)促進(jìn)國內(nèi)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)之間的合作，特別是通過以下方式：（a）設(shè)置培訓(xùn)目標(biāo)，發(fā)展培訓(xùn)項(xiàng)目，并在適當(dāng)時(shí)發(fā)展現(xiàn)存的培訓(xùn)模塊和用于在線學(xué)習(xí)的新模塊，以提供所有領(lǐng)域的海關(guān)規(guī)則與程序的關(guān)員培訓(xùn)的共同核心，從而使得官員獲得必要的專業(yè)技能與知識；（b）如果培訓(xùn)課程是由參與國為其本國關(guān)員提供，則在適當(dāng)時(shí)促進(jìn)并加入所有參與國海關(guān)關(guān)員培訓(xùn)的培訓(xùn)課程；（c）在適當(dāng)時(shí)，為海關(guān)領(lǐng)域或海關(guān)培訓(xùn)管理的共同在線學(xué)習(xí)提供必要的設(shè)施與工具。在適當(dāng)時(shí)，參與國應(yīng)將其國內(nèi)的培訓(xùn)方案中共同的成熟的在線學(xué)習(xí)模塊一體化。參與國應(yīng)根據(jù)培訓(xùn)方案，確保其本國關(guān)員受到獲得共同專業(yè)技能與知識所必要的初始和后續(xù)培訓(xùn)。

（二）《海關(guān)行動方案2020》

1.《海關(guān)行動方案2020》目標(biāo)

在2014年以前實(shí)施的多年度海關(guān)行動方案對于聯(lián)盟內(nèi)促進(jìn)和加強(qiáng)海關(guān)之間的合作做出了重大貢獻(xiàn)。海關(guān)領(lǐng)域中的許多行為具有跨境的性質(zhì)，涉及并影響著所有28個(gè)成員國，因此需要設(shè)立新計(jì)劃來延續(xù)2013行動方案?！逗ｊP(guān)行動方案2020》目標(biāo)一貫地考慮到下一個(gè)十年海關(guān)面對的問題和挑戰(zhàn)，目標(biāo)仍然集中于 “保護(hù)”、“監(jiān)控”、“便利”等 《海關(guān)同盟演進(jìn)戰(zhàn)略》所設(shè)定的框架。具體內(nèi)容只是根據(jù)環(huán)境與貿(mào)易的變化做出了少量的調(diào)整。行動方案的主要增值點(diǎn)產(chǎn)生于通過發(fā)展有關(guān)工具在減少成本的同時(shí)優(yōu)化成員國增加收入和管理日益復(fù)雜的貿(mào)易流動的能力?！逗ｊP(guān)行動方案2020》目標(biāo)如下：

第一，《海關(guān)行動方案2020》繼續(xù)在諸如聯(lián)盟海關(guān)法和相關(guān)立法的一致實(shí)施等至關(guān)重要的領(lǐng)域中發(fā)揮作用。同時(shí)，《海關(guān)行動方案2020》的重點(diǎn)在于尤其是通過協(xié)作致力于打擊欺詐和提高海關(guān)的行政能力來關(guān)注歐盟財(cái)政和經(jīng)濟(jì)利益保護(hù)，保衛(wèi)安全，貿(mào)易便利。第二，《海關(guān)行動方案2020》也將主要支持海關(guān)之間以及其他有關(guān)方之間的合作。這是將于2013年12月31日結(jié)束的海關(guān)2013計(jì)劃的接續(xù)項(xiàng)目，將對人際網(wǎng)絡(luò)和能力建設(shè)方面的歐盟海關(guān)合作予以支持，可以在成員國之間以及某些少數(shù)情況下計(jì)劃的其他參與國之間對良好實(shí)踐和業(yè)務(wù)知識方面的交換。第三，《海關(guān)行動方案2020》還將對信息技術(shù)能力建設(shè)予以支持，使得計(jì)劃能力資助適當(dāng)?shù)男畔⒓夹g(shù)設(shè)施和系統(tǒng)，此類信息技術(shù)設(shè)施和系統(tǒng)可以使歐盟海關(guān)發(fā)展至成熟的電子行政。

2.《海關(guān)行動方案2020》的優(yōu)先領(lǐng)域

《海關(guān)行動方案2020》的優(yōu)先領(lǐng)域包括：（1）為了在有效性、高效性和統(tǒng)一性方面強(qiáng)化海關(guān)聯(lián)盟，支持聯(lián)盟法的準(zhǔn)備、一致適用和有效實(shí)施；（2）通過便利合法貿(mào)易，減少守法成本和行政負(fù)擔(dān)，以及對反不正當(dāng)競爭權(quán)的保護(hù)，來增強(qiáng)歐洲商界的競爭力；（3）支持海關(guān)保護(hù)公民、安全和環(huán)境；（4）確保保護(hù)歐盟和成員國的財(cái)政和經(jīng)濟(jì)利益；（5）通過促進(jìn)海關(guān)的行政能力來對海關(guān)高效運(yùn)轉(zhuǎn)作出貢獻(xiàn)；（6）通過增進(jìn)與國際組織、第三國、其他政府機(jī)關(guān)、經(jīng)濟(jì)經(jīng)營者及其組織的合作來打擊欺詐，增強(qiáng)競爭力，安全與安保。

3.符合條件的行動

第一，聯(lián)合行動。具體包括：（a）研討會和工作會；（b）項(xiàng)目組，一般由有限的國家組成，在限定的期間內(nèi)運(yùn)作，通過精確描述的成果來實(shí)現(xiàn)預(yù)先確定的目標(biāo)；（c）由參與國或第三國組織的，使官員能夠獲得或增加其海關(guān)事務(wù)方面的專業(yè)技術(shù)和知識的工作訪問，由第三國組織的，差旅費(fèi)和生活費(fèi) （住宿和每日津貼）符合計(jì)劃條件的工作訪問；（d）由委員會和參與國官員組成的，分析海關(guān)業(yè)務(wù)實(shí)踐，識別實(shí)施規(guī)則中的任何困難以及在適當(dāng)情況下對調(diào)整聯(lián)盟規(guī)則和工作方法提出建議的聯(lián)合小組所實(shí)施的監(jiān)測行動；（e）以合作的結(jié)構(gòu)性形式，具有非常設(shè)或常設(shè)的性質(zhì)，匯集專門知識在特定領(lǐng)域執(zhí)行任何或?qū)嵤I(yè)務(wù)性行動，可能具有在線協(xié)作服務(wù)、行政性協(xié)助和基礎(chǔ)和設(shè)備設(shè)施的支持的專家組；（f）公共行政能力建設(shè)和執(zhí)行性行動；（g）海關(guān)事務(wù)與問題研究；（h）通訊項(xiàng)目。第二，信息技術(shù)能力建設(shè)。具體包括：附件第1點(diǎn)所規(guī)定的歐洲信息系統(tǒng)和聯(lián)盟立法規(guī)定的歐洲新信息系統(tǒng)中聯(lián)盟構(gòu)成部分的開發(fā)，維護(hù)，營運(yùn)和質(zhì)量監(jiān)控。第三，人力資源能力建設(shè)。具體包括：支持與海關(guān)有關(guān)的必要職業(yè)技能和知識的共同培訓(xùn)行動。

四、歐盟海關(guān)戰(zhàn)略評析

（一）三十年間海關(guān)戰(zhàn)略對歐盟總體經(jīng)濟(jì)規(guī)劃的承接

1.上世紀(jì)90年代，歐洲單一市場目標(biāo)下的 《單一市場背景的海關(guān)同盟》

1957年 《羅馬條約》的中心內(nèi)容是建立海關(guān)同盟和農(nóng)業(yè)共同市場，實(shí)現(xiàn)商品、人員、勞務(wù)和資本的自由流動。為此，1985年6月，歐共體委員會主席法雅克·德洛爾斯 （Jacques Delors）推出了 《完全建立內(nèi)部大市場》[26]Completing the Internal Market.White Paper from the Commission to the European Council，Milan，28-29June 1985.的白皮書 （以下簡稱1985年白皮書）。1985年白皮書設(shè)定了單一市場計(jì)劃和完成這個(gè)計(jì)劃的時(shí)間表，[27]參見陳暉主編：《比較海關(guān)法》，中國海關(guān)出版社2011年版，第98頁。確立了1992年12月31日前必須完成建立內(nèi)部市場的270項(xiàng)左右的立法措施。這一雄心勃勃的計(jì)劃隨后被納入了 《單一歐洲法案》（Single European Act，SEA）。1985年底獲得理事會批準(zhǔn)的 《單一歐洲法案》把 “單一市場”定義為 “沒有內(nèi)部邊界的一個(gè)區(qū)域，在這個(gè)區(qū)域內(nèi)保證商品、人員、服務(wù)和資本的自由流動”。1993年1月1日，1985年白皮書中的282個(gè)立法項(xiàng)目中，除了有關(guān)公司法、稅法和知識產(chǎn)權(quán)法的18個(gè)立法外，264個(gè)立法開始生效，這為單一市場的建立奠定了基礎(chǔ)。[28]方福前：《歐洲經(jīng)貨聯(lián)盟與單一市場》，《經(jīng)濟(jì)理論與經(jīng)濟(jì)管理》1999年第2期。單一市場最終于1993年1月1日啟動。

單一市場的準(zhǔn)備與啟動對海關(guān)聯(lián)盟帶來了不小的壓力。歐共體委員會因此與1991年制定了 《單一市場背景下的海關(guān)聯(lián)盟》，作為海關(guān)同盟的十年戰(zhàn)略?！秵我皇袌霰尘跋碌暮ｊP(guān)聯(lián)盟》描述了海關(guān)聯(lián)盟性質(zhì)是共同體的重要基石，并闡述了即將啟動單一市場對海關(guān)聯(lián)盟提出了新的要求和挑戰(zhàn)，同時(shí)強(qiáng)調(diào)了海關(guān)聯(lián)盟的效率，統(tǒng)一和一致的運(yùn)作是單一市場最為重要的基礎(chǔ)與保障。

因此，《單一市場背景下的海關(guān)同盟》提出在共同體背景下，海關(guān)聯(lián)盟是一個(gè)遠(yuǎn)比當(dāng)時(shí)（1991年）所作出的學(xué)術(shù)定義有著更遠(yuǎn)發(fā)展的概念。海關(guān)同盟必須確保共同體內(nèi)貿(mào)易經(jīng)營者的平等待遇，從而有助于穩(wěn)定內(nèi)部市場。這意味著為了適應(yīng)單一市場，海關(guān)聯(lián)盟及其相應(yīng)的法律工具、工作方法、公共政策等都面臨著全面調(diào)整。在今后十年間必須采取或者繼續(xù)維持以下有利于單一市場的措施。第一，在法律工具方面，包括：（a）完成和簡化海關(guān)立法 （尤其是共同體海關(guān)法典）；（b）為了適應(yīng)內(nèi)部邊界的廢除而調(diào)整立法；（c）培育、發(fā)展和使用在共同體層面上的信息技術(shù)和遠(yuǎn)程通訊；（d）通過漸進(jìn)方式建立逐步走向統(tǒng)一的關(guān)于處罰的公共政策；（e）改進(jìn)決策機(jī)制。第二，在業(yè)務(wù)方面，包括：（a）調(diào)整行政結(jié)構(gòu)來改進(jìn)海關(guān)聯(lián)盟的管理；（b）強(qiáng)化涉及到海關(guān)聯(lián)盟運(yùn)作的不同行政機(jī)構(gòu)之間行政合作；（c）發(fā)展在培訓(xùn)和海關(guān)官員交換方面的協(xié)調(diào)政策；（d）重新組織行政結(jié)構(gòu)和工作方法；（e）與貿(mào)易界與產(chǎn)業(yè)界打造更為緊密的關(guān)系。

2.本世紀(jì)第一個(gè)十年間，《里斯本戰(zhàn)略》目標(biāo)下的 《海關(guān)同盟戰(zhàn)略》

2000年歐盟制定的 《里斯本戰(zhàn)略》是歐盟的第一份十年經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃，旨在使歐盟在2010年前成為世界上最有競爭力與活力的知識經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的，可持續(xù)發(fā)展的經(jīng)濟(jì)體。[29]Presidency Conclusions of Lisbon European Council，23-24.03.2000.但因戰(zhàn)略初期連年執(zhí)行情況不佳，歐盟于2005年對其進(jìn)行了修正，將推動 “經(jīng)濟(jì)增長與就業(yè)”確立為歐盟2010年前的經(jīng)濟(jì)發(fā)展新目標(biāo)。重啟后的 《里斯本戰(zhàn)略》在第一個(gè)三年實(shí)施期內(nèi)（2005-2007年）有力推動了歐盟經(jīng)濟(jì)發(fā)展，2007年歐元區(qū)經(jīng)濟(jì)增長速度自2001年以來首次超過美國，失業(yè)率繼續(xù)下降。但2007年由美國次貸危機(jī)導(dǎo)致的全球經(jīng)濟(jì)增長放緩，歐元升值壓力加大，大大影響了歐元區(qū)的出口，加上石油和和糧食價(jià)格高漲等因素的推波助瀾，[30]秦愛華：《〈里斯本戰(zhàn)略〉評述-從經(jīng)濟(jì)增長角度分析歐盟經(jīng)濟(jì)》，《歐洲研究》2008年第6期。以及2008年下半年突如其來的金融危機(jī)重挫歐盟經(jīng)濟(jì)，也打亂了 《里斯本戰(zhàn)略》的實(shí)施步伐。其直接后果是，《里斯本戰(zhàn)略》提出的到2010年將歐盟建成 “世界上最有競爭力與活力的知識經(jīng)濟(jì)體”的戰(zhàn)略目標(biāo)未能實(shí)現(xiàn)。[31]姚鈴：《從 “里斯本戰(zhàn)略”到 “歐洲2020戰(zhàn)略”》，《國際貿(mào)易》2010年第4期。

與里斯本戰(zhàn)略相銜接的海關(guān)戰(zhàn)略是2001年的 《海關(guān)同盟戰(zhàn)略》。[32]Communication from the Commission to the Council，the European Parliament and the Economic and Social Committeeconcerning a strategy for the Customs Union，Brussels，COM （2001）51final，08.02.2001.在 《海關(guān)同盟戰(zhàn)略》中并未明確提及 《里斯本戰(zhàn)略》，但是通過對 《海關(guān)同盟戰(zhàn)略》所提出的各國海關(guān)共同戰(zhàn)略目標(biāo)方面進(jìn)行分析，可以認(rèn)為其中的 “各國海關(guān)行動的協(xié)調(diào)一致”、“保護(hù)歐盟的財(cái)政利益”、“海關(guān)系統(tǒng)與監(jiān)管的標(biāo)準(zhǔn)化與簡化”以及 “電子海關(guān)系統(tǒng)的發(fā)展”，可以促進(jìn)歐盟貿(mào)易與商界競爭力，從而貢獻(xiàn)于 《里斯本戰(zhàn)略》目標(biāo)。

同時(shí)，實(shí)施海關(guān)戰(zhàn)略的 《海關(guān)行動方案2013》的序言中抽象地提及了重啟后的 《里斯本戰(zhàn)略》的目標(biāo)是 “創(chuàng)造增長和就業(yè)”，認(rèn)為 “《海關(guān)行動方案2007》就對實(shí)現(xiàn) 《里斯本戰(zhàn)略》目標(biāo)作出了重要貢獻(xiàn) 《海關(guān)行動方案2013》將繼續(xù)對 《里斯本戰(zhàn)略》作出貢獻(xiàn)”。

3.本世紀(jì)第二個(gè)十年間，《歐洲2020戰(zhàn)略》目標(biāo)下的 《海關(guān)同盟演進(jìn)戰(zhàn)略》

《里斯本戰(zhàn)略》失敗，金融危機(jī)給歐盟帶來沉重打擊，歐盟經(jīng)濟(jì)自2008年出現(xiàn)大幅減速，德國、法國、英國等重要經(jīng)濟(jì)體悉數(shù)陷入衰退。這場巨大打擊暴露出歐盟經(jīng)濟(jì)自身的結(jié)構(gòu)性弱點(diǎn)。[33]Communication from the Commission，Europe 2020.A strategy for smart，sustainable and inclusive growth，p.5.因此，歐盟認(rèn)識到，當(dāng)前是再度轉(zhuǎn)型的時(shí)刻，這樣才可消除危機(jī)的影響和歐盟的結(jié)構(gòu)性弱點(diǎn)，應(yīng)對不斷加劇的全球競爭，而戰(zhàn)勝危機(jī)的時(shí)刻必定是進(jìn)入新經(jīng)濟(jì)的切入點(diǎn)。為此，歐盟提出了 《歐洲2020——為實(shí)現(xiàn)智能、可持續(xù)和包容性增長的戰(zhàn)略》，[34]《歐盟2020戰(zhàn)略》于2010年3月初步發(fā)布，于2010年6月17日歐盟成員國首腦議會在比利時(shí)布魯塞爾舉行，會議審議并通過了該戰(zhàn)略?！稓W盟2020戰(zhàn)略》成為繼 “《里斯本戰(zhàn)略》”之后歐盟的又一個(gè)十年經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略。促使歐盟向智能的、可持續(xù)的和包容性經(jīng)濟(jì)增長轉(zhuǎn)型。《歐洲2020戰(zhàn)略》中指出，為了避免遭遇 “失去的十年”，歐盟正處于經(jīng)濟(jì)增長模式轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵時(shí)刻，未來將確立以知識型、低碳型、高就業(yè)型經(jīng)濟(jì)為基礎(chǔ)的未來十年歐盟經(jīng)濟(jì)增長的新模式，突出了三個(gè)增長，其中之一是以知識創(chuàng)新、教育和數(shù)字化社會為基礎(chǔ)的智能增長 （smart-growth），建設(shè) “創(chuàng)新型聯(lián)盟”（Inno-vation Union），把創(chuàng)新作為歐盟經(jīng)濟(jì)未來發(fā)展的重要動力，改進(jìn)科研與創(chuàng)新的組織框架與財(cái)政支持，加強(qiáng)和利用科技發(fā)明的鏈?zhǔn)椒磻?yīng)。[35]王凱、田學(xué)思：《“歐盟2020戰(zhàn)略”解讀》，《國際資料信息》2010年第7期。

《海關(guān)同盟演進(jìn)戰(zhàn)略》雖然頒布于 《歐洲2020》之前，但是在目標(biāo)與實(shí)施措施方面仍然承接和落實(shí)了 《歐洲2020》的目標(biāo)，具體表現(xiàn)在：

第一，《海關(guān)同盟演進(jìn)戰(zhàn)略》強(qiáng)化單一市場，提供海關(guān)生產(chǎn)率可貢獻(xiàn)于可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)?！逗ｊP(guān)同盟演進(jìn)戰(zhàn)略》強(qiáng)調(diào)歐盟海關(guān)是歐盟單一市場中合法貨物自由流通與國際非法貿(mào)易之間唯一的防火墻。因此，提出強(qiáng)化單一市場和高效海關(guān)，增進(jìn)公共部門的生產(chǎn)率 （在 《海關(guān)行動方案2020》中具體細(xì)化行動內(nèi)容），保持行政中的技術(shù)進(jìn)步和創(chuàng)新和促進(jìn)就業(yè)來對 《歐洲2020戰(zhàn)略》的目標(biāo)實(shí)現(xiàn)作出貢獻(xiàn)，從而貢獻(xiàn)于可持續(xù)增長 （《歐洲2020戰(zhàn)略》的目標(biāo)之一）。

第二，《海關(guān)同盟演進(jìn)戰(zhàn)略》強(qiáng)調(diào)競爭力和便利化可貢獻(xiàn)于可持續(xù)增長?！逗ｊP(guān)同盟演進(jìn)戰(zhàn)略》通過海關(guān)環(huán)境和工作方式的現(xiàn)代化 （例如使用以系統(tǒng)為基礎(chǔ)的方法，增進(jìn)工作方式的協(xié)調(diào)性等），通過無紙化海關(guān)環(huán)境 （電子海關(guān)），以積極的方式進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化，來支持歐盟企業(yè)的競爭力。通過設(shè)計(jì)和改進(jìn)監(jiān)管系統(tǒng)，減少對貨物流動的干預(yù)并且將實(shí)現(xiàn)其他公共政策目標(biāo)的行政負(fù)擔(dān)最小化，通過減少守法成本從而為合法的貿(mào)易經(jīng)營者提供便利。這些措施都將給歐盟企業(yè)帶來活力和更強(qiáng)的全球競爭力，從而貢獻(xiàn)于可持續(xù)增長目標(biāo)。

第三，提出打擊盜版與假冒可貢獻(xiàn)于知識型歐盟 （《歐洲2020戰(zhàn)略》的目標(biāo)之一）。在《歐洲2020戰(zhàn)略》和 《海關(guān)同盟演進(jìn)戰(zhàn)略》的指導(dǎo)下，歐盟認(rèn)為對于知識產(chǎn)權(quán)與創(chuàng)新的保護(hù)必須伴隨著有效的知識產(chǎn)權(quán)執(zhí)法機(jī)制，有效的知識產(chǎn)權(quán)執(zhí)法對于市場環(huán)境與權(quán)利人利益保護(hù)至關(guān)重要，歐盟海關(guān)對于制止侵權(quán)產(chǎn)品進(jìn)入歐盟內(nèi)部市場起到了關(guān)鍵作用。[36]European Commission：Fight against fakes：Increased customs actions boost protection of intellectual property rights（Press release），http：//europa.eu/rapid/pressReleasesAction.do？reference ＝ IP/11/882＆format ＝ HTML＆aged ＝0＆language＝en＆guiLanguage＝en，20.01.2014.《海關(guān)行動方案2020》中提出了當(dāng)前綜合性知識產(chǎn)權(quán)戰(zhàn)略的條件下在邊境上進(jìn)行知識產(chǎn)權(quán)執(zhí)法從而促進(jìn)增長與創(chuàng)新，并且在歐洲信息系統(tǒng)及其聯(lián)盟構(gòu)成內(nèi)容中也包括反假冒和反盜版系統(tǒng) （the anti-COunterfeit and anti-PIracy System，COPIS）。

（二）海關(guān)戰(zhàn)略與海關(guān)行動計(jì)劃之間的銜接與調(diào)整

1.海關(guān)戰(zhàn)略之間的延續(xù)與發(fā)展

從歐共體到歐盟的三項(xiàng)海關(guān)戰(zhàn)略，即1991年 《單一市場背景下的海關(guān)同盟》（以下簡稱1991年海關(guān)戰(zhàn)略）、2001年 《海關(guān)同盟戰(zhàn)略》 （以下簡稱2001年海關(guān)戰(zhàn)略）以及2008年《海關(guān)同盟演進(jìn)戰(zhàn)略》（以下簡稱2008年戰(zhàn)略），雖然名稱與實(shí)施背景不盡相同，但是其戰(zhàn)略目標(biāo)與具體措施表現(xiàn)出前后銜接與發(fā)展的特點(diǎn)。

三者的前后銜表現(xiàn)在：第一，注重對歐盟財(cái)政利益的貢獻(xiàn)與保護(hù)。關(guān)稅是歐盟層面的預(yù)算收入，占到歐盟預(yù)算的15%左右，[37]歐盟關(guān)稅在1997年占共同體所有預(yù)算資源的19.1%，1999年降至17%左右，2008年降至15%，2011年進(jìn)一步降至13%左右。是歐盟預(yù)算的重要組成部分。因此，歐盟委員會一直注重要求各成員國海關(guān)保護(hù)著歐盟的財(cái)政利益，并且應(yīng)當(dāng)按照國際情勢的發(fā)展適應(yīng)海關(guān)征稅作用的新變化。第二，強(qiáng)調(diào)對單一市場的貢獻(xiàn)與保護(hù)。歐盟1991年的海關(guān)戰(zhàn)略就是為了適應(yīng)單一市場的產(chǎn)生而專門設(shè)計(jì)的，其中幾乎每一項(xiàng)具體措施都是為了適應(yīng)單一市場的新要求所設(shè)計(jì)的。此后，歐盟單一市場不斷發(fā)展演進(jìn)，海關(guān)戰(zhàn)略始終將保障歐盟單一市場作為其重要目標(biāo)，并隨之發(fā)展演進(jìn)。為了確保在單一市場的統(tǒng)一平等的競爭環(huán)境，歐盟始終要求海關(guān)立法統(tǒng)一、手續(xù)協(xié)調(diào)、監(jiān)管快捷有效，積極打擊各種欺詐。第三，強(qiáng)調(diào)對商界競爭力和貿(mào)易便利化的貢獻(xiàn)與促進(jìn)。1991年海關(guān)戰(zhàn)略指出，海關(guān)聯(lián)盟是為了歐盟公民和企業(yè)，為了貿(mào)易界和產(chǎn)業(yè)界的利益而存在的。因此必須強(qiáng)化與他們的對話，進(jìn)行的改革應(yīng)更加充分地考慮經(jīng)濟(jì)經(jīng)營者的要求。此后的海關(guān)戰(zhàn)略提出，海關(guān)需要改進(jìn)對貿(mào)易經(jīng)營者的服務(wù)，提高便利化程度，減少在歐盟的守法成本，從而增強(qiáng)歐盟商界的競爭力。第四，始終關(guān)注海關(guān)執(zhí)法的統(tǒng)一與協(xié)調(diào)，提出各個(gè)海關(guān)在業(yè)務(wù)實(shí)踐中的手續(xù)、要求及處罰方法等應(yīng)當(dāng)逐步統(tǒng)一或協(xié)調(diào)。

由于歐盟內(nèi)外環(huán)境的變化，三者相近目標(biāo)的具體實(shí)施措施卻存在著發(fā)展與變化。第一，在海關(guān)立法方面，隨著歐盟海關(guān)法的發(fā)展階段的不同，1991年海關(guān)戰(zhàn)略強(qiáng)調(diào)完成 《共同體海關(guān)法典》；2001年海關(guān)戰(zhàn)略則關(guān)注將有關(guān)稅則的立法并入共同體一體化稅則 （TARIC），并注重海關(guān)立法的簡化、透明、穩(wěn)定。第二，在信息技術(shù)和計(jì)算機(jī)系統(tǒng)的開發(fā)與運(yùn)用方面，隨著歐盟電子化政府的發(fā)展，1991年海關(guān)戰(zhàn)略僅重在對信息技術(shù)等運(yùn)用的基礎(chǔ)設(shè)施的設(shè)計(jì)與投資，并實(shí)驗(yàn)性地開發(fā)一些早期海關(guān)系統(tǒng)。2001年海關(guān)戰(zhàn)略則提出更高的目標(biāo)，要求建設(shè)電腦化轉(zhuǎn)運(yùn)系統(tǒng)來促進(jìn)現(xiàn)代化并且通過CCN/CSI明顯更好地利用其他領(lǐng)域中的資源，支持建設(shè)非官僚主義的環(huán)境，將紙質(zhì)文件的使用限制在最少的程度，在成員國國內(nèi)計(jì)算機(jī)系統(tǒng)之間培育內(nèi)部可操作性和協(xié)同性。2008年海關(guān)戰(zhàn)略在此方面則提出了全面而具體的電子海關(guān)和單一窗口的規(guī)劃。第三，在國際海關(guān)制度與作用方面，根據(jù)不同時(shí)期工作重點(diǎn)的不同，1991年海關(guān)戰(zhàn)略希望在國際層面上采取行動通過立法設(shè)定數(shù)據(jù)交換和電子數(shù)據(jù)傳輸?shù)墓餐瑯?biāo)準(zhǔn)，為其電子化與信息化提供國際基礎(chǔ)；同時(shí)繼續(xù)與發(fā)展和第三國特殊形式的合作。例如EFTA國家建立歐洲經(jīng)濟(jì)區(qū)，以及東歐的情勢變化需要找到合適的合作方法促進(jìn)與東歐國家的貿(mào)易。2001年海關(guān)戰(zhàn)略在于確保在與海關(guān)相關(guān)的國際場合適當(dāng)?shù)拇砉餐w （世界海關(guān)組織和世界貿(mào)易組織，七國集團(tuán)等）。2008年海關(guān)戰(zhàn)略則要求通過增進(jìn)與國際組織、第三國、其他政府機(jī)關(guān)、經(jīng)濟(jì)經(jīng)營者及其組織的合作來打擊欺詐，增強(qiáng)競爭力、安全與安保。

2.海關(guān)戰(zhàn)略與海關(guān)行動方案之間的銜接與調(diào)整

由于存在著三個(gè)海關(guān)戰(zhàn)略和五項(xiàng)行動方案，鑒于篇幅難以一一對應(yīng)地進(jìn)行細(xì)述?，F(xiàn)以2008年 《海關(guān)同盟演進(jìn)戰(zhàn)略》與 《海關(guān)行動方案2013》與 《海關(guān)行動方案2020》之間的關(guān)系為例闡述歐盟海關(guān)戰(zhàn)略與海關(guān)行動方案之間的銜接與調(diào)整。

《海關(guān)同盟演進(jìn)戰(zhàn)略》所設(shè)定的五項(xiàng)共同戰(zhàn)略目標(biāo)，即保護(hù)力、競爭力、便利化、監(jiān)控力和合作性，都在 《海關(guān)行動方案2013》和 《海關(guān)行動方案2020》得以體現(xiàn)。這兩項(xiàng)行動方案所設(shè)計(jì)的如打擊欺詐，保護(hù)歐盟市場與公民，保護(hù)歐盟財(cái)政利益，增強(qiáng)商界競爭力，便利貿(mào)易等行動內(nèi)容能致力于 《海關(guān)同盟演進(jìn)戰(zhàn)略》所設(shè)定目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。同時(shí)，《海關(guān)行動方案》之間也前后銜接，并根據(jù)不同發(fā)展情勢作出適應(yīng)性調(diào)整。

《海關(guān)行動方案-2013》除了繼續(xù)推行 《海關(guān)行動方案-2007》的框架內(nèi)有關(guān)行動的進(jìn)行外，其所設(shè)定的總體目標(biāo)與特定目標(biāo)與 《海關(guān)同盟演進(jìn)戰(zhàn)略》幾乎完全相同。同時(shí)，其還考慮到為了實(shí)施 《現(xiàn)代化海關(guān)法典》，要求共同體內(nèi)的海關(guān)機(jī)構(gòu)形成一體化運(yùn)作，行動的重點(diǎn)在于從2008至2013年期間分階段實(shí)施歐盟海關(guān)環(huán)境電子化。

與 《海關(guān)行動方案2013》不同的是 《海關(guān)行動方案2020》計(jì)劃在特定種類行動中采取了不同于 《海關(guān)行動方案2013》的變化，包括一些新的聯(lián)合行動工具：（1）專家組是合作，匯集專家意見和/或處理業(yè)務(wù)行為的結(jié)構(gòu)性形式。專家組可以是非常設(shè)的或常設(shè)的，并且可以接受諸如在線協(xié)作服務(wù)、行政協(xié)助以及基礎(chǔ)設(shè)施和設(shè)備設(shè)施方面的支持，從而支撐某項(xiàng)行動計(jì)劃的實(shí)現(xiàn)和成功。（2）公共管理能力建設(shè)活動將支持海關(guān)面對某些特殊的困難，例如缺乏知識、專家意見，組織性的或任何其他缺陷，這些缺陷可以通過由伙伴國和或委員會官員提供的定制的支持行動來予以克服。（3）標(biāo)桿管理行動或指導(dǎo)組不再在聯(lián)合行動列表中明確提及，因?yàn)檫@些內(nèi)容可被視為在特定領(lǐng)域中用識別最佳實(shí)踐以揭示改進(jìn)或計(jì)劃行動的協(xié)調(diào)和指導(dǎo)的具有特定目的的項(xiàng)目組。（4）國內(nèi)義務(wù)與聯(lián)盟義務(wù)的調(diào)整與分配，就歐洲信息系統(tǒng)而言，《海關(guān)行動方案2020》將系統(tǒng)中聯(lián)盟與各成員國的所負(fù)擔(dān)的義務(wù)進(jìn)行再分配，從而有利于加快項(xiàng)目的建設(shè)效率。

（三）歐盟海關(guān)戰(zhàn)略采取了軟硬結(jié)合的開放協(xié)調(diào)機(jī)制來實(shí)現(xiàn)戰(zhàn)略目標(biāo)

1.海關(guān)戰(zhàn)略的開放協(xié)調(diào)機(jī)制

歐盟在其三個(gè)海關(guān)戰(zhàn)略都是通過從立法到政策，從目標(biāo)到具體項(xiàng)目措施綜合運(yùn)用的開放協(xié)調(diào)機(jī)制以實(shí)現(xiàn)其設(shè)定的目標(biāo)。歐盟海關(guān)戰(zhàn)略的開放協(xié)調(diào)機(jī)制包括四個(gè)基本要素：（1）制定歐盟海關(guān)中長期政策目標(biāo)和指導(dǎo)方針，并設(shè)定實(shí)現(xiàn)這些政策目標(biāo)的具體時(shí)間表；（2）建立滿足不同成員國和部門需要的定量、定性指標(biāo) （indicators）和基準(zhǔn) （benchmarks），建立最佳實(shí)踐和標(biāo)桿管理的方法：（3）各成員國和地區(qū)根據(jù)各自情況，設(shè)定一定的靈活性，通過制定具體目標(biāo)、采取具體措施，將歐盟上述指導(dǎo)方針轉(zhuǎn)化為國家、地區(qū)甚至地方政策；（4）海關(guān)戰(zhàn)略和行動方案都進(jìn)行定期監(jiān)督、評估和同行評價(jià)，形成一個(gè)相互學(xué)習(xí)的過程。[38]朱貴昌：《開放協(xié)調(diào)機(jī)制——?dú)W盟應(yīng)對成員國多樣性的新智力模式》，《國際論壇》2010年5月。因此，歐盟海關(guān)戰(zhàn)略的開放協(xié)調(diào)機(jī)制是一個(gè)以目標(biāo)為導(dǎo)向的、進(jìn)程靈活的協(xié)調(diào)機(jī)制。[39]參見朱秋沅：《貿(mào)易安全與便利視角下歐盟海關(guān)發(fā)展新趨勢》，載陳暉主編，《海關(guān)法評論》（第三卷），法律出版社2013年版，第63頁。

2.多層次方法綜合協(xié)調(diào)

這些方法與措施中既包括可以在歐盟所有成員國直接普遍適用的理事會條例和委員會條例，如 《共同體海關(guān)法典》及其實(shí)施規(guī)定，也有需要有成員國轉(zhuǎn)化，以達(dá)到所要求的實(shí)施效果的指令，還有針對具體海關(guān)事項(xiàng)的決定，此外，歐盟還使用指南、方案等幫助貿(mào)易經(jīng)營者了解和使用復(fù)雜的海關(guān)立法。

同時(shí)，歐盟運(yùn)用分階段的海關(guān)行動方案來規(guī)定各成員國海關(guān)實(shí)現(xiàn)公共行動目標(biāo)與步驟，也會軟性地指導(dǎo)、約束進(jìn)出口貿(mào)易商同時(shí)，歐盟在不斷擴(kuò)容的過程中，這些軟法規(guī)則還會直接指導(dǎo)潛在的或候選的加入國海關(guān)的法律制度與發(fā)展方向。

3.高效務(wù)實(shí)的執(zhí)行力

海關(guān)戰(zhàn)略和海關(guān)行動方案會由歐盟理事會和委員會對項(xiàng)目實(shí)施效果進(jìn)行評估或?qū)彶椋员Ｕ蠈?shí)施。具體表現(xiàn)為：第一，歐盟理事會在2008年通過 《海關(guān)同盟演進(jìn)戰(zhàn)略》時(shí)要求歐盟委員會在2011年對戰(zhàn)略的實(shí)施情況進(jìn)行報(bào)告。歐盟理事會在委員會報(bào)告的基礎(chǔ)上對該戰(zhàn)略的實(shí)施進(jìn)展作出結(jié)論。[40]Conclusions on the Progress on the Strategy for the Evolution of the Customs Union，Brussels，10and 11December 2012.第二，海關(guān)行動方案的實(shí)施也需要進(jìn)行日常監(jiān)督和定期評估。例如 《海關(guān)行動方案2020》由歐盟委員會和各成員國負(fù)責(zé)組織與協(xié)調(diào)，并由歐盟委員會和參與國共同監(jiān)督實(shí)施。歐盟委員會設(shè)有稅務(wù)與海關(guān)同盟總司，主管海關(guān)事務(wù)。稅務(wù)與海關(guān)同盟總司下設(shè)海關(guān)政策組 （現(xiàn)為海關(guān)政策、立法關(guān)稅組）。歐盟委員會應(yīng)定期知會海關(guān)政策組，使其了解計(jì)劃實(shí)施的措施。行動方案需要進(jìn)行中期和終期評估?！逗ｊP(guān)行動方案2020》委員會應(yīng)當(dāng)在不晚于2018年年中以前，就計(jì)劃行動目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，資源利用的效率和計(jì)劃在歐洲的增值情況作出中期評估報(bào)告。委員會還應(yīng)當(dāng)不晚于2021年底以前就計(jì)劃的長期影響的效果的可持續(xù)性作出終期評估報(bào)告。