張樹杰 黃丙志

一、概念與模型：海關(guān)組織發(fā)展中的戰(zhàn)略管理

（一）認(rèn)識和探索發(fā)展

戰(zhàn)略管理 （strategic management）思想與實踐淵源于西方管理理論，更多歸于企業(yè)管理的范疇，關(guān)注企業(yè)與環(huán)境的關(guān)系，即組織如何在變化中的內(nèi)外部環(huán)境要素影響下，實現(xiàn)組織目標(biāo)。為此，處于激烈市場競爭和迅速變化中的企業(yè)要想確保生存并謀求發(fā)展，必須對所處環(huán)境呈現(xiàn)出的戰(zhàn)略風(fēng)險和機(jī)遇應(yīng)保持 “敏感”和 “掃描”，進(jìn)而主動謀劃并實施事關(guān)企業(yè)長遠(yuǎn)發(fā)展的策略，在企業(yè)管理領(lǐng)域，戰(zhàn)略管理業(yè)已發(fā)展成為成熟的管理理念和豐富的管理實踐。

公共組織尤其是政府部門組織，作為韋伯所描述的層級式組織 （官僚機(jī)構(gòu)），由于其職能是法定的，按照既定法律和制度履行職能，在政治和經(jīng)濟(jì)形勢相對穩(wěn)定的情況下，來自內(nèi)外部環(huán)境要素影響和變革壓力不大，因此，對于發(fā)凡于企業(yè)管理的戰(zhàn)略管理并未給予足夠的關(guān)注和實踐。海關(guān)作為最古老的公共管理部門，就是最好的例證，在歷史發(fā)展的長河中，海關(guān)職能和管理方式相對穩(wěn)定，作為組織的計劃與規(guī)劃多歸于常規(guī)和累積性質(zhì)。

國際海關(guān)界對戰(zhàn)略管理理念和實踐的探索經(jīng)歷了由淺入深的螺旋上升。這一探索可追溯至上世紀(jì)90年代初興起的海關(guān)現(xiàn)代化趨勢。作為全球唯一負(fù)責(zé)海關(guān)事務(wù)的政府間國際組織，世界海關(guān)組織 （WCO）所制定的國際海關(guān)公約、標(biāo)準(zhǔn)、工具為成員海關(guān)現(xiàn)代化建設(shè)提供了最為重要的國際慣例和參照，但自1953年成立以來，WCO著重于國際海關(guān)制度和手續(xù)的簡化、標(biāo)準(zhǔn)化和協(xié)調(diào)化，主要關(guān)注海關(guān)業(yè)務(wù)和技術(shù)領(lǐng)域，如海關(guān)歸類、估價和原產(chǎn)地等。但在全球經(jīng)濟(jì)一體化和貿(mào)易投資自由化的世界浪潮中，WCO認(rèn)識到必須對全球海關(guān)所處的環(huán)境趨勢進(jìn)行全面而深刻的分析并主動做出回應(yīng)，這一努力的最大變現(xiàn)就是于1994年啟動 《京都公約》的修訂，歷時五年修訂的 《京都公約》確立了 “21世紀(jì)海關(guān)發(fā)展藍(lán)圖”，筆者認(rèn)為，修訂過程也是國際海關(guān)界對海關(guān)戰(zhàn)略管理首次大規(guī)模探索。

新世紀(jì)以來，在WCO啟動海關(guān)能力建設(shè)戰(zhàn)略大背景下，戰(zhàn)略管理理念和實踐在成員海關(guān)得到全面而深入的認(rèn)識和實踐。在國際海關(guān)現(xiàn)代化的浪潮中，WCO認(rèn)識到只關(guān)注技術(shù)和業(yè)務(wù)問題較為狹隘，不能幫助成員海關(guān)實現(xiàn)組織的全面發(fā)展，應(yīng)對迅速的變革和復(fù)雜的挑戰(zhàn)，決定實施全面而綜合的能力建設(shè)。2003年發(fā)布 《海關(guān)能力建設(shè)戰(zhàn)略》，2005年成立負(fù)責(zé)規(guī)劃與協(xié)調(diào)全球海關(guān)能力建設(shè)活動的能力建設(shè)司；2006年1月，WCO啟動 “哥倫布計劃（Columbus Program）”，幫助成員實施 《全球貿(mào)易安全與便利標(biāo)準(zhǔn)框架》和相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)與工具，成為WCO成立以來最大規(guī)模的能力建設(shè)活動，分診斷、實施和評估三個階段，戰(zhàn)略管理則貫穿于能力建設(shè)的始終；2008年，WCO制訂并發(fā)布了 《海關(guān)能力建設(shè)手冊》，對海關(guān)背景下的戰(zhàn)略管理的概念、原則和方法進(jìn)行了全面的梳理總結(jié)。

（二）概念與要素

在 《海關(guān)能力建設(shè)手冊》中，WCO對戰(zhàn)略管理進(jìn)行了簡明定義：“基于組織愿景和使命制定組織戰(zhàn)略，并確保組織沿著正確軌道發(fā)展的管理過程，就海關(guān)而言，戰(zhàn)略制定要更多基于政府的工作重心和海關(guān)應(yīng)履行的國內(nèi)和國際義務(wù)?！边@一定義既體現(xiàn)了海關(guān)作為組織的一般特性，也體現(xiàn)了海關(guān)作為公共機(jī)構(gòu)的特性，強(qiáng)調(diào)了組織發(fā)展和持續(xù)改進(jìn)原則，同時也確定了在外在表述和呈現(xiàn)方式上，戰(zhàn)略要包含愿景 （vision）、使命 （mission）和策略 （strategy）的構(gòu)成要素，下面就以WCO自身為例對這些要素的涵義給予說明。

愿景是海關(guān)長遠(yuǎn)發(fā)展所期達(dá)到的狀態(tài)和形象，解決的是 “海關(guān)要走向何方”，即在未來一定時間內(nèi)海關(guān)所期望達(dá)到的狀態(tài)、目標(biāo)和形象，愿景既要立足現(xiàn)實，也要對海關(guān)內(nèi)外部利益攸關(guān)方具有足夠的召喚力和吸引力。比如，WCO最新的愿景表述為 “邊境分割，海關(guān)相連，在迅速變化的世界中有力引領(lǐng)現(xiàn)代化和互聯(lián)互通”，①英文表述為 “Border divides，Customs connects，Dynamically leading modernization and connectivity in a rapidly changing world”。此表述其實是2012年國際海關(guān)日的主題 “互聯(lián)互通”（connectivity）的延伸，WCO以此愿景，向國際社會表明在全世界海關(guān)之間、國家和地區(qū)之間促進(jìn)人員、制度和信息的互聯(lián)互通。

使命需闡明組織的核心價值、基本身份認(rèn)同、核心驅(qū)動要素，回答的問題是“組織是誰，為了誰，要干什么”。WCO的最新使命宣言是 “WCO引領(lǐng)、指導(dǎo)并支持成員海關(guān)，確保合法貿(mào)易的安全與便利、實現(xiàn)稅收目標(biāo)、保護(hù)社會并提高能力”，與使命相對應(yīng)，有的組織還會進(jìn)一步厘清組織的核心價值/理念 （Core values），WCO的核心價值觀表述為：知識和行動導(dǎo)向型組織；透明、誠實可審計的治理體系；積極回應(yīng)成員、商界和其他利益攸關(guān)方的需求；充分利用技術(shù)與創(chuàng)新。愿景、使命、價值的形成與凝練是組織內(nèi)部自上而下、自下而上的溝通與磋商的結(jié)果，同時要充分征求利益攸關(guān)方的意見建議，在表述上，盡可能做到精煉，體現(xiàn)組織的獨特性。

確定了愿景、使命 （含核心價值），組織需要制定將二者轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實規(guī)劃，即策略或戰(zhàn)略，而三者就構(gòu)成了戰(zhàn)略管理的基礎(chǔ)，也是海關(guān)管理頂層設(shè)計的重要要素，必須在戰(zhàn)略管理之初就確定下來。要確定這三要素，必須對海關(guān)所處的環(huán)境進(jìn)行全面、系統(tǒng)地分析，從而確定驅(qū)動組織變革的要素和趨勢，下文將概述WCO在全球?qū)用鎸ｊP(guān)環(huán)境要素的分析。

二、機(jī)遇與挑戰(zhàn)：海關(guān)環(huán)境宏觀掃描

按照西方管理學(xué)中的權(quán)變理論，在戰(zhàn)略管理中，組織要因時、因地、因形、因勢而決定組織的發(fā)展策略，因此，戰(zhàn)略管理的首先要搞清楚海關(guān)作為組織所處的內(nèi)外部環(huán)境。進(jìn)入新世紀(jì)以來，WCO針對國際海關(guān)所處環(huán)境進(jìn)行了兩次系統(tǒng)地掃描 （environment scan），首先是自2003年起至2008年，WCO制定并發(fā)布 《21世紀(jì)海關(guān)》的戰(zhàn)略文件，對未來一個時期的環(huán)境要素和趨勢進(jìn)行了深入的調(diào)研與分析；其次是2012年，WCO發(fā)布了專門研究報告，對后金融危機(jī)時期的新趨勢及對海關(guān)的影響進(jìn)行分析。

通過調(diào)研，WCO的基本判斷是，在全球化時代中，世界因日益增長的貨物、服務(wù)、人員、資金、信息和技術(shù)的流動而互聯(lián)互通，各經(jīng)濟(jì)體通過參與全球化而實現(xiàn)其發(fā)展目標(biāo)，但全球化雙刃劍特征，又會帶來非法貿(mào)易和跨國犯罪的滋生。為了應(yīng)對快速變化的環(huán)境，海關(guān)需確定并認(rèn)識國際、地區(qū)和國家層面上的戰(zhàn)略驅(qū)動因素，從戰(zhàn)略風(fēng)險管理角度，理解宏觀的“不確定要素”，進(jìn)而分析對海關(guān)作用、能力和治理方式的影響。盡管各國海關(guān)職責(zé)和關(guān)注重心有所不同，所面對環(huán)境的要素還呈現(xiàn)出一定的共性。以下就將WCO最新研究發(fā)現(xiàn)的相關(guān)趨勢及對成員海關(guān)的影響進(jìn)行綜述 （見表1）。

表1 新時期國際海關(guān)環(huán)境掃描

來源：WCO，21st Century Customs，2008；Customs Environment Scan，2010.② Informal trade，非正式貿(mào)易，不同于一般意義上的走私，主要指游離于海關(guān)監(jiān)管之外的貿(mào)易，即在國家和地區(qū)毗鄰地帶未設(shè)海關(guān)監(jiān)管點的地方發(fā)生的跨境貿(mào)易，海關(guān)既未對其征稅，也未列入貿(mào)易統(tǒng)計。

從風(fēng)險管理角度看，上述環(huán)境要素分析，本質(zhì)屬于戰(zhàn)略風(fēng)險管理范疇，當(dāng)然，在此，“風(fēng)險”同時兼具機(jī)遇和挑戰(zhàn)的雙重性質(zhì)，這些戰(zhàn)略驅(qū)動要素既有量的增減 （如全球貿(mào)易量的上升趨勢），也有質(zhì)的轉(zhuǎn)變 （如邊境保護(hù)職能的凸顯）。

三、方向與原則：構(gòu)建21世紀(jì)海關(guān)

WCO一直致力于幫助成員海關(guān)提高工作效能和效率，促進(jìn)海關(guān)現(xiàn)代化，實現(xiàn)便利與安全的雙重目標(biāo)，關(guān)于這兩大主題變奏與發(fā)展，可放在國際政治和經(jīng)濟(jì)發(fā)展與調(diào)整的大格局下觀察?；菊J(rèn)識是，自1990年代中后期以 《京都公約》的修訂關(guān)注貿(mào)易便利，美國9·11事件后強(qiáng)調(diào)貿(mào)易安全，再到 《21世紀(jì)海關(guān)》中重申貿(mào)易安全與便利的平衡，2008年金融危機(jī)直至今日，貿(mào)易便利和征稅職能得以回潮。

考慮國內(nèi)海關(guān)對 《經(jīng)修正京都公約》和 《全球貿(mào)易安全與便利標(biāo)準(zhǔn)框架》已由全面深入的引介和采納，此文不再贅述，重點將剖析WCO戰(zhàn)略政策文件 《21世紀(jì)海關(guān)》對未來海關(guān)發(fā)展方向與建設(shè)原則的探索，同時對后危機(jī)時代國際海關(guān)的發(fā)展方向給予回顧。

（一）21世紀(jì)海關(guān)：定位、使命和原則

2002年WCO成立50周年紀(jì)念之際，各成員國海關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人考量未來影響海關(guān)有效監(jiān)管和高效運(yùn)作的主要問題，21世紀(jì)海關(guān)發(fā)展規(guī)劃首次被提上日程由各成員國進(jìn)行討論。隨后幾年中，各成員國海關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人逐漸意識到有責(zé)任制定新的戰(zhàn)略和方針來指導(dǎo)海關(guān)工作進(jìn)行再定位。在2008年6月的WCO年會上，《21世紀(jì)海關(guān)》作為戰(zhàn)略政策文件正式討論通過并公布，主旨為 “加強(qiáng)貿(mào)易便利和邊境安全，促進(jìn)提高發(fā)展水平”。

文件從宏觀角度分析了海關(guān)所面臨的機(jī)遇挑戰(zhàn)，提出在新的歷史時期，海關(guān)的主要使命是確?？缇池浳锪鲃幼袷貒曳煞ㄒ?guī)，打擊走私，保護(hù)邊境，同時便利合法貿(mào)易。具體目標(biāo)有：建立清晰而明確的標(biāo)準(zhǔn)，加強(qiáng)貨物和人員國際流動監(jiān)管的準(zhǔn)確性、可預(yù)測性和安全性；消除國際貿(mào)易供應(yīng)鏈中不必要的重復(fù)和延遲；在國家、區(qū)域和國際層面上創(chuàng)造公平競爭的環(huán)境，促進(jìn)國際貿(mào)易體系建設(shè)；創(chuàng)建有益互利的伙伴關(guān)系，加強(qiáng)海關(guān)與其他國家海關(guān)、海關(guān)與商業(yè)以及海關(guān)與其他政府部門之間的合作；加強(qiáng)海關(guān)能力建設(shè)，促進(jìn)守法管理和貿(mào)易便利化。

為實現(xiàn)上述使命和目標(biāo)，以 《京都公約》和 《標(biāo)準(zhǔn)框架的》確立的海關(guān)現(xiàn)代化原則為基礎(chǔ)，《21世紀(jì)海關(guān)》整合提升，提出未來海關(guān)改革發(fā)展的十大建設(shè)要素 （building blocks）（見表2）。

表2 21世紀(jì)海關(guān)：十大建設(shè)要素

來源：整理自WCO，21st Century Customs，2008.④ 全稱為 “海關(guān)合作理事會關(guān)于海關(guān)善治和廉政的宣言”，1993年在坦桑尼亞阿魯沙通過，2003年6月修正。

從貿(mào)易安全與便利角度觀察，《21世紀(jì)海關(guān)》重申了貿(mào)易安全與便利作為海關(guān)監(jiān)管與管理的雙重價值。全球海關(guān)網(wǎng)絡(luò)不過是對 《標(biāo)準(zhǔn)框架》中的第一個支柱即海關(guān)與海關(guān)合作的新提法，新意在于此種合作不僅限于雙邊層次，也可以在地區(qū)和多邊層次實現(xiàn)，喻示海關(guān)國際合作方式和范圍的深刻變化。構(gòu)建海關(guān)商界伙伴關(guān)系是對 《標(biāo)準(zhǔn)框架》第二支柱的確認(rèn)。值得關(guān)注的是協(xié)調(diào)邊境管理的理念，從海關(guān)邊境保護(hù)職能不斷加強(qiáng)的角度出發(fā)，強(qiáng)調(diào)海關(guān)與其他邊境管理部門和機(jī)構(gòu)的合作，既提升邊境安全保護(hù)水平，又簡化相關(guān)手續(xù)，核心是建立單一窗口制度。其他原則如風(fēng)險管理、現(xiàn)代管理方法和手續(xù)、技術(shù)應(yīng)用等基本上是對 《京都公約》和能力建設(shè)戰(zhàn)略確立現(xiàn)代化海關(guān)原則的重申。

縱觀WCO關(guān)于海關(guān)現(xiàn)代化建設(shè)目標(biāo)與原則提法的變遷與調(diào)整，我們可以看出，盡管各國海關(guān)所處的環(huán)境和職能作用大有不同，但是海關(guān)作為貿(mào)易監(jiān)管和邊境管理部門的共性是存在的，海關(guān)改革發(fā)展方向與路徑的規(guī)律是存在的，每個成員可根據(jù)各自的國情和關(guān)情，確定自己的實施要點和步伐。

為不使這些書面上的原則停留在空泛的口號層次，WCO針對每一原則，都制定了相關(guān)支撐性和配套標(biāo)準(zhǔn)和工具，如WCO數(shù)據(jù)元為電子單一窗口跨國跨境的數(shù)據(jù)交換制定了相應(yīng)的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，已成為國際貿(mào)易和運(yùn)輸領(lǐng)域公認(rèn)的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，為海關(guān)與海關(guān)之間、海關(guān)與商界的數(shù)據(jù)和信息交換奠定了基礎(chǔ)。同時，近年來，WCO將每年的國際海關(guān)日慶祝主題與 《21世紀(jì)海關(guān)》關(guān)聯(lián)，比如2010年的主題為 “海關(guān)商界伙伴關(guān)系”，2011年的主題為 “知識驅(qū)動的海關(guān)創(chuàng)新”，2012年的主題為 “互聯(lián)互通的海關(guān)”，圍繞年度主題，開展研究，利用全球和地區(qū)層面的會議加強(qiáng)宣傳。

《21世紀(jì)海關(guān)》是國際海關(guān)界對未來海關(guān)管理環(huán)境、角色定位、發(fā)展方向的共性的探索和共識，具有充分的前瞻性和理想性，同時又具有現(xiàn)實的指導(dǎo)意義。公布后在國際海關(guān)界引起很大反響，WCO也在多個國際場合宣傳未來海關(guān)的理念與原則。

（二）后危機(jī)時代的應(yīng)對：貿(mào)易便利和征稅職能的回潮

自2008年以來，肇始于美國次貸危機(jī)的金融危機(jī)，席卷全球，從金融領(lǐng)域危及實體經(jīng)濟(jì)，全球總產(chǎn)出和國際貿(mào)易增長延緩并呈下降趨勢，處在國際貿(mào)易管理第一線的海關(guān)機(jī)構(gòu)，首先感受到了經(jīng)濟(jì)萎縮帶來的寒冷與壓力。據(jù)WCO于2009年初面向成員的調(diào)研，自2008年年末以來，成員海關(guān)反映貿(mào)易量有下降趨勢；海關(guān)稅收減少，但是政府給海關(guān)定的征稅目標(biāo)挑戰(zhàn)遲緩，海關(guān)不得不通過加強(qiáng)查驗來確保稅收；有關(guān)海關(guān)采取積極措施以應(yīng)對危機(jī)，如延遲付稅或靈活的擔(dān)保安排等；不少海關(guān)繼續(xù)其現(xiàn)代化改革如加強(qiáng)風(fēng)險管理、構(gòu)建關(guān)企伙伴關(guān)系以減少海關(guān)手續(xù)對合法貿(mào)易的負(fù)面影響。面對成員面臨的困境，WCO需要做出應(yīng)對。

WCO在危機(jī)初期所采取的行動主要是向成員海關(guān)和國際商會表明立場，重申海關(guān)在便利貿(mào)易方面發(fā)揮關(guān)鍵作用。在2009年4月二十國集團(tuán)會議召開前夕，WCO向會議發(fā)去《WCO關(guān)于全球金融危機(jī)的意見函》。其中，WCO提出了 “WCO全球危機(jī)應(yīng)對一攬子方案”，方案首先呼吁成員海關(guān)：加強(qiáng)多國國家海關(guān)的合作如信息交換；注重商務(wù)管理部門的磋商溝通，攜手行動；加強(qiáng)關(guān)企伙伴關(guān)系，實施AEO制度；推進(jìn)協(xié)調(diào)邊境管理；延緩付稅和實行靈活的擔(dān)保制度等。其次，明確WCO自身行動：一如既往的倡導(dǎo)貿(mào)易便利化，尤其是海關(guān)手續(xù)的簡化與標(biāo)準(zhǔn)化；深度參與 WTO貿(mào)易便利化談判；繼續(xù)加強(qiáng)能力建設(shè)活動；加強(qiáng)與捐助組織的溝通，獲取更多支持貿(mào)易便利化的資金；就國際貿(mào)易趨勢和危機(jī)應(yīng)對開展研究。2009年WCO在年會決議再次明確 “WCO秘書處和其成員應(yīng)加強(qiáng)能力建設(shè)，以應(yīng)對由全球經(jīng)濟(jì)下滑帶來的稅收下降和貿(mào)易便利化的障礙”。

針對由于關(guān)稅降低和全球危機(jī)帶來的稅收下降，對于不少財稅職能依然重要的發(fā)展中國家海關(guān)面臨的壓力與困境，WCO從2010年著手準(zhǔn)備 《海關(guān)征稅一攬子工具包》，并于2012年6月正式發(fā)布。該工具包并非新的創(chuàng)新，只不過是對WCO現(xiàn)有工具的整合，主要是關(guān)注發(fā)展中國家財政依然為主的趨勢，再次證明，在不同的形勢和歷史條件下，海關(guān)職能的演變并非從財政職能單向度向保護(hù)職能移轉(zhuǎn)的趨勢，大的回頭路還是要走，同時也說明盡管以美國為代表的貿(mào)易安全的呼聲很高，但對很多發(fā)展中國家而言，并無切身的感受。在海關(guān)業(yè)務(wù)和技術(shù)層面，商品歸類、海關(guān)估價、原產(chǎn)地等基本技術(shù)和技能依然在海關(guān)發(fā)展和能力建設(shè)中居有不可忽視的作用。

危機(jī)后，WCO高調(diào)重提貿(mào)易便利，強(qiáng)調(diào)海關(guān)不僅是貿(mào)易監(jiān)管者的角色，也可通過高效簡便的手續(xù)便利貿(mào)易，從而保證國際貿(mào)易可持續(xù)發(fā)展。海關(guān)征稅職能的 “回潮”，使我們感受到，海關(guān)的事業(yè)發(fā)展必然受到國際政治經(jīng)濟(jì)大環(huán)境的影響，受到國際貿(mào)易格局變化和發(fā)展趨勢的牽制，每個國家海關(guān)都應(yīng)根據(jù)各自經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的戰(zhàn)略和重點來確定合適的定位，同時關(guān)注國際上發(fā)展趨勢和其他海關(guān)的先進(jìn)做法。

從組織管理權(quán)變的角度觀察，任何組織要想生存和發(fā)展都必須對內(nèi)外部環(huán)境的變化做出判斷。為此，WCO做了相應(yīng)的調(diào)研，從宏觀角度對全球海關(guān)面臨的形勢和挑戰(zhàn)做了環(huán)境掃描，確認(rèn)了以下共同趨勢：貨物貿(mào)易在危機(jī)后恢復(fù)并呈現(xiàn)緩慢增長趨勢；貿(mào)易結(jié)構(gòu)調(diào)整。

（三）海關(guān)組織發(fā)展趨向：職能演化光譜

未來海關(guān)該何去何從？新世紀(jì)以來，以2001年美國9·11事件后美國海關(guān)迅速改組為“海關(guān)與邊境保護(hù)局”為標(biāo)志，國際海關(guān)界對海關(guān)職能演化的關(guān)注持續(xù)升溫，2007年，知名海關(guān)學(xué)者David Widdowson教授提出的海關(guān)漸變與突變論，對海關(guān)職能的變革進(jìn)行了較為信服的解釋，也與同時期中國海關(guān)所開展的傳統(tǒng)職能與非傳統(tǒng)職能形成學(xué)術(shù)和認(rèn)識上的呼應(yīng)。

Widdowson指出，海關(guān)的角色已由于漸進(jìn)因素如貿(mào)易日趨全球化，以及突變因素 （如9·11恐怖襲擊）而發(fā)生顯著變化。由此帶來政府政策的轉(zhuǎn)向，以及這些政策的實施方式，以使我們不能清晰地定義 “海關(guān)”的角色。一國海關(guān)的核心業(yè)務(wù)在另一國海關(guān)卻可能不屬于職能范圍?？梢哉f，盡管海關(guān)監(jiān)管的 “象牙”、“軀干”和 “尾巴”都依然存在，被稱之為“海關(guān)”的機(jī)構(gòu)似乎注定要消失。

基于Widdowson的分析，參考國際海關(guān)近年來的發(fā)展趨勢和具體實踐，筆者嘗試提出了 “海關(guān)職能演化光譜”，該光譜左端是海關(guān)以財稅職能為主，也可歸入傳統(tǒng)職能，這些海關(guān)往往是發(fā)展中國家海關(guān)，海關(guān)稅收在國家稅收中的比例舉足輕重，在隸屬關(guān)系上，往往屬于國家財政部門，在一些非洲國家，還與其他稅收部門合并專門的稅務(wù)署；該光譜的右端是那些以邊境保護(hù)職能為主的海關(guān)，而保護(hù)職能多可歸入非傳統(tǒng)職能，這些海關(guān)是美國、加拿大、英國等發(fā)達(dá)國家，最近幾年，海關(guān)往往經(jīng)歷了改組，以美國為例，隸屬關(guān)系上歸屬邊境管理部門。

除了處于兩端的典型海關(guān)外，大部分海關(guān)大多居于此光譜的某個點上。什么因素促使了海關(guān)的職能演化，在此，筆者根據(jù)權(quán)變理論，提出一國政府是否決定對其海關(guān)的職能進(jìn)行調(diào)整的因素有：經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度、政治傳統(tǒng)、公共管理與政府改革、國際海關(guān)發(fā)展趨勢與方向、重大突發(fā)性事件等，而這些要素的變化如何引起海關(guān)組織變革尚需深入進(jìn)一步實證探索。

圖1 海關(guān)職能演化的光譜：可能模式

四、結(jié)語

作為全球海關(guān)交流合作的平臺，WCO在新世紀(jì)以來，以實施國際海關(guān)能力建設(shè)戰(zhàn)略為主線，在推動成員海關(guān)現(xiàn)代化建設(shè)進(jìn)程中，從關(guān)注海關(guān)業(yè)務(wù)技術(shù)逐步轉(zhuǎn)向綜合能力建設(shè)，探索并確立了海關(guān)戰(zhàn)略管理的基本理念、路徑和工具，這些活動體現(xiàn)了國際海關(guān)發(fā)展的新趨勢，對推動成員海關(guān)現(xiàn)代化建設(shè)，提高管理效能與效率具有重要的引領(lǐng)和促進(jìn)作用。

中國海關(guān)作為發(fā)展中大國海關(guān)，在國家加強(qiáng)發(fā)展戰(zhàn)略頂層設(shè)計的大背景下，在海關(guān)現(xiàn)代化戰(zhàn)略制定與推進(jìn)進(jìn)程中，應(yīng)開闊視野，把握國際海關(guān)發(fā)展趨勢，積極引介世界海關(guān)組織倡導(dǎo)的理念與工具，在海關(guān)現(xiàn)代化戰(zhàn)略推進(jìn)中加強(qiáng)戰(zhàn)略管理。

〔1〕David Widdowson，The Changing Role of Customs：Evolution or Revolution？World Customs Journal，Vol.1，Num.1，2007.

〔2〕Pravin Gordhan，Customs in the 21stCentury，World Customs Journal，Vol.1，Num.1，2007.

〔3〕Kelly，Joe.2002.Towards a“Framework”for the Development of Organizational Capacity in Customs and Revenue Administrations.Paper presented to Seminar on Technical Assistance on Customs Valuation.November 2007.

〔4〕WCO，Capacity Building Compendium.2008.

〔5〕WCO，21st Century Customs，Policy Paper，2008.

〔6〕WCO，Customs Capacity Building Diagnostic Framework ，2005.

〔7〕WCO，F(xiàn)ramework of Standards to Secure and Facilitate Global Trade，2005

〔8〕WCO，International Convention on the Simplification and Harmonization of Customs Procedures，1999.

〔9〕WCO，WCO Capacity Building Strategy.2004.

〔10〕WCO，Customs Environmental Scan.WCO Research Paper Series.2012

〔11〕WCO，Orientation Package for Decision Makers.June.2012.