厲 力

一、保稅監(jiān)管與海關特殊監(jiān)管區(qū)

（一）保稅監(jiān)管的概念

保稅監(jiān)管區(qū)域既包括海關特殊監(jiān)管區(qū)，也包括其他實施海關保稅監(jiān)管的場所 （見表1）。

保稅監(jiān)管“是指海關依據(jù)法律、行政法規(guī)和規(guī)章，對享受保稅政策的進出口貨物、物品在保稅狀態(tài)下研發(fā)、加工 （含結轉深加工）、裝配、制造 （含再制造）、檢測、維修等產(chǎn)業(yè)鏈全過程和采購、運輸、存儲、包裝、刷嘜、改裝、組拼、集拼、分銷、分撥、中轉、轉運、配送、調(diào)撥等簡單加工及增值服務等供應鏈全過程，實施備案、審核、核準、查驗、核查、核銷等實際監(jiān)管的行政執(zhí)法行為”。①根據(jù)海關總署 《保稅監(jiān)管改革指導方案》（署廳發(fā) 〔2007〕311號）的規(guī)定。

（二）海關特殊監(jiān)管區(qū)的概念

“海關特殊監(jiān)管區(qū)域”需由國務院批準，通常在我國沿邊、沿海的關境內(nèi)劃出一片指定的區(qū)域內(nèi)設立，主要由海關進行監(jiān)管。②按類型劃分，我國海關監(jiān)管特殊區(qū)域可分為保稅區(qū)、出口加工區(qū)、保稅物流園區(qū)、保稅港區(qū)、綜合保稅區(qū)、跨境工業(yè)園區(qū)、保稅物流中心等多個類型。按功能劃分，可分為物流型和加工型兩個類型。物流型的主要特點是以現(xiàn)代化物流業(yè)態(tài)為主，延伸物流的上、下游供應鏈，建成實質(zhì)上的區(qū)域性物流中心。加工型的主要特點是以來料加工、進料加工為主要業(yè)態(tài)，對進口料件進行加工、制造后，制成品主要返銷國際市場。海關特殊監(jiān)管區(qū)域都采用全封閉管理的措施，置于海關的嚴密監(jiān)管之下。盡管其類型多種多樣，但其最顯著的特征是，區(qū)內(nèi)的企業(yè)可享受免稅、退稅的優(yōu)惠政策。

保稅監(jiān)管貨物根據(jù)監(jiān)管對象性質(zhì)的不同可分為保稅加工貨物和保稅物流貨物。保稅物流監(jiān)管側重于供應鏈監(jiān)管，保稅加工監(jiān)管側重于產(chǎn)業(yè)鏈監(jiān)管，兩者共同構成海關保稅監(jiān)管的基本內(nèi)容。

加工貿(mào)易作為保稅加工監(jiān)管的主要表現(xiàn)形式，在海關保稅監(jiān)管業(yè)務量中占據(jù)了相當大的份額。2009年之前，海關對保稅加工貨物的內(nèi)銷限制較為嚴格，自2008歐美金融危機后，為落實中央保增長、保民生、保穩(wěn)定的決策部署，海關開始推進加工貿(mào)易貨物內(nèi)銷便利化工作，以保障我國加工貿(mào)易穩(wěn)定發(fā)展，發(fā)揮其經(jīng)濟推動作用。③劉志中、王耀中：《加工貿(mào)易對我國經(jīng)濟增長作用的實證研究》，《統(tǒng)計與決策》2005年第9期。

表1 海關實施保稅監(jiān)管的主要區(qū)域類型及對保稅轉內(nèi)銷的有關規(guī)定

二、保稅監(jiān)管貨物適用自貿(mào)區(qū)原產(chǎn)地規(guī)則的立法現(xiàn)狀

目前，保稅監(jiān)管貨物與一般貿(mào)易進口貨物在適用自由貿(mào)易區(qū)原產(chǎn)地規(guī)則的規(guī)定方面是有顯著區(qū)別的。

（一）國際協(xié)定的立法不統(tǒng)一

2005年國務院416令 《中華人民共和國進出口貨物原產(chǎn)地條例》第二條規(guī)定：“實施優(yōu)惠性貿(mào)易措施對進出口貨物原產(chǎn)地的確定，不適用本條例。具體辦法依照中華人民共和國締結或者參加的國際條約、協(xié)定的有關規(guī)定另行制定?！痹摋l規(guī)定明確了優(yōu)惠原產(chǎn)地管理辦法必須從屬于具體的國際條約和貿(mào)易協(xié)定，但從各自貿(mào)區(qū)協(xié)定的具體規(guī)定看，各國際協(xié)定對于優(yōu)惠性原產(chǎn)地規(guī)則是否適用于 “保稅監(jiān)管貨物”的規(guī)定并不一致。

表2 各自由貿(mào)易區(qū)項下的原產(chǎn)地規(guī)則關于 “保稅進口和轉內(nèi)銷”的規(guī)定比較

注：上表由各個自貿(mào)區(qū)協(xié)定的條款整理而成。

從上表可見，對于以加工貿(mào)易方式保稅進口和內(nèi)銷的貨物是否適用優(yōu)惠原產(chǎn)地規(guī)則的規(guī)定，各個國際協(xié)定的態(tài)度并不完全一致?？傮w來看，除我國與新加坡、秘魯兩個自由貿(mào)易協(xié)定項下的原產(chǎn)地管理辦法未明確規(guī)定應排除適用于加工貿(mào)易方式進口和內(nèi)銷的貨物外，其他自由貿(mào)易區(qū)的原產(chǎn)地管理辦法中均有條款明確表示 “以加工貿(mào)易方式保稅進口和內(nèi)銷的貨物不適用本辦法”。

但應注意到，這些國際協(xié)定并未排除優(yōu)惠性原產(chǎn)地規(guī)則在保稅物流監(jiān)管貨物中的適用。對于在海關保稅區(qū)域未進行進一步加工的保稅物流貨物，依據(jù) “法無禁止”規(guī)則，應該可以適用優(yōu)惠性原產(chǎn)地規(guī)則。

（二）國內(nèi)法的立法不明確

根據(jù)2009年實施的 《中華人民共和國海關進出口貨物優(yōu)惠原產(chǎn)地管理規(guī)定》，④見中華人民共和國海關總署令第181號第二十九條規(guī)定。在對該署令條款進行解釋時，海關總署提出 “除其他署令另有規(guī)定外，海關保稅監(jiān)管轉內(nèi)銷貨物同樣適用 《中華人民共和國海關進出口貨物優(yōu)惠原產(chǎn)地管理規(guī)定》。”“海關保稅監(jiān)管轉內(nèi)銷貨物享受協(xié)定稅率或者特惠稅率的具體實施辦法由海關總署另行規(guī)定”。

我國目前有100多個海關保稅監(jiān)管區(qū)域。對于其是否應適用各自由貿(mào)易協(xié)定的優(yōu)惠原產(chǎn)地規(guī)則，目前出臺法規(guī)主要包括 《海關總署關于執(zhí)行 〈中華人民共和國與東南亞國家聯(lián)盟全面經(jīng)濟合作框架協(xié)議〉項下 〈中國-東盟自由貿(mào)易區(qū)原產(chǎn)地規(guī)則〉的令》⑤海關總署令第108號。、《中華人民共和國海關 〈中華人民共和國政府與巴基斯坦伊斯蘭共和國政府自由貿(mào)易協(xié)定〉項下進口貨物原產(chǎn)地管理辦法》⑥海關總署令第162號。、《中華人民共和國海關 〈中華人民共和國與智利共和國政府自由貿(mào)易協(xié)定〉項下進口貨物原產(chǎn)地管理辦法》⑦海關總署令第151號。、《中華人民共和國海關 〈中華人民共和國政府和新西蘭政府自由貿(mào)易協(xié)定〉項下進出口貨物原產(chǎn)地管理辦法》⑧海關總署令第175號。、《中華人民共和國海關 〈亞太貿(mào)易協(xié)定〉項下進出口貨物原產(chǎn)地管理辦法》⑨海關總署令第177號。。這些國內(nèi)規(guī)章都明確規(guī)定，其適用于進出口貨物的原產(chǎn)地管理，但是以加工貿(mào)易方式保稅進口和內(nèi)銷的貨物不適用。從中國-新加坡自由貿(mào)易區(qū)開始，《中華人民共和國海關 〈中華人民共和國政府和新加坡共和國政府自由貿(mào)易協(xié)定〉項下進出口貨物原產(chǎn)地管理辦法》規(guī)定，“本辦法適用于我國與新加坡之間的 《中國—新加坡自由貿(mào)易協(xié)定》項下進出口貨物的原產(chǎn)地管理”，并未明確規(guī)定對以加工貿(mào)易方式保稅進口和內(nèi)銷的貨物不適用 （見表2）。

從海關總署的相關規(guī)定可以看出，目前只有中國-新加坡自貿(mào)區(qū)以及中國-秘魯自貿(mào)區(qū)沒有限制保稅監(jiān)管貨物適用優(yōu)惠性原產(chǎn)地規(guī)則，其他協(xié)定和相關署令都已經(jīng)明確規(guī)定不能適用于 “以加工貿(mào)易方式保稅進口和轉內(nèi)銷的貨物”。除非海關總署根據(jù)181號令第二十九條規(guī)定另外制定保稅監(jiān)管貨物的優(yōu)惠性原產(chǎn)地規(guī)則管理辦法，否則根據(jù)目前的國內(nèi)法規(guī)定，絕大多數(shù)協(xié)定下的保稅貨物是不能適用優(yōu)惠協(xié)定的。雖然海關總署對保稅監(jiān)管轉內(nèi)銷貨物適用優(yōu)惠協(xié)定稅率的態(tài)度在原則上是肯定的，但是具體規(guī)范尚未明確。

三、立法不完善所導致的實施困難

面對近些年國際貿(mào)易環(huán)境的變化，很多企業(yè)將產(chǎn)品內(nèi)銷調(diào)整為新的營銷策略，這便關系到內(nèi)銷產(chǎn)品的原產(chǎn)地確定和管理的問題。保稅貨物在經(jīng)過國內(nèi)保稅監(jiān)管環(huán)節(jié)后再轉內(nèi)銷，是否能夠繼續(xù)享受協(xié)定稅率問題涉及到轉內(nèi)銷貨物與原進口貨物的一致性確認以及貨物是否為直接運輸?shù)膶徍藛栴}。除了保稅監(jiān)管轉內(nèi)銷貨物的原產(chǎn)地認定外，在海關特殊監(jiān)管區(qū)經(jīng)進一步加工后復出口的產(chǎn)品，其原產(chǎn)地也需要再次認定，并關系到企業(yè)是否可以享受到優(yōu)惠稅率的問題。

而國內(nèi)保稅監(jiān)管貨物的具體原產(chǎn)地管理辦法缺位，直接導致這些內(nèi)銷產(chǎn)品面臨 “無法可依”的窘境，給企業(yè)帶來很多守法不便和預判能力減弱。具體體現(xiàn)為：

（一）保稅物流貨物

根據(jù)我們對國際協(xié)定和國內(nèi)法的分析，保稅物流貨物本不應屬于適用優(yōu)惠協(xié)定的受限范圍。但是由于沒有保稅監(jiān)管貨物原產(chǎn)地管理的具體辦法，其原產(chǎn)地認定和進出口手續(xù)無法落實，因此現(xiàn)在也存在受惠困難。

保稅物流貨物由于不發(fā)生進一步加工，原產(chǎn)地不發(fā)生變化，復出口情況下的原產(chǎn)地問題易于解決。主要問題集中于保稅物流貨物轉內(nèi)銷的情況。根據(jù)海關總署的有關指示，企業(yè)只有在一般貿(mào)易進口征稅環(huán)節(jié)提供原產(chǎn)地證明原件和全程提單，才能一次性享受優(yōu)惠稅收待遇，分批進口則不能再次享受。此規(guī)定給企業(yè)帶來的一系列貿(mào)易阻礙效果：

1.保稅物流貨物倉儲后再內(nèi)銷無法對貨物認定原產(chǎn)地

由于特殊監(jiān)管區(qū)實施保稅制度，以復出口為目的的料件進口到特殊監(jiān)管區(qū)時可暫時免交原產(chǎn)地證明。但若這些產(chǎn)品在特殊監(jiān)管區(qū)倉儲一段時間后再決定內(nèi)銷時，其原產(chǎn)地難以認定。即使相關企業(yè)能夠提供原產(chǎn)地證明，海關也難以確認有關貨物還是原進口貨物；由于料件串換等操作的發(fā)生，海關對其再進行實貨查驗的效力也隨之喪失。因此，現(xiàn)階段在特殊監(jiān)管區(qū)經(jīng)倉儲再內(nèi)銷的貨物很難獲得優(yōu)惠性原產(chǎn)地認定。

2.保稅物流貨物內(nèi)銷難，分批內(nèi)銷更無法實施

有些特殊監(jiān)管區(qū)的企業(yè)會隨著國內(nèi)外貿(mào)易環(huán)境和訂單的變化，分批將產(chǎn)品內(nèi)銷到國內(nèi)市場。按照現(xiàn)行規(guī)定，涉及優(yōu)惠協(xié)定的產(chǎn)品內(nèi)銷時需要提供原產(chǎn)地證書的原件，但是第一次內(nèi)銷后，原產(chǎn)地證書的原件便已經(jīng)交給了當?shù)氐闹鞴芎ｊP。第二次之后再進行分批內(nèi)銷則無法提供原件，不能符合現(xiàn)行法律規(guī)定；若該產(chǎn)品結轉給異地其他的特殊監(jiān)管區(qū)，那么在內(nèi)銷時更無法向異地的海關主管部門提交原產(chǎn)地證明。從學理上看，這些保稅物流貨物未經(jīng)進一步加工，其原產(chǎn)地不變；但是在具體實施中，海關基于手續(xù)性的程序規(guī)定，則不能多次給惠。

3.涉及反傾銷的轉關貨物可能遭受不便利的待遇

舉例來說：若一批持Form E（中國-東盟自貿(mào)區(qū)原產(chǎn)地證書）貨物涉及反傾銷措施，從上海海關申報進口，再轉關到其他保稅區(qū)。那么根據(jù)現(xiàn)行規(guī)定，上海海關在該貨物進口時便要求進口商提供原產(chǎn)地證明原件并留存。該進口商將貨物轉關到其他保稅監(jiān)管區(qū)后再決定內(nèi)銷時，保稅監(jiān)管區(qū)主管海關為實施優(yōu)惠原產(chǎn)地管理會再次要求企業(yè)提供優(yōu)惠性原產(chǎn)地證明原件。但鑒于原件已經(jīng)在最初進口時上交到上海海關，無法再提供。此時，企業(yè)可能會面臨既無法享受協(xié)定稅率，又要繳納高額反傾銷稅的處罰。即使通過協(xié)商從上海海關獲得原產(chǎn)地證明材料，也要耽誤通關時間和合同履行期限。

從學理上看，該貨物雖然經(jīng)過轉關，但是原產(chǎn)地未發(fā)生變化，本不應繳納反傾銷稅款。但若根據(jù)我國海關監(jiān)管的規(guī)定看，只要企業(yè)無法提供原產(chǎn)地證明原件，便會被保稅區(qū)主管海關認定為反傾銷產(chǎn)品，受到補繳懲罰稅的處罰。

（二）保稅加工貨物

由于優(yōu)惠性原產(chǎn)地規(guī)則在保稅監(jiān)管場所是否可以適用問題沒有法律明確規(guī)定，企業(yè)不能將保稅監(jiān)管場所和自由貿(mào)易區(qū)的優(yōu)惠政策結合使用，降低了區(qū)內(nèi)企業(yè)進口協(xié)定成員國原產(chǎn)料件，以及采購本國原產(chǎn)零部件的利益驅(qū)動。目前在海關特殊監(jiān)管區(qū)適用優(yōu)惠原產(chǎn)地規(guī)則時存在的主要困難如下：

1.經(jīng)進一步加工的制成品若轉內(nèi)銷，難以獲得自貿(mào)區(qū)的優(yōu)惠待遇

若甲企業(yè)從泰國進口料件M，與我國原產(chǎn)的其他零部件一起投入生產(chǎn)，經(jīng)進一步加工后生成最終產(chǎn)品P。若乙企業(yè)想將最終產(chǎn)品P內(nèi)銷到國內(nèi)，并基于累計規(guī)則申請優(yōu)惠性原產(chǎn)地證明，則會因為 “無法可依”而難以操作。

不僅如此，企業(yè)還要在內(nèi)銷時在 “二線”管理環(huán)節(jié)按照非優(yōu)惠協(xié)定下的貨物補繳進口料件 （保稅區(qū)）或成品 （其他特殊監(jiān)管區(qū)）的稅費，然后再內(nèi)銷；即使料件原產(chǎn)于東盟等協(xié)定國，也不能適用協(xié)定稅率。這嚴重影響了企業(yè)從區(qū)外采購國內(nèi)料件的意愿，嚴重影響了出口貿(mào)易。

2.經(jīng)進一步加工的制成品若復出口到協(xié)定成員國，難以獲得自貿(mào)區(qū)的優(yōu)惠待遇

若甲企業(yè)從泰國進口料件M，與我國原產(chǎn)的其他零部件一起投入生產(chǎn)，經(jīng)進一步加工后生成最終產(chǎn)品P。若乙企業(yè)想將最終產(chǎn)品P復出口到馬來西亞等其他東盟成員國，并申請優(yōu)惠性原產(chǎn)地證明，由于 “無法可依”難以操作 （見圖1）。

從理論上看，若產(chǎn)品經(jīng)過加工，滿足中國-東盟自貿(mào)區(qū)原產(chǎn)地規(guī)則的具體規(guī)定，達到實質(zhì)性改變程度，應該獲得我國的原產(chǎn)地資格，并在進口到馬來西亞時得到關稅優(yōu)惠待遇。但是，鑒于我國對保稅貨物的原產(chǎn)地管理缺少立法，海關目前不能操作，也就是說，保稅貨物一般經(jīng)加工后都無法直接以中國原產(chǎn)品身份復出口給自貿(mào)區(qū)成員方并享受協(xié)定稅率。企業(yè)若想利用自貿(mào)區(qū)協(xié)定的優(yōu)惠待遇，必須先把產(chǎn)品內(nèi)銷，再通過簽證機構簽證，出口到有關協(xié)定成員國。這種操作無疑增加了區(qū)內(nèi)企業(yè)的受惠成本，與貿(mào)易便利化要求相悖。從某種意義上將，海關特殊監(jiān)管區(qū)內(nèi)的政策優(yōu)勢已經(jīng)輸給了區(qū)外，區(qū)外企業(yè)反而更易于利用優(yōu)惠原產(chǎn)地規(guī)則中的累計規(guī)則享受進出口便利 （見圖2）。

圖1 區(qū)內(nèi)保稅加工貨物利用自貿(mào)區(qū)優(yōu)惠政策復出口示意圖

圖2 區(qū)外保稅加工貨物利用自貿(mào)區(qū)優(yōu)惠政策復出口示意圖

四、政策建議

對于保稅監(jiān)管貨物的原產(chǎn)地管理，應首先將貨物分成保稅物流貨物和保稅加工貨物兩種類型來討論；同時應注意到保稅監(jiān)管貨物包括轉內(nèi)銷和復出口兩種流向，因此也要對兩種流向的監(jiān)管風險分別做調(diào)研。

最急迫解決的，應盡快基于調(diào)研而推出一套切實可行的保稅貨物優(yōu)惠原產(chǎn)地管理辦法，供進出口企業(yè)和監(jiān)管部門使用時遵循。

（一）對于保稅物流貨物

1.重新劃分特殊監(jiān)管區(qū) “一線”和 “二線”的貿(mào)易管制職能

遵循181號令的優(yōu)惠原產(chǎn)地管理辦法的原則，要求企業(yè)在進境時主要向海關申報貨物的原產(chǎn)地并申明要適用的優(yōu)惠協(xié)定；否則內(nèi)銷或復出口時不再對其優(yōu)惠性原產(chǎn)地資格進行認定，也不能享有優(yōu)惠關稅待遇。根據(jù)企業(yè)的主動申請 （見圖3），在 “一線”環(huán)節(jié)對原產(chǎn)地證明進行審核，并對實際進口貨物進行查驗。這樣可以確保執(zhí)法的準確性。若貨物在 “二線”管理，難以保證 “證”與 “貨”的相符性，而且企業(yè)可能由于合同履行期限長或倉儲時間延長到1-2年，難以在內(nèi)銷或復出口時再向出口商索要相關貨物的原產(chǎn)地證明。

圖3 “一線”和 “二線”的優(yōu)惠原產(chǎn)地管理模式

2.根據(jù)國際貿(mào)易和物流現(xiàn)狀，適當放開優(yōu)惠原產(chǎn)地證書的分批核銷和轉關制度

由于物流企業(yè)難以保證一次性將所有貨物內(nèi)銷到境內(nèi)區(qū)外企業(yè)，根據(jù)市場行情分批內(nèi)銷已成為常態(tài)。因此，應考慮在制定保稅貨物的優(yōu)惠原產(chǎn)地管理辦法時向企業(yè)適當放開分批內(nèi)銷的途徑。海關可以在 “一線”對原產(chǎn)地證明原件審核后，在報關單和原件上進行批注，并將原件退還企業(yè)。企業(yè)在分批內(nèi)銷時，向 “二線”海關提供原產(chǎn)地證明原件，海關參照許可證的核銷辦法進行核銷。

對于轉關的貨物，若貨物要轉關到特殊監(jiān)管區(qū)域，建議進口地海關僅對證明審核，不留存原件。進口地海關對原產(chǎn)地證明原件審核后，可在報關單和原件上進行批注，并將原件退還企業(yè)，可根據(jù)管理需要留存復印件。企業(yè)在轉關到其他特殊監(jiān)管區(qū)并內(nèi)銷時，便可以向區(qū)內(nèi)主管海關提供原件，并可以實施分批內(nèi)銷。

（二）對于保稅加工貨物

為配合我國 “擴大進口”和 “加工貿(mào)易升級”的政策，應推進海關特殊監(jiān)管區(qū)域適用自貿(mào)區(qū)優(yōu)惠政策的力度。這有利于區(qū)內(nèi)企業(yè)擴大從自貿(mào)區(qū)成員國的進口，增加上下游企業(yè)間的合作和貿(mào)易往來，同時對高新技術的引進和轉移都有促進作用。具體建議如下：

1.盡快在海關特殊監(jiān)管區(qū)為企業(yè)提供自貿(mào)區(qū)優(yōu)惠性原產(chǎn)地認定機制

國家對特殊監(jiān)管區(qū)的定位，為其適用優(yōu)惠性原產(chǎn)地規(guī)則提供了法律依據(jù)。國務院 《海關特殊監(jiān)管區(qū)域管理辦法》明確了海關特殊監(jiān)管區(qū)域在中華人民共和國關境內(nèi)的定位，這一定位將 “境內(nèi)關內(nèi)”的海關特殊監(jiān)管區(qū)與 “境內(nèi)關外”的自由貿(mào)易港區(qū) （如中國香港）明確劃分開來。因此筆者認為：特殊監(jiān)管區(qū)企業(yè)根據(jù)海關法應該適用與區(qū)外企業(yè)基本一致的關稅政策，包括優(yōu)惠性原產(chǎn)地規(guī)則的適用問題。

2.突出海關特殊監(jiān)管區(qū)的優(yōu)惠政策疊加效應，強化其特殊地位

海關特殊監(jiān)管區(qū)的 “特殊”之處就在于它所提供的稅費優(yōu)惠功能。過去，海關特殊監(jiān)管區(qū)主要服務于 “兩頭在外”的加工貿(mào)易，現(xiàn)在應根據(jù)國內(nèi)外經(jīng)貿(mào)環(huán)境而兼顧對保稅進口和轉內(nèi)銷貨物的政策支持。

若海關特殊監(jiān)管區(qū)不能給予區(qū)內(nèi)企業(yè)享受自貿(mào)區(qū)優(yōu)惠政策的待遇，恐將失去政策優(yōu)勢而逐步被區(qū)外加工所淘汰。隨著我國自貿(mào)區(qū)戰(zhàn)略的推進，越來越多的自貿(mào)區(qū)協(xié)定將簽署，和我國有重要貿(mào)易往來的國家將逐步納入到自貿(mào)區(qū)合作范疇。目前，所有區(qū)外企業(yè)在符合優(yōu)惠性原產(chǎn)地規(guī)則時都可以享受自貿(mào)區(qū)的零關稅待遇。若區(qū)內(nèi)企業(yè)無法獲得基于自貿(mào)區(qū)政策所享有的協(xié)定稅率，則可能造成低于區(qū)外企業(yè)的待遇，逐步失去與區(qū)外企業(yè)的競爭優(yōu)勢，最終采取用腳投票的做法而遷出特殊監(jiān)管區(qū)域。

以在深圳福田保稅區(qū)進行經(jīng)營的企業(yè)為例：目前區(qū)內(nèi)甲企業(yè)在內(nèi)銷時需對進口料件M繳稅，即使M屬于自貿(mào)區(qū)原產(chǎn)品；而如果甲企業(yè)是境內(nèi)區(qū)外的企業(yè)，則按照自貿(mào)區(qū)政策可以免稅進口M并生產(chǎn) （見圖4和5）并在國內(nèi)銷售。

圖4 目前保稅區(qū) （實際離境退稅）的保稅加工貨物內(nèi)銷繳稅情況

圖5 目前綜合保稅區(qū)/保稅港區(qū) （進口退稅）的保稅加工貨物內(nèi)銷繳稅情況

為配合我國 “擴大進口”和 “加工貿(mào)易轉型”的政策，應推進特殊監(jiān)管區(qū)域適用區(qū)域貿(mào)易協(xié)定政策的力度，對滿足 “實質(zhì)性加工”等原產(chǎn)地規(guī)則的產(chǎn)品，應賦予其原產(chǎn)地身份。這有利于區(qū)內(nèi)企業(yè)擴大從自貿(mào)區(qū)成員國的進口，并提高區(qū)內(nèi)企業(yè)采購我國原產(chǎn)零部件的積極性，增加上下游企業(yè)間的合作和貿(mào)易往來，同時對高新技術的引進和轉移都有促進作用。

（三）如何對待區(qū)內(nèi)企業(yè)獲得雙重優(yōu)惠的問題

從圖1可以看出，在實施出口退稅的海關特殊監(jiān)管區(qū)，貨物若符合優(yōu)惠性原產(chǎn)地資質(zhì)，可能在再出口到優(yōu)惠協(xié)定成員方時獲得雙重優(yōu)惠，即進口料件的入?yún)^(qū)保稅和國內(nèi)料件的出口退稅。這種雙重優(yōu)惠會使區(qū)內(nèi)企業(yè)獲得比區(qū)外企業(yè)更有競爭力的成本優(yōu)勢。

在國際實踐中，有些國家會采用 “禁止退稅規(guī)則”來限制[10]Stefano Inama，Rules of Origin in International Trade ，Cambridge University Press，2009.（如歐盟），有些國家也會利用這種政策來鼓勵貿(mào)易活動 （一般為發(fā)展中國家）。筆者認為，現(xiàn)階段這種雙重優(yōu)惠正是海關特殊監(jiān)管區(qū)在加工貿(mào)易轉型階段體現(xiàn)出的新政策優(yōu)勢，會大大鼓勵區(qū)內(nèi)企業(yè)的進口和國內(nèi)采購積極性，促進我國的進出口額，不必采用 “禁止退稅規(guī)則”來進行限制。

（四）簽證職能的履行

根據(jù)我國的原產(chǎn)地管理條例和國務院的 “三定”方案，原產(chǎn)地證明的簽證機構由官方的國檢 （國家質(zhì)量監(jiān)督檢驗檢疫總局）和社會機構貿(mào)促會 （中國貿(mào)易促進委員會）構成，海關不是原產(chǎn)地的簽證機構。

對于這些在特殊監(jiān)管區(qū)進行保稅加工的產(chǎn)品，海關對其物流和加工情況是最清楚的，也是最能證明其是否符合 “實質(zhì)性加工”標準的部門。不過鑒于我國相關法律法規(guī)的限制，海關不能實施簽證權。對于保稅監(jiān)管貨物，仍要由國檢和貿(mào)促會來承擔簽證職能。若今后要給予保稅貨物享受自貿(mào)區(qū)協(xié)定稅率的待遇，如何在海關和簽證機構之間實現(xiàn)合作和分工，這是一個需要平衡和謹慎處理的問題。

我們認為，海關作為特殊監(jiān)管區(qū)的主要職能部門掌握著貨物的物流和加工情況，是對貨物原產(chǎn)地最有發(fā)言權的管理機構。鑒于目前法律的障礙和限制，我國海關不能直接參與簽證，但是可以考慮以下兩種方式來行使管理：

方法一：仿照歐盟等 “兩步走”的簽證模式，先由特殊監(jiān)管區(qū)的主管海關出具產(chǎn)品的物流和加工情況證明，然后企業(yè)再以此海關證明到簽證機構申領優(yōu)惠原產(chǎn)地證書，并最終獲得自貿(mào)區(qū)的優(yōu)惠待遇。

方法二：由海關對于保稅加工貨物出具 “未經(jīng)實質(zhì)性加工”證明。對于這些貨物，因為不滿足原產(chǎn)地標準，而不能視為發(fā)生實質(zhì)性改變，因此其原產(chǎn)地不變，仍保留原進口料件的原產(chǎn)地。對于這些未發(fā)生原產(chǎn)地變化的貨物，應該在內(nèi)銷時享有自貿(mào)區(qū)原產(chǎn)貨物的優(yōu)惠關稅。

兩種方法相比來說，第二種方法僅限于 “未發(fā)生實質(zhì)性改變”的貨物管理，對于發(fā)生了實質(zhì)性改變的貨物則不能由海關來進行原產(chǎn)地認定；第一種方法則可以更全面的履行海關對保稅貨物的原產(chǎn)地管理職能。這種操作對提高我國自貿(mào)區(qū)貨物貿(mào)易的利用率有重大貢獻，既符合我國推進 “自貿(mào)區(qū)戰(zhàn)略”的國家利益，也符合幫助企業(yè) “走出去”的意愿。

〔1〕鄧福光 .中國加工貿(mào)易發(fā)展和海關監(jiān)管創(chuàng)新 〔M〕.中國海關出版社，2010.

〔2〕劉志中，王耀中 .加工貿(mào)易對我國經(jīng)濟增長作用的實證研究 〔J〕.統(tǒng)計與決策，2005（9）.

〔3〕劉麗娟，徐進亮 .原產(chǎn)地規(guī)則——產(chǎn)生、運用與改革 〔M〕.中國經(jīng)濟出版社，2001.

〔4〕劉晨陽，于曉燕 .亞太區(qū)域經(jīng)濟一體化問題研究 〔M〕.南開大學出版社，2009.

〔5〕葉全良，王世春 .國際商務與原產(chǎn)地規(guī)則 〔M〕.人民出版社，2005.

〔6〕王貴國 .經(jīng)濟全球化下的區(qū)域貿(mào)易安排 〔M〕.北京大學出版社，2004.

〔7〕厲力，劉平，鄭冬陽 .原產(chǎn)地規(guī)則研究：原理與實踐 〔M〕.法律出版社，2011.

〔8〕孫健，張超.考慮原產(chǎn)地規(guī)則的自由貿(mào)易區(qū)的經(jīng)濟影響—基于多階段生產(chǎn)模式的分析 〔J〕.山西財經(jīng)大學學報，2007（3）.

〔9〕Dorothea C.Lazaro and Erlinda M.Medalla，Evolving Best Practice for RTAs/FTAs：Rules of Origin ，prepared for the International Conference on Building an Asia-Pacific Economic Community，2005APEC Study Center Consortium Conference on May 22-25，Kerea，Session XI.

〔10〕Stefano Inama，Rules of Origin in International Trade，Cambridge University Press，2009.

〔11〕Olivier Cadot，Antoni，Estevadeordal，Akiko Suwa-Eisenmann and Thierry Verdier，The Origin of Goods，Rules of Origin in Regional Trade Agreements，Oxford University Press，2006.