婁萬(wàn)鎖

論新時(shí)期海關(guān)發(fā)展戰(zhàn)略的幾個(gè)基本問(wèn)題

婁萬(wàn)鎖

在新的歷史時(shí)期，中國(guó)海關(guān)需要制定新的發(fā)展戰(zhàn)略。新的發(fā)展戰(zhàn)略應(yīng)該彌補(bǔ)以往海關(guān)發(fā)展戰(zhàn)略的不足，以戰(zhàn)略理論、貿(mào)易政策理論和公共管理理論為基礎(chǔ)，以能力建設(shè)為核心，正確處理好海關(guān)與進(jìn)出口商、海關(guān)與地方政府以及海關(guān)與國(guó)際海關(guān)之間的關(guān)系，全面提升海關(guān)的稅收(財(cái)政汲取)能力、滲透能力、宏觀調(diào)控能力、強(qiáng)制能力和行政能力。

中國(guó)海關(guān);發(fā)展戰(zhàn)略;能力建設(shè)

海關(guān)是國(guó)家的大門，國(guó)家的象征，代表國(guó)家對(duì)進(jìn)出境活動(dòng)實(shí)施監(jiān)督管理。科學(xué)合理的發(fā)展戰(zhàn)略既是推動(dòng)海關(guān)自身發(fā)展的主要?jiǎng)恿?，也是?guó)家整體戰(zhàn)略的重要組成部分。海關(guān)在不同的歷史時(shí)期有不同的發(fā)展戰(zhàn)略，新的歷史時(shí)期(2014年－2020年)需要新的發(fā)展戰(zhàn)略。中國(guó)海關(guān)以往歷史階段的發(fā)展戰(zhàn)略有哪些不足，制訂新時(shí)期發(fā)展戰(zhàn)略應(yīng)以什么理論為基礎(chǔ)，核心要素是什么，該處理好哪些關(guān)系，這些是本文所要回答的問(wèn)題。

一、理論基礎(chǔ)

(一)戰(zhàn)略理論①本部分內(nèi)容參考了海關(guān)總署課題“新時(shí)期海關(guān)發(fā)展戰(zhàn)略研究”分課題報(bào)告“海關(guān)戰(zhàn)略管理與發(fā)展戰(zhàn)略理論”(王菲易負(fù)責(zé))和分課題報(bào)告“海關(guān)戰(zhàn)略管理：國(guó)際海關(guān)界的探索與共識(shí)”(張樹杰負(fù)責(zé))的內(nèi)容。

戰(zhàn)略具有長(zhǎng)期性、前瞻性，包括一個(gè)十分明晰的戰(zhàn)略目標(biāo)、嚴(yán)密的戰(zhàn)略計(jì)劃、相應(yīng)的組織結(jié)構(gòu)以及有效的實(shí)施戰(zhàn)略的工具(如政策工具)，并且會(huì)隨著環(huán)境的變化而進(jìn)行適當(dāng)?shù)恼{(diào)整。戰(zhàn)略是一個(gè)變革的過(guò)程，是一個(gè)集體思維、協(xié)商以及反應(yīng)的過(guò)程。

戰(zhàn)略管理原本是適用于企業(yè)等私營(yíng)部門。由于傳統(tǒng)公共行政模式存在著以內(nèi)部取向、不考慮外部環(huán)境、長(zhǎng)期目標(biāo)或組織的未來(lái)等局限性，戰(zhàn)略管理作為克服上述弊端的手段而被引入公共部門。公共部門戰(zhàn)略管理是政府組織面對(duì)日益復(fù)雜的社會(huì)環(huán)境，為更好地完成組織使命，提高管理效率與服務(wù)水平而進(jìn)行總體規(guī)劃、實(shí)施規(guī)劃及評(píng)價(jià)規(guī)劃的過(guò)程。進(jìn)一步而言，公共部門戰(zhàn)略管理是在符合和保證實(shí)現(xiàn)組織使命的前提下，充分利用環(huán)境中存在的各種機(jī)會(huì)和不斷創(chuàng)造新機(jī)會(huì)的基礎(chǔ)上，規(guī)定組織的業(yè)務(wù)范圍與運(yùn)營(yíng)對(duì)策，合理調(diào)整組織結(jié)構(gòu)和分配資源，實(shí)現(xiàn)近期與長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)的過(guò)程。

戰(zhàn)略管理思想在公共部門的運(yùn)用，改變了傳統(tǒng)行政模式只關(guān)注內(nèi)部和日常事務(wù)、忽略外部環(huán)境和長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)的管理思想，提供了一套包括目標(biāo)確定、環(huán)境分析、戰(zhàn)略管理計(jì)劃、戰(zhàn)略執(zhí)行以及績(jī)效評(píng)估的分析框架。它將關(guān)注的焦點(diǎn)由內(nèi)部轉(zhuǎn)向外部，從注重日常管理轉(zhuǎn)向組織未來(lái)的發(fā)展管理;著重考察組織的內(nèi)外環(huán)境，確定組織的目標(biāo)和使命;面向未來(lái)，給組織以正確的定位，以應(yīng)對(duì)日益增長(zhǎng)的不確定性。

研究戰(zhàn)略制訂、戰(zhàn)略分析的理論很多，其中SWOT分析法頗為引人注目。該分析法由哈佛大學(xué)商學(xué)院提出，它是一種綜合考慮組織內(nèi)部條件和外部環(huán)境的各種因素，進(jìn)行系統(tǒng)分析評(píng)價(jià)，進(jìn)而選擇最優(yōu)戰(zhàn)略的常用方法。S指組織內(nèi)部的優(yōu)勢(shì)(strengths)，W指組織內(nèi)部劣勢(shì)(weaknesses)，O指組織外部環(huán)境的機(jī)會(huì)(opportunities)，T指組織外部環(huán)境的威脅(threats)。組織的優(yōu)勢(shì)、劣勢(shì)分析也叫做內(nèi)部環(huán)境分析，進(jìn)行內(nèi)部環(huán)境分析的目的是為了明晰組織的核心能力。組織的機(jī)會(huì)和威脅也稱為外部環(huán)境分析，指組織外部條件及未來(lái)取向，進(jìn)行外部環(huán)境分析是為了識(shí)別組織所面臨的機(jī)會(huì)和威脅。②John M.Bryson，Strategic Planning for Public and Nonprofit Organizations：Guide to Strengthening and Sustaining Organizational Achievement，San Francisco：Jossey－Bass Publishes，1995，p.87.對(duì)于海關(guān)來(lái)說(shuō)，SWOT分析的目的在于給出一個(gè)有關(guān)海關(guān)組織內(nèi)部環(huán)境和問(wèn)題的集中畫面，并激勵(lì)海關(guān)調(diào)動(dòng)其優(yōu)勢(shì)，以充分利用機(jī)會(huì)、規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)。

世界海關(guān)組織(WCO)在《海關(guān)能力建設(shè)手冊(cè)》中對(duì)戰(zhàn)略管理下了個(gè)定義，“基于組織愿景和使命制定組織戰(zhàn)略，并確保組織沿著正確軌道發(fā)展的管理過(guò)程，就海關(guān)而言，戰(zhàn)略制定要更多基于政府的工作重心和海關(guān)應(yīng)履行的國(guó)內(nèi)和國(guó)際義務(wù)”。這一定義既體現(xiàn)了海關(guān)作為組織的一般特性，也體現(xiàn)了海關(guān)作為公共機(jī)構(gòu)的特性，強(qiáng)調(diào)了組織發(fā)展和持續(xù)改進(jìn)原則，同時(shí)也確定了在語(yǔ)言層面的表述上，戰(zhàn)略應(yīng)包含愿景(vision)、使命(mission)和策略(strategy)等構(gòu)成要素。因此，海關(guān)戰(zhàn)略目標(biāo)、組織使命及其職能、實(shí)現(xiàn)使命的策略是海關(guān)發(fā)展戰(zhàn)略的主要構(gòu)成要素。

戰(zhàn)略管理過(guò)程是關(guān)于決定一個(gè)組織未來(lái)的發(fā)展方向及執(zhí)行達(dá)成該組織既定目標(biāo)的有關(guān)決策的過(guò)程，分為三個(gè)階段：戰(zhàn)略規(guī)劃階段、戰(zhàn)略實(shí)施階段與戰(zhàn)略評(píng)估階段，每個(gè)階段都包含具體的工作內(nèi)容。戰(zhàn)略規(guī)劃階段，主要是根據(jù)環(huán)境發(fā)展趨勢(shì)、總體方向描述海關(guān)的歷史關(guān)聯(lián)因素，明確海關(guān)發(fā)展的理想或目標(biāo)等;戰(zhàn)略實(shí)施階段，海關(guān)應(yīng)精心考慮哪些因素使戰(zhàn)略實(shí)施成為可能，以及采取何種措施才能保證戰(zhàn)略實(shí)施所需的支持，制定出具體措施來(lái)實(shí)施戰(zhàn)略;戰(zhàn)略評(píng)估階段指依據(jù)一定的標(biāo)準(zhǔn)與程序，對(duì)戰(zhàn)略實(shí)施的效益、效率、效果以及價(jià)值進(jìn)行判斷的一種組織行為。

隨著國(guó)際貿(mào)易的增長(zhǎng)，作為國(guó)家進(jìn)出境監(jiān)督管理機(jī)關(guān)的海關(guān)必須不斷審視自己的使命，適時(shí)制訂并修改相應(yīng)的發(fā)展戰(zhàn)略。“海關(guān)必須使自己在快速變化的國(guó)際環(huán)境中成為貿(mào)易促進(jìn)者，并且，同時(shí)開展高效的稅收工作，這是海關(guān)工作面臨的主要挑戰(zhàn)?！雹邸脖取矻uc De Wulf、〔巴〕José B.Sokol：《海關(guān)現(xiàn)代化手冊(cè)》，上海海關(guān)翻譯小組譯，中國(guó)海關(guān)出版社2008年版，第22頁(yè)。海關(guān)戰(zhàn)略著重考察海關(guān)的內(nèi)外環(huán)境，確定組織的目標(biāo)和使命;面向未來(lái)，給組織以正確的定位，以應(yīng)對(duì)日益增長(zhǎng)的不確定性。

(二)貿(mào)易政策理論

海關(guān)是對(duì)進(jìn)出境活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督檢查的國(guó)家機(jī)關(guān)，執(zhí)行國(guó)家貿(mào)易政策是其重要職能。改革開放前后，我國(guó)貿(mào)易政策理論實(shí)現(xiàn)了從貿(mào)易保護(hù)主義到貿(mào)易自由主義的轉(zhuǎn)變。貿(mào)易保護(hù)主義反對(duì)與其他國(guó)家開展貿(mào)易往來(lái)，認(rèn)為國(guó)際貿(mào)易可能導(dǎo)致資源外流，會(huì)被其他國(guó)家剝削，甚至淪為“依附”。貿(mào)易自由主義則相反，主張各國(guó)之間應(yīng)該互通有無(wú)，取長(zhǎng)補(bǔ)短，積極開展貿(mào)易。以貿(mào)易自由主義為基礎(chǔ)制訂的戰(zhàn)略稱為比較優(yōu)勢(shì)戰(zhàn)略，而與貿(mào)易保護(hù)主義相對(duì)應(yīng)的則是進(jìn)口替代戰(zhàn)略?！俺隹趯?dǎo)向戰(zhàn)略以貿(mào)易為中心，進(jìn)口替代以保護(hù)為中心?！雹苤焯祆骸侗容^政治經(jīng)濟(jì)學(xué)》，北京大學(xué)出版社2006年版，第60頁(yè)。

改革開放前，我國(guó)實(shí)行“進(jìn)口替代”發(fā)展戰(zhàn)略。“進(jìn)口替代”是指原本依靠進(jìn)口的工業(yè)制成品，不進(jìn)口或少進(jìn)口，自力更生，憑借本國(guó)自己的力量，逐步實(shí)現(xiàn)工業(yè)化。改革開放后，我國(guó)實(shí)行“出口導(dǎo)向”戰(zhàn)略，“出口導(dǎo)向”戰(zhàn)略強(qiáng)調(diào)發(fā)揮比較優(yōu)勢(shì)，生產(chǎn)本國(guó)較有利或不利較小的產(chǎn)品，積極促進(jìn)產(chǎn)品出口，依靠國(guó)際市場(chǎng)，積累發(fā)展資金，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。實(shí)行出口導(dǎo)向戰(zhàn)略，發(fā)揮比較優(yōu)勢(shì)，“意味著通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制和經(jīng)濟(jì)的開放，由相對(duì)價(jià)格向國(guó)內(nèi)生產(chǎn)者顯示出該國(guó)生產(chǎn)要素的相對(duì)稀缺性，并通過(guò)這些相對(duì)價(jià)格引導(dǎo)出能夠充分發(fā)揮比較優(yōu)勢(shì)的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，取得較快的增長(zhǎng)?！雹萘忠惴?、蔡昉、李周：《中國(guó)的奇跡：發(fā)展戰(zhàn)略與經(jīng)濟(jì)改革》，上海三聯(lián)書店、上海人民出版社1994年版，第111頁(yè)。我國(guó)具有勞動(dòng)力、自然資源豐富等比較優(yōu)勢(shì)，“出口導(dǎo)向”戰(zhàn)略更加適合我國(guó)國(guó)情。

進(jìn)入新時(shí)期，隨著我國(guó)勞動(dòng)力成本的提升，建設(shè)環(huán)境友好型社會(huì)目標(biāo)的提出，以及國(guó)際上貿(mào)易保護(hù)主義的抬頭，我國(guó)原來(lái)的勞動(dòng)力、自然資源等比較優(yōu)勢(shì)已漸漸減弱。企業(yè)和產(chǎn)品轉(zhuǎn)型升級(jí)以及擴(kuò)大內(nèi)需成為了主要矛盾，在此背景下，新結(jié)構(gòu)經(jīng)濟(jì)學(xué)理論將取代貿(mào)易自由主義理論而成為外貿(mào)發(fā)展戰(zhàn)略的理論基礎(chǔ)。

新結(jié)構(gòu)經(jīng)濟(jì)學(xué)理論并沒(méi)有否定自由貿(mào)易理論中對(duì)市場(chǎng)的強(qiáng)調(diào)，仍然主張利用比較優(yōu)勢(shì)開展自由貿(mào)易，但是強(qiáng)調(diào)對(duì)某些產(chǎn)業(yè)實(shí)行保護(hù)?！百Q(mào)易自由化應(yīng)該采用漸進(jìn)法，在轉(zhuǎn)型中，對(duì)那些不符合比較優(yōu)勢(shì)的產(chǎn)業(yè)，政府可以提供某些臨時(shí)保護(hù)，同時(shí)，對(duì)那些在過(guò)去被嚴(yán)格管制和抑制但卻符合比較優(yōu)勢(shì)的產(chǎn)業(yè)，則應(yīng)放開準(zhǔn)入。這種實(shí)用的兩軌法思路有可能在沒(méi)有人受到損失的情況下實(shí)現(xiàn)增長(zhǎng)目標(biāo)”⑥林毅夫：《新結(jié)構(gòu)經(jīng)濟(jì)學(xué)》，北京大學(xué)出版社2012年版，第35頁(yè)。從本質(zhì)上看，新結(jié)構(gòu)經(jīng)濟(jì)學(xué)理論是在貿(mào)易自由主義基礎(chǔ)上糅合一些貿(mào)易保護(hù)主義的元素。

新的歷史時(shí)期，中國(guó)海關(guān)應(yīng)該支持企業(yè)引進(jìn)技術(shù)和自主創(chuàng)新相結(jié)合，提高產(chǎn)品技術(shù)含量。擴(kuò)大技術(shù)和資金密集型的機(jī)電產(chǎn)品、高新技術(shù)產(chǎn)品和節(jié)能環(huán)保產(chǎn)品出口。鼓勵(lì)自有品牌、自有知識(shí)產(chǎn)權(quán)和高附加值產(chǎn)品出口。提高勞動(dòng)密集型產(chǎn)品出口質(zhì)量、檔次和附加值。控制高耗能、高污染和資源性產(chǎn)品出口。支持企業(yè)開展境外商標(biāo)注冊(cè)，使用自有品牌，培育國(guó)際品牌。支持企業(yè)建立自主營(yíng)銷網(wǎng)絡(luò)，將貿(mào)易鏈延伸到境外批發(fā)和零售終端，增強(qiáng)渠道控制力，提高貿(mào)易附加值。

(三)公共管理理論

海關(guān)作為公共組織，面臨著如何優(yōu)化人財(cái)物安排實(shí)現(xiàn)組織目標(biāo)的問(wèn)題，也就是管理問(wèn)題。長(zhǎng)期以來(lái)，主導(dǎo)海關(guān)這個(gè)公共組織的管理理論是傳統(tǒng)公共行政理論，該理論以“政治－行政兩分法理論”和馬克斯·韋伯的官僚制理論為基礎(chǔ)，其基本涵義是：政治家(政務(wù)官)制訂政策，行政官員(事務(wù)官)執(zhí)行政策，兩者嚴(yán)格分開;事務(wù)官根據(jù)考試和功績(jī)制進(jìn)行招聘和晉升，等級(jí)嚴(yán)格(科層制)，職務(wù)常任，政治中立。

隨著以信息化和全球化為標(biāo)志的后工業(yè)社會(huì)來(lái)臨，傳統(tǒng)公共行政管理模式受到了挑戰(zhàn)。美國(guó)學(xué)者戴維·奧斯本和特德·蓋布勒指出，“工業(yè)時(shí)代發(fā)展起來(lái)的官僚體制，專注于各種規(guī)章制度及其層疊的指揮系統(tǒng)，已不能有效運(yùn)轉(zhuǎn);變得機(jī)構(gòu)臃腫、浪費(fèi)嚴(yán)重、效率低下;在變化迅速、信息豐富、知識(shí)密集的20世紀(jì)90年代已不能有效運(yùn)轉(zhuǎn)了?！雹摺裁馈炒骶S·奧斯本、特德·蓋布勒：《改革政府：企業(yè)精神如何改革著公營(yíng)部門》，上海市政協(xié)編譯組、東方編譯所編譯，上海譯文出版社1996年版，第12－13頁(yè)。上世紀(jì)八十年代初起，各國(guó)海關(guān)掀起了一股以追求“三E”(Economy，Efficiency and Effectiveness，即經(jīng)濟(jì)、效率和效益)為目標(biāo)的新公共管理運(yùn)動(dòng)，各國(guó)海關(guān)舉著“管理主義”的大旗，主張“政府是掌舵的，不是劃槳的”，提倡政府管理中引入市場(chǎng)機(jī)制、私營(yíng)企業(yè)管理方法、競(jìng)爭(zhēng)等元素，強(qiáng)調(diào)顧客導(dǎo)向和管理績(jī)效。海關(guān)與進(jìn)出口企業(yè)之間的關(guān)系不是零和關(guān)系，而是正和的合作伙伴關(guān)系。

我國(guó)海關(guān)雖然并沒(méi)有像西方國(guó)家海關(guān)那樣實(shí)行“政治中立”，不適用官僚制理論，但是，改革開放以來(lái)，特別是進(jìn)入新時(shí)期，新公共管理理論將逐漸成為我國(guó)海關(guān)管理的理論基礎(chǔ)。新公共管理理論中的理論派別很多，其中“治理理論”最為引人注目，且與海關(guān)關(guān)系密切。

治理(Governance)理論興起是近二十來(lái)年的事情，該理論覆蓋面廣、穿透力強(qiáng)，經(jīng)濟(jì)學(xué)、管理學(xué)(如公司治理)、社會(huì)學(xué)(如社會(huì)治理)、政治學(xué)(如政府治理)、公共行政學(xué)、國(guó)際關(guān)系學(xué)(如國(guó)際治理、全球治理)等領(lǐng)域都在運(yùn)用治理理論。治理的含義至今尚未統(tǒng)一和明確地被界定，美國(guó)學(xué)者詹姆斯·N·羅西瑙(James N.Rosenau)認(rèn)為，治理與政府統(tǒng)治相比較，兩者都涉及目的性行為、目標(biāo)導(dǎo)向和規(guī)則體系的含義，但是政府統(tǒng)治意味著由正式權(quán)力和警察力量支持的活動(dòng)，以保證其適時(shí)制定的政策能夠得到執(zhí)行;治理則是由共同的目標(biāo)所支持的，這個(gè)目標(biāo)未必出自合法的以及正式規(guī)定的職責(zé)，而且它也不一定需要依靠強(qiáng)制力量克服挑戰(zhàn)而使別人服從。換句話說(shuō)，與統(tǒng)治相比，治理是一種內(nèi)涵更為豐富的現(xiàn)象。它既包括政府機(jī)制，但同時(shí)也包含非正式、非政府的機(jī)制。⑧〔美〕詹姆斯N.羅西瑙：《沒(méi)有政府的治理》，張勝軍、劉小林等譯，江西人民出版社2001年版，第5頁(yè)。另一名美國(guó)學(xué)者胡德(Hood)指出，“所謂治理，就是要充分發(fā)掘訂立合同、授予經(jīng)營(yíng)之權(quán)以及采取新的管理形式等方面的潛力。簡(jiǎn)而言之，就是別的人所說(shuō)的實(shí)行新的公共管理辦法?！雹酘ood，Christopher，A Public Management for All Seasons?，Public Administration，69，(1)1991，pp.3－19.盡管對(duì)治理的定義五花八門，但基本原則是統(tǒng)一的：治理不是一種活動(dòng)，而是一個(gè)過(guò)程;治理的主體既包括政府及其部門，也包括私營(yíng)部門和公益性組織;從管理手段上，治理包括強(qiáng)制性的統(tǒng)治手段，但更多的是協(xié)調(diào)、協(xié)商和協(xié)作。

“善治”(good governance)是治理所追求的目標(biāo)和結(jié)果。國(guó)內(nèi)學(xué)者俞可平對(duì)治理與善治作了比較，他認(rèn)為治理一詞的基本含義是指官方的或民間的公共管理組織在一個(gè)既定的范圍內(nèi)運(yùn)用公共權(quán)威維持秩序，滿足公眾的需要。治理的目的在各種不同的制度關(guān)系中運(yùn)用權(quán)力去引導(dǎo)、控制和規(guī)范公民的各種活動(dòng)，以最大限度地增進(jìn)公共利益。善治是政府與公民對(duì)公共生活的合作管理，是政治國(guó)家與市民社會(huì)的一種新穎關(guān)系，是兩者的最佳狀態(tài)，以實(shí)現(xiàn)公共利益的最大化。善治要求具備合法性、回應(yīng)性、有效性、參與、穩(wěn)定、廉潔和公正等十大基本要素。（10）俞可平：《全球化：全球治理》，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社2003年版，第10－13頁(yè)。善治理論逐漸成為WCO等國(guó)際組織制訂政策的理論依據(jù)和理論原則，并在2003發(fā)布的《海關(guān)能力建設(shè)戰(zhàn)略》以及2006年1月啟動(dòng)的“哥倫布計(jì)劃”中予以引用體現(xiàn)。

在新的歷史時(shí)期，我國(guó)海關(guān)應(yīng)采用契約式管理等手段，與進(jìn)出口商開展協(xié)作，構(gòu)建合作治理關(guān)系。

二、不同時(shí)期海關(guān)發(fā)展戰(zhàn)略述評(píng)

從1988年提出“建設(shè)有中國(guó)特色社會(huì)主義海關(guān)”至今，中國(guó)海關(guān)現(xiàn)代化發(fā)展戰(zhàn)略經(jīng)歷了四個(gè)發(fā)展階段：1988年至1993年建設(shè)有中國(guó)特色社會(huì)主義海關(guān)，1994年至2003年現(xiàn)代海關(guān)制度第一步發(fā)展戰(zhàn)略，2004至2010年現(xiàn)代海關(guān)制度第二步發(fā)展戰(zhàn)略以及2011年至2013年海關(guān)大監(jiān)管體系建設(shè)，它們分別對(duì)不同時(shí)期的海關(guān)工作起了方向性、宏觀性的指導(dǎo)作用。

1.1988年－1993年：中國(guó)特色社會(huì)主義海關(guān)的提出

黨的十一屆三中全會(huì)，吹響了“改革開放”的號(hào)角。利用當(dāng)時(shí)國(guó)際產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的機(jī)遇和我國(guó)勞動(dòng)力豐富、沿海地區(qū)交通便利的優(yōu)勢(shì)，我國(guó)拋棄了原來(lái)外貿(mào)“互通有無(wú)、調(diào)劑余缺”的指導(dǎo)方針，確立了利用國(guó)內(nèi)國(guó)際“兩個(gè)市場(chǎng)、兩種資源”、“對(duì)外開放”的基本國(guó)策。

1980年，中國(guó)海關(guān)重新建立了垂直管理體制，開始探索并制定海關(guān)發(fā)展戰(zhàn)略。1986年1月，全國(guó)海關(guān)思想政治工作會(huì)議提出了“促進(jìn)為主”的指導(dǎo)方針，強(qiáng)調(diào)海關(guān)要把工作重點(diǎn)放在促進(jìn)對(duì)外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易、科技、文化交流和對(duì)外交往活動(dòng)上，其核心思想是出口導(dǎo)向?yàn)橹鞯膽?zhàn)略，既要促進(jìn)進(jìn)口，也要促進(jìn)出口，重點(diǎn)在于出口。“促進(jìn)為主”主要包含三層含義：第一，強(qiáng)調(diào)大進(jìn)大出，關(guān)鍵是大出。海關(guān)是國(guó)家對(duì)外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易戰(zhàn)略的決策者、實(shí)施者和推動(dòng)者，根據(jù)出口導(dǎo)向發(fā)展戰(zhàn)略，利用我國(guó)勞動(dòng)力豐富的比較優(yōu)勢(shì)，發(fā)展加工貿(mào)易，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。如果不大進(jìn)大出，國(guó)家的戰(zhàn)略目標(biāo)就無(wú)法實(shí)現(xiàn)。因此，海關(guān)強(qiáng)調(diào)大進(jìn)大出，但管理的重點(diǎn)是放在“大出”上，防止“大進(jìn)少出、只進(jìn)不出和利用加工渠道進(jìn)行走私違法活動(dòng)。”（11）戴杰：《全面落實(shí)國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)海關(guān)工作的通知，努力建設(shè)有中國(guó)特色社會(huì)主義海關(guān)》——在1988年全國(guó)海關(guān)關(guān)長(zhǎng)會(huì)議上的講話(1988年3月15日)。第二，強(qiáng)調(diào)服務(wù)新理念。海關(guān)應(yīng)當(dāng)為進(jìn)出境企業(yè)、單位和個(gè)人提供便利，拋棄以往“高人一等”、“管人自據(jù)”的觀念，樹立“管理就是服務(wù)”的新觀念;第三，強(qiáng)調(diào)合法性原則。海關(guān)是國(guó)家的大門，“把關(guān)”是其根本宗旨，維護(hù)國(guó)家主權(quán)、安全和利益是其基本目的。海關(guān)并非無(wú)原則地放松監(jiān)管，進(jìn)出境企業(yè)、單位和個(gè)人以不違反法律為底線，一旦觸動(dòng)國(guó)家的根本利益，海關(guān)寧可不促進(jìn)，也要當(dāng)仁不讓地采取措施，依法予以懲處。

1988年全國(guó)海關(guān)關(guān)長(zhǎng)會(huì)議提出了建設(shè)有中國(guó)特色社會(huì)主義海關(guān)的決策，認(rèn)為“建設(shè)有中國(guó)特色社會(huì)主義海關(guān)是建設(shè)有中國(guó)特色社會(huì)主義總格局的一個(gè)組成部分”（12）同注（11）。，戰(zhàn)略目標(biāo)是“逐步建立起與加快經(jīng)濟(jì)建設(shè)和擴(kuò)大對(duì)外開放相適應(yīng)，與建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相配套，與國(guó)際海關(guān)通行做法相銜接，方便進(jìn)出與嚴(yán)格管理有機(jī)結(jié)合的有中國(guó)特色社會(huì)主義海關(guān)的管理體系”。（13）戴杰：《支持?jǐn)U大開放，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)建設(shè)，努力為鞏固和發(fā)展我國(guó)社會(huì)主義制度服務(wù)》——在全國(guó)海關(guān)關(guān)長(zhǎng)會(huì)議上的報(bào)告(1993年1月11日)。中國(guó)特色社會(huì)主義海關(guān)發(fā)展戰(zhàn)略的提出，標(biāo)志著中國(guó)海關(guān)現(xiàn)代化發(fā)展道路的確立。該發(fā)展戰(zhàn)略既是全局性的，又是階段性的。全局性指的是與黨中央確立的現(xiàn)代化戰(zhàn)略目標(biāo)和“三步走”戰(zhàn)略步驟相適應(yīng)，階段性指的是該戰(zhàn)略又為近期海關(guān)發(fā)展指明了方向和要求。

中國(guó)特色社會(huì)主義海關(guān)主要包含以下內(nèi)涵：第一，堅(jiān)持集中統(tǒng)一，實(shí)行垂直領(lǐng)導(dǎo)。海關(guān)的國(guó)家屬性決定，海關(guān)履行國(guó)家職能應(yīng)當(dāng)全國(guó)統(tǒng)一，對(duì)外統(tǒng)一;第二，堅(jiān)持促進(jìn)為主，搞好把關(guān)服務(wù)。提供公共產(chǎn)品，做好服務(wù)既是現(xiàn)代國(guó)家的重要職能，也是現(xiàn)代國(guó)家成長(zhǎng)的營(yíng)養(yǎng)源泉，沒(méi)有充滿活力的市場(chǎng)，就沒(méi)有強(qiáng)大的海關(guān)。同時(shí)，在進(jìn)口與出口關(guān)系上，促進(jìn)出口優(yōu)先;第三，依法行政，科學(xué)管理。改革推進(jìn)法制建設(shè)，法制又來(lái)鞏固改革成果。改進(jìn)管理手段，提高工作效率;第四，從嚴(yán)治關(guān)，提高海關(guān)干部素質(zhì)。打造高素質(zhì)的海關(guān)隊(duì)伍，也是國(guó)家現(xiàn)代化的重要組成部分。

2.1994年－2003年：現(xiàn)代海關(guān)制度第一步發(fā)展戰(zhàn)略

1992年鄧小平南巡講話，突破了“市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)”姓社姓資的理論藩籬，提出“計(jì)劃和市場(chǎng)都是經(jīng)濟(jì)手段。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)不等于資本主義，社會(huì)主義也有市場(chǎng)”的思想，確立了“建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)”的目標(biāo)。市場(chǎng)化、全球化成為了當(dāng)時(shí)的主旋律。我國(guó)深化改革、擴(kuò)大開放、促進(jìn)發(fā)展，并于2001年加入了世界貿(mào)易組織(WTO)。

在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)思想指導(dǎo)下，1994年全國(guó)海關(guān)關(guān)長(zhǎng)會(huì)議提出，中國(guó)海關(guān)改革的目標(biāo)是：逐步建立起與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)，與對(duì)外開放相配套，與國(guó)際海關(guān)通行規(guī)則相銜接，方便與嚴(yán)格、效能與制約有機(jī)統(tǒng)一的有中國(guó)特色社會(huì)主義海關(guān)的管理體系。這個(gè)管理體系，實(shí)質(zhì)上就是社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的現(xiàn)代海關(guān)制度。（14）《錢冠林在全國(guó)海關(guān)關(guān)長(zhǎng)會(huì)議上的講話》(1994年1月30日)。后來(lái)經(jīng)過(guò)多方論證，并組織了10多次國(guó)內(nèi)國(guó)際研討，進(jìn)行了一些專題的調(diào)研和國(guó)際考察，1998年3月4日，海關(guān)總署作出了關(guān)于建立現(xiàn)代海關(guān)制度的決定。

中國(guó)海關(guān)認(rèn)為，隨著我國(guó)改革的深化，現(xiàn)代企業(yè)制度逐步建立，政府管理經(jīng)濟(jì)的職能逐步轉(zhuǎn)變，企業(yè)的市場(chǎng)主體地位和企業(yè)、政府、市場(chǎng)三者的新型關(guān)系將進(jìn)一步確立。全球經(jīng)濟(jì)一體化趨勢(shì)加強(qiáng)，國(guó)際經(jīng)濟(jì)聯(lián)系日益密切，國(guó)際貿(mào)易將進(jìn)一步擴(kuò)大，經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)更加激烈，世界各主要國(guó)家海關(guān)紛紛制定實(shí)施海關(guān)現(xiàn)代化戰(zhàn)略。因此，建立現(xiàn)代海關(guān)制度，把海關(guān)改革和建設(shè)事業(yè)全面推向21世紀(jì)，是中國(guó)海關(guān)的必然選擇。

現(xiàn)代海關(guān)制度設(shè)計(jì)了中國(guó)海關(guān)兩步走發(fā)展戰(zhàn)略，即兩個(gè)“五年規(guī)劃”，從1998年到2003年為第一階段，從2004年到2009年為第二階段。第一階段以通關(guān)作業(yè)改革為突破口，在全國(guó)海關(guān)初步建立起現(xiàn)代海關(guān)制度的基本框架，包括現(xiàn)代海關(guān)法制體系、企業(yè)守法管理體系、海關(guān)信息化管理體系、現(xiàn)代通關(guān)管理體系、嚴(yán)密的物流監(jiān)控體系、現(xiàn)代海關(guān)調(diào)查體系、現(xiàn)代海關(guān)行政管理體系以及海關(guān)公共關(guān)系體系八大體系，通過(guò)管理理念、管理制度、管理方法和管理手段的現(xiàn)代化，實(shí)現(xiàn)海關(guān)的“四肢協(xié)調(diào)”。

現(xiàn)代海關(guān)制度是對(duì)中國(guó)特色社會(huì)主義海關(guān)的繼承，是中國(guó)海關(guān)改革的新發(fā)展戰(zhàn)略和發(fā)展綱要，賦予了海關(guān)發(fā)展的內(nèi)在動(dòng)力和戰(zhàn)略方向。正如李嵐清同志說(shuō)的，“現(xiàn)代海關(guān)制度不是一個(gè)時(shí)髦口號(hào)，而是在國(guó)民經(jīng)濟(jì)及對(duì)外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易發(fā)展到一定階段對(duì)海關(guān)管理提出的必然要求，是海關(guān)改革與發(fā)展的跨世紀(jì)戰(zhàn)略目標(biāo)?！保?5）《李嵐清在全國(guó)海關(guān)關(guān)長(zhǎng)會(huì)議上的講話》(1996年1月24日)。

3.2004年－2009年：現(xiàn)代海關(guān)制度第二步發(fā)展戰(zhàn)略

我國(guó)成為WTO成員后，各種支持出口的財(cái)稅、金融等措施進(jìn)一步完善，人民幣匯率維持在相對(duì)較低的水平，貿(mào)易便利化進(jìn)程進(jìn)一步推進(jìn)。隨著我國(guó)關(guān)稅水平的進(jìn)一步降低，原來(lái)進(jìn)口替代產(chǎn)業(yè)的高關(guān)稅壁壘無(wú)法維持，使得進(jìn)口替代產(chǎn)業(yè)越來(lái)越少。我國(guó)形成了事實(shí)上的出口導(dǎo)向型戰(zhàn)略。

按照現(xiàn)代海關(guān)制度的戰(zhàn)略規(guī)劃，從2004年到2009年左右為第二步發(fā)展戰(zhàn)略，在原來(lái)“四肢協(xié)調(diào)”的基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)“耳聰目明”海關(guān)。2004年中國(guó)海關(guān)正式啟動(dòng)實(shí)施《2004－2010現(xiàn)代海關(guān)制度第二步發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃》，2006年根據(jù)中央提出的科學(xué)發(fā)展觀和構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)等思想，以及《國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十一個(gè)五年規(guī)劃綱要》，對(duì)《2004－2010現(xiàn)代海關(guān)制度第二步發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃》進(jìn)行了修訂。現(xiàn)代海關(guān)制度第二步發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)是：到2010年，基本建立起與構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)相適應(yīng)，與完善的社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相配套，與國(guó)際通行規(guī)則相銜接，嚴(yán)密監(jiān)管與高效運(yùn)作相結(jié)合的現(xiàn)代海關(guān)制度，努力建設(shè)科學(xué)、文明、高效、廉潔、和諧的智能型海關(guān)。

到2010年，海關(guān)要完成以下主要指標(biāo)：現(xiàn)場(chǎng)作業(yè)環(huán)節(jié)通過(guò)風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)制自動(dòng)甄別各類報(bào)關(guān)單證比例達(dá)到100%;風(fēng)險(xiǎn)管理布控率保持在4%左右，風(fēng)險(xiǎn)管理布控有效率達(dá)到25%以上;“應(yīng)收盡收”率保持在95%以上;遏制走私有效率保持在98%以上;進(jìn)口貨物當(dāng)日放行率海運(yùn)方式達(dá)到80%，其他運(yùn)輸方式達(dá)到90%;海關(guān)行政訴訟當(dāng)年勝訴率(含撤訴案件)在95%以上;海關(guān)內(nèi)務(wù)規(guī)范檢查合格率達(dá)到99%;直屬海關(guān)領(lǐng)導(dǎo)班子及其成員黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制考核合格率達(dá)98%;海關(guān)工作人員違紀(jì)違法案件涉案率每年控制在0.4%以內(nèi)。

以建立風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)制為中心環(huán)節(jié)，按照“方法科學(xué)、手段先進(jìn)、識(shí)別準(zhǔn)確、反應(yīng)敏捷、配合密切、管理有效”的要求，逐步建立涵蓋海關(guān)工作各領(lǐng)域、各層級(jí)的風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)制，全面提升中國(guó)海關(guān)的管理水平。

以構(gòu)筑綜合治稅大格局統(tǒng)籌各項(xiàng)業(yè)務(wù)工作。在進(jìn)一步明確總署、直屬海關(guān)和隸屬海關(guān)(辦事處)綜合治稅三級(jí)事權(quán)、各有關(guān)部門協(xié)調(diào)配合的基礎(chǔ)上，整合口岸一線監(jiān)管、后續(xù)管理和打擊走私等力量，完善審單中心和風(fēng)險(xiǎn)中心的通關(guān)操作、分析監(jiān)控的平臺(tái)功能，切實(shí)管住一般貿(mào)易、加工貿(mào)易、減免稅等涉稅渠道，實(shí)現(xiàn)以三個(gè)渠道為重點(diǎn)，三級(jí)事權(quán)、三支力量、兩大平臺(tái)及各個(gè)部門良性互動(dòng)和有機(jī)統(tǒng)一，不斷提高把關(guān)服務(wù)整體水平，確保海關(guān)稅收應(yīng)收盡收，全面完成國(guó)家交給海關(guān)的各項(xiàng)任務(wù)。

現(xiàn)代海關(guān)制度第二步發(fā)展戰(zhàn)略，是在我國(guó)全面融入全球化，貨物貿(mào)易量激進(jìn)的背景下，我國(guó)海關(guān)為貫徹國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略，解決有效監(jiān)管與快速通關(guān)之間的矛盾，全面履行“把關(guān)”和“服務(wù)”職能，提升海關(guān)現(xiàn)代化水平的一個(gè)新戰(zhàn)略。

4.2010－2013：海關(guān)大監(jiān)管體系戰(zhàn)略

2009年，全國(guó)海關(guān)關(guān)長(zhǎng)會(huì)議提出了構(gòu)建海關(guān)大監(jiān)管體系的戰(zhàn)略。加強(qiáng)整體性，進(jìn)一步提升國(guó)家能力，是海關(guān)大監(jiān)管體系的目標(biāo)。大監(jiān)管體系提出，使海關(guān)工作更加適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要;充分發(fā)揮各個(gè)層級(jí)、各個(gè)方面的積極性，實(shí)現(xiàn)每個(gè)關(guān)員、每個(gè)崗位盡職盡責(zé);堅(jiān)持全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)各部門、各單位全面發(fā)展、協(xié)調(diào)運(yùn)行，增強(qiáng)發(fā)展后勁;統(tǒng)籌兼顧，實(shí)現(xiàn)海關(guān)工作的平衡發(fā)展。建立以綜合監(jiān)管為模式，以提升整體功能為要求，建立起職能分工更加科學(xué)合理、目標(biāo)責(zé)任更加清晰到位、工作運(yùn)轉(zhuǎn)更加協(xié)調(diào)高效的新時(shí)期海關(guān)監(jiān)督管理體系。

從大監(jiān)管體系建設(shè)的文本和內(nèi)容上看，基本上屬于一份著力于整合內(nèi)部資源，提升整體效能和效率的文件。海關(guān)大監(jiān)管體系是對(duì)現(xiàn)代海關(guān)制度發(fā)展戰(zhàn)略的繼承和延續(xù)，是對(duì)整個(gè)海關(guān)現(xiàn)代化發(fā)展戰(zhàn)略的發(fā)展和深化。

綜覽上述不同歷史時(shí)期的四個(gè)海關(guān)發(fā)展戰(zhàn)略，與國(guó)家外貿(mào)發(fā)展戰(zhàn)略相適應(yīng)，分別對(duì)不同時(shí)期的海關(guān)工作起到了引領(lǐng)性、指導(dǎo)性作用，毫無(wú)疑問(wèn)具有重大的深遠(yuǎn)的意義。但是，以發(fā)展戰(zhàn)略的眼光來(lái)審視，從形式到內(nèi)容，這四個(gè)發(fā)展戰(zhàn)略均存在著一定程度的不足。

首先，嚴(yán)肅、規(guī)范的海關(guān)發(fā)展戰(zhàn)略應(yīng)包括戰(zhàn)略規(guī)劃、戰(zhàn)略實(shí)施和戰(zhàn)略評(píng)估三個(gè)階段，上述四個(gè)發(fā)展戰(zhàn)略都缺乏對(duì)戰(zhàn)略實(shí)施情況的評(píng)估，哪些戰(zhàn)略目標(biāo)實(shí)現(xiàn)了，哪些沒(méi)有實(shí)現(xiàn)，沒(méi)有實(shí)現(xiàn)的原因何在，制訂下一個(gè)戰(zhàn)略時(shí)是否予以充分考慮，都沒(méi)有說(shuō)明。這不但導(dǎo)致了該戰(zhàn)略本身不完整，而且使整個(gè)海關(guān)發(fā)展歷程缺乏前后連貫性，讓人感覺(jué)四個(gè)階段四個(gè)戰(zhàn)略，四張皮，海關(guān)工作缺乏前后貫通;

其次，從戰(zhàn)略目標(biāo)來(lái)看，《2004－2010現(xiàn)代海關(guān)制度第二步發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃》提出了比較明確的目標(biāo)，既包括遠(yuǎn)景目標(biāo)，也包括量化指標(biāo)。但是，1988年至1993年建設(shè)有中國(guó)特色社會(huì)主義海關(guān)，1994年至2003年現(xiàn)代海關(guān)制度第一步發(fā)展戰(zhàn)略，以及2011年至2012年海關(guān)大監(jiān)管體系建設(shè)這三個(gè)戰(zhàn)略都缺少量化指標(biāo)，同時(shí)，“有中國(guó)特色社會(huì)主義海關(guān)管理體系”、“現(xiàn)代海關(guān)制度”、“海關(guān)大監(jiān)管體系”等遠(yuǎn)景目標(biāo)也過(guò)于抽象宏觀，不夠明確具體;

再次，從戰(zhàn)略內(nèi)容來(lái)看，1988年至1993年建設(shè)有中國(guó)特色社會(huì)主義海關(guān)，以及2011年至2012年海關(guān)大監(jiān)管體系建設(shè)都沒(méi)有正式的戰(zhàn)略文件文本，僅僅是領(lǐng)導(dǎo)人在工作報(bào)告中對(duì)有關(guān)內(nèi)容的原則性闡述。1998年海關(guān)總署《關(guān)于建立現(xiàn)代海關(guān)制度的決定》第二部分總體框架中包含了建立現(xiàn)代海關(guān)法制體系等八大體系的內(nèi)容，但該八大體系的內(nèi)在邏輯關(guān)系如何，是否窮盡了海關(guān)的全部工作，沒(méi)有論證，也沒(méi)有說(shuō)明。

2004年海關(guān)總署制訂的《2004－2010現(xiàn)代海關(guān)制度第二步發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃》包含了中心環(huán)節(jié)和重點(diǎn)領(lǐng)域，其中重點(diǎn)領(lǐng)域又分為業(yè)務(wù)工作重點(diǎn)領(lǐng)域和綜合保障重點(diǎn)領(lǐng)域。業(yè)務(wù)工作重點(diǎn)領(lǐng)域包括：1.健全稅收征管長(zhǎng)效機(jī)制，確保國(guó)家稅收應(yīng)收盡收;2.提升海關(guān)緝私能力，維護(hù)國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全與社會(huì)穩(wěn)定;3.提高通關(guān)監(jiān)管水平，促進(jìn)對(duì)外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易和區(qū)域經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展;4.深化保稅監(jiān)管改革，促進(jìn)加工貿(mào)易轉(zhuǎn)型升級(jí);5.健全進(jìn)出口預(yù)警監(jiān)測(cè)和統(tǒng)計(jì)監(jiān)督體系，為國(guó)家宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控和海關(guān)管理提供決策服務(wù);6.完善海關(guān)稽查制度，大力規(guī)范企業(yè)進(jìn)出口行為;7.加強(qiáng)口岸規(guī)劃管理，增強(qiáng)口岸整體效能。綜合保障重點(diǎn)領(lǐng)域包括：1.加強(qiáng)準(zhǔn)軍事化海關(guān)紀(jì)律部隊(duì)建設(shè)，提高海關(guān)隊(duì)伍整體素質(zhì)：(1)加強(qiáng)對(duì)海關(guān)隊(duì)伍的教育;(2)加強(qiáng)對(duì)海關(guān)隊(duì)伍的管理;(3)加強(qiáng)對(duì)海關(guān)隊(duì)伍的監(jiān)督;2.加快法治海關(guān)建設(shè)，適應(yīng)國(guó)家全面推進(jìn)法制建設(shè)要求;3.堅(jiān)持走科技強(qiáng)關(guān)之路，全面提升海關(guān)信息化水平;4.提高海關(guān)國(guó)際合作能力，服務(wù)國(guó)家外交、外經(jīng)貿(mào)工作大局;5.強(qiáng)化海關(guān)綜合管理，提升海關(guān)行政管理水平;6.加強(qiáng)財(cái)務(wù)裝備保障管理，確保滿足海關(guān)事業(yè)發(fā)展需要。兩大重點(diǎn)工作一共十三個(gè)方面，而且每個(gè)方面都有量化數(shù)據(jù)目標(biāo)，如提升海關(guān)行政管理水平方面，“到2010年，把各級(jí)海關(guān)綜合管理系統(tǒng)建成參謀到位、落實(shí)有力、運(yùn)轉(zhuǎn)高效的決策指揮運(yùn)行中樞，海關(guān)政務(wù)辦公系統(tǒng)(HB2004)應(yīng)用率達(dá)100%?！保?6）《2004－2010現(xiàn)代海關(guān)制度第二步發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃》。從內(nèi)容到形式，《2004－2010現(xiàn)代海關(guān)制度第二步發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃》應(yīng)該是比較完整全面的。

但是，發(fā)展戰(zhàn)略畢竟不是部門工作計(jì)劃，宏觀性方向性是戰(zhàn)略的基本特征，按照業(yè)務(wù)部門而確定的十三個(gè)方面工作過(guò)于具體瑣碎了，缺乏從海關(guān)與商界、其他國(guó)家機(jī)關(guān)等邏輯關(guān)系上把握海關(guān)的內(nèi)在定位和發(fā)展方向，缺乏前瞻性，也許有些業(yè)務(wù)部門未來(lái)就應(yīng)該取消了，目前不存在的部門將來(lái)應(yīng)該新設(shè)，《2004－2010現(xiàn)代海關(guān)制度第二步發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃》給人印象是：明天就是把今天的事情做好，并沒(méi)有考慮有些事情壓根就無(wú)需再做了。從本質(zhì)上看，《2004－2010現(xiàn)代海關(guān)制度第二步發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃》離發(fā)展戰(zhàn)略的標(biāo)準(zhǔn)也還差一定的距離。

新時(shí)期海關(guān)發(fā)展戰(zhàn)略，應(yīng)該克服歷史上各個(gè)階段發(fā)展戰(zhàn)略的不足，根據(jù)海關(guān)發(fā)展的內(nèi)在邏輯關(guān)系，從宏觀上把握制訂發(fā)展目標(biāo)、中心任務(wù)和主要內(nèi)容。建立健全推進(jìn)落實(shí)機(jī)制，組織實(shí)施，同時(shí)要加強(qiáng)考核評(píng)估，考察各項(xiàng)目標(biāo)實(shí)現(xiàn)情況。在執(zhí)行過(guò)程中，如內(nèi)外部形勢(shì)出現(xiàn)重大變化，可在深入調(diào)研的基礎(chǔ)上，依照相關(guān)程序，對(duì)目標(biāo)任務(wù)做適當(dāng)調(diào)整，為制訂下一個(gè)發(fā)展戰(zhàn)略提供依據(jù)。

三、新時(shí)期海關(guān)發(fā)展的核心要素

《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》指出，“全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化?！迸c《2004－2010現(xiàn)代海關(guān)制度第二步發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃》確立的以風(fēng)險(xiǎn)管理為中心環(huán)節(jié)不同，本文認(rèn)為，新時(shí)期海關(guān)發(fā)展戰(zhàn)略應(yīng)當(dāng)以治理能力建設(shè)為核心要素。

海關(guān)能力是國(guó)家能力在海關(guān)的體現(xiàn)。國(guó)家能力是國(guó)家行使權(quán)力的有效程度，即一個(gè)國(guó)家實(shí)現(xiàn)自己目標(biāo)的手段、素質(zhì)和潛能。我國(guó)學(xué)者王紹光、胡鞍鋼指出，國(guó)家能力是指國(guó)家(中央政府)將自己的意志、目標(biāo)轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)的能力，包括汲取財(cái)政能力、調(diào)控能力、合法化能力以及強(qiáng)制能力，其中財(cái)政汲取能力是最主要的國(guó)家能力，它是實(shí)現(xiàn)其他各項(xiàng)國(guó)家能力的基礎(chǔ)。（17）王紹光、胡鞍鋼：《中國(guó)國(guó)家能力報(bào)告》，遼寧人民出版社1993年版，第6頁(yè)。美國(guó)學(xué)者米格代爾(Joel S.Migdal)則提出，國(guó)家能力是國(guó)家影響社會(huì)組織，規(guī)范社會(huì)關(guān)系，集中國(guó)家資源并有效地加以分配或使用的能力，主要包括四個(gè)方面：第一，國(guó)家對(duì)社會(huì)各部門發(fā)揮影響的滲透(penetrate)能力;第二，社會(huì)內(nèi)多種關(guān)系的調(diào)節(jié)(regulate)能力;第三，社會(huì)內(nèi)存在的各種資源的汲取(extract)能力;第四，把資源適當(dāng)?shù)嘏渲没蚴褂?appropriate and use resources in determined ways)的能力。能夠高度實(shí)現(xiàn)這四種能力的就是強(qiáng)國(guó)家(strong states)，反之就是弱國(guó)家(weak states)。（18）Joel S.Migdal，Strong Society and Weak State：State－Society Relations and State Capabilities in the Third World，Princeton： Princeton University Press，1988，pp.4－5.歸結(jié)起來(lái)，國(guó)家能力就是國(guó)家將自己的意志轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)的一種潛質(zhì)。作為國(guó)家經(jīng)濟(jì)管理部門，從國(guó)家與市場(chǎng)的關(guān)系來(lái)看，中國(guó)海關(guān)的國(guó)家能力主要包括海關(guān)稅收(財(cái)政汲取)能力、滲透能力、宏觀調(diào)控能力、強(qiáng)制能力和行政能力。稅收能力是指海關(guān)從進(jìn)出口市場(chǎng)征收到足夠的稅收以及應(yīng)收盡收的能力;滲透能力是指海關(guān)與市場(chǎng)定期交流、溝通，捕捉信息，化解矛盾，達(dá)成共識(shí)的能力;宏觀調(diào)控能力是指海關(guān)根據(jù)市場(chǎng)最新發(fā)展態(tài)勢(shì)，維持總量平衡，并推動(dòng)、引導(dǎo)市場(chǎng)發(fā)展的能力;強(qiáng)制能力是指海關(guān)運(yùn)用暴力手段，保證政策目標(biāo)得以實(shí)現(xiàn)的威懾能力;行政能力則是指海關(guān)對(duì)人、財(cái)、物作出合理安排、理順關(guān)系，使自身純潔而富有成效的能力。其中，稅收能力是海關(guān)能力一個(gè)可量化的指標(biāo)，“稅收占GDP的比重是衡量行政能力的一項(xiàng)指標(biāo)(而且被國(guó)際融資機(jī)構(gòu)越來(lái)越多地作為一個(gè)量化指標(biāo)來(lái)使用)?！保?9）〔美〕弗朗西斯·福山：《國(guó)家構(gòu)建—21世紀(jì)的國(guó)家治理與世界秩序》，黃勝?gòu)?qiáng)、許銘原譯，中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社2007年版，第21頁(yè)。稅收的數(shù)量和發(fā)展態(tài)勢(shì)是國(guó)家能力的最直接、最直觀的反映。

海關(guān)能力與海關(guān)職能有一定相關(guān)性，但海關(guān)職能不等于海關(guān)能力。海關(guān)職能是國(guó)家賦予海關(guān)的職責(zé)和任務(wù)，是一種法定的義務(wù)和責(zé)任;而海關(guān)能力則是海關(guān)將自己的目標(biāo)轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)的潛能和素質(zhì)。海關(guān)職能表示一種狀態(tài)，強(qiáng)調(diào)“應(yīng)該做什么”，而海關(guān)能力表示一種程度，強(qiáng)調(diào)“強(qiáng)弱如何”。

在國(guó)際海關(guān)現(xiàn)代化的浪潮中，WCO認(rèn)識(shí)到只關(guān)注技術(shù)和業(yè)務(wù)問(wèn)題較為狹隘，不能幫助成員海關(guān)實(shí)現(xiàn)組織的全面發(fā)展，因此決定實(shí)施全面而綜合的能力建設(shè)。WCO于2003年6月發(fā)布的《海關(guān)能力建設(shè)戰(zhàn)略》(Customs Capacity Building Strategy)指出，沒(méi)有高效而富有成效的海關(guān)，政府就不可能實(shí)現(xiàn)財(cái)政收入、貿(mào)易便利化、貿(mào)易統(tǒng)計(jì)、保護(hù)社會(huì)以及免受各種社會(huì)和國(guó)家安全問(wèn)題威脅等政策目標(biāo)。海關(guān)能力建設(shè)必須體現(xiàn)海關(guān)與商界的雙重指向，既要提高海關(guān)效率，也要關(guān)注商界利益。海關(guān)能力建設(shè)還應(yīng)體現(xiàn)善治原則(good governance)，不僅僅局限于海關(guān)一家之事，還要求包括政府，私營(yíng)部門，主要的國(guó)際組織，國(guó)際金融機(jī)構(gòu)、地區(qū)發(fā)展銀行和國(guó)內(nèi)援助機(jī)構(gòu)，WCO發(fā)達(dá)成員海關(guān)、WCO秘書處及海關(guān)自身的七個(gè)利益攸關(guān)方(stakeholders)密切合作協(xié)調(diào)。為保障《海關(guān)能力建設(shè)戰(zhàn)略》的實(shí)施，WCO于2004年推出了“海關(guān)能力建設(shè)診斷框架”，2005年專門成立了負(fù)責(zé)國(guó)際海關(guān)能力建設(shè)活動(dòng)規(guī)劃、協(xié)調(diào)、實(shí)施和監(jiān)控的機(jī)構(gòu)—能力建設(shè)司，并于2006年1月1日起正式啟動(dòng)WCO史上最大規(guī)模的能力建設(shè)活動(dòng)——“哥倫布計(jì)劃”(Columbus Program)?！啊鐐惒加?jì)劃’將管理診斷與咨詢應(yīng)用到海關(guān)現(xiàn)代化建設(shè)，迥異于以往技術(shù)援助項(xiàng)目之處在于其全面性、整合性、戰(zhàn)略性，這不僅是概念提法的推陳出新，更是理念和模式的轉(zhuǎn)換。”（20）張樹杰：《海關(guān)現(xiàn)代化建設(shè)的全球行動(dòng)：WCO“哥倫布計(jì)劃”述評(píng)》，《上海海關(guān)學(xué)院學(xué)報(bào)》2011年第2期。毫無(wú)疑問(wèn)，實(shí)施WCO《海關(guān)能力建設(shè)戰(zhàn)略》及其哥倫布計(jì)劃，對(duì)于成員海關(guān)內(nèi)部機(jī)構(gòu)優(yōu)化、人員素質(zhì)提高，促進(jìn)貿(mào)易便利都將產(chǎn)生巨大的積極作用，將有助于提高成員海關(guān)的國(guó)家能力。

海關(guān)能力是通過(guò)海關(guān)與商界等的外部關(guān)系、海關(guān)體制等的內(nèi)部關(guān)系兩組關(guān)系中體現(xiàn)出來(lái)，同時(shí)也在這兩組關(guān)系中得以鍛煉和提升。外部方面，作為國(guó)家的象征和國(guó)家權(quán)力的體現(xiàn)者，海關(guān)面臨著與(進(jìn)出口貿(mào)易)商界、地方政府、其他國(guó)家海關(guān)三者之間的互動(dòng);內(nèi)部方面，包括海關(guān)體制和海關(guān)關(guān)員隊(duì)伍兩個(gè)部分，即是否理順體制機(jī)制，設(shè)置合理的機(jī)構(gòu)，擁有廉潔而高素質(zhì)的關(guān)員隊(duì)伍。新時(shí)期海關(guān)發(fā)展戰(zhàn)略的核心就是不斷優(yōu)化這兩組關(guān)系，全面提升海關(guān)汲取能力、滲透能力、調(diào)控能力、強(qiáng)制能力和行政能力。

四、新時(shí)期海關(guān)應(yīng)處理好幾大關(guān)系

在新時(shí)期國(guó)家全面建設(shè)小康社會(huì)的總目標(biāo)下，海關(guān)的任務(wù)在于：正確處理好與(進(jìn)出口貿(mào)易)商界、其他國(guó)家機(jī)關(guān)及地方政府、其他國(guó)家海關(guān)三者之間的互動(dòng)關(guān)系，理順海關(guān)內(nèi)部體制機(jī)制和帶好海關(guān)關(guān)員隊(duì)伍五個(gè)方面關(guān)系，前三者為海關(guān)外部關(guān)系，后兩者為海關(guān)內(nèi)部關(guān)系。海關(guān)內(nèi)部關(guān)系包括科學(xué)合理的海關(guān)內(nèi)部體制，以及廉潔高效的關(guān)員隊(duì)伍建設(shè)。本文主要介紹外部關(guān)系。

(一)海關(guān)與(進(jìn)出口貿(mào)易)商界關(guān)系

1.通過(guò)產(chǎn)業(yè)甄別和因勢(shì)利導(dǎo)，鼓勵(lì)優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)出口和進(jìn)口，繼續(xù)穩(wěn)增長(zhǎng)。

由于我國(guó)已從“出口為主”轉(zhuǎn)向了“進(jìn)口出口并重”，新結(jié)構(gòu)經(jīng)濟(jì)學(xué)理論認(rèn)為，應(yīng)強(qiáng)調(diào)“兩軌法思路”，也就是“對(duì)那些不符合比較優(yōu)勢(shì)的產(chǎn)業(yè)，政府可以提供某種臨時(shí)保護(hù);同時(shí)，對(duì)那些在過(guò)去被嚴(yán)格管制和抑制但卻符合比較優(yōu)勢(shì)的產(chǎn)業(yè)，則應(yīng)放開準(zhǔn)入?！保?1）林毅夫：《新結(jié)構(gòu)經(jīng)濟(jì)學(xué)》，北京大學(xué)出版社2012年版，第35頁(yè)。海關(guān)應(yīng)該支持企業(yè)引進(jìn)技術(shù)和自主創(chuàng)新相結(jié)合，提高產(chǎn)品技術(shù)含量。擴(kuò)大技術(shù)和資金密集型的機(jī)電產(chǎn)品、高新技術(shù)產(chǎn)品和節(jié)能環(huán)保產(chǎn)品出口。鼓勵(lì)自有品牌、自有知識(shí)產(chǎn)權(quán)和高附加值產(chǎn)品出口。提高勞動(dòng)密集型產(chǎn)品出口質(zhì)量、檔次和附加值?？刂聘吆哪?、高污染和資源性產(chǎn)品出口。支持企業(yè)開展境外商標(biāo)注冊(cè)，使用自有品牌，培育國(guó)際品牌。支持企業(yè)建立自主營(yíng)銷網(wǎng)絡(luò)，將貿(mào)易鏈延伸到境外批發(fā)和零售終端，增強(qiáng)渠道控制力，提高貿(mào)易附加值。

把擴(kuò)大內(nèi)需與穩(wěn)定外需結(jié)合起來(lái)，把穩(wěn)定外貿(mào)增長(zhǎng)和保持國(guó)際市場(chǎng)份額結(jié)合起來(lái)，努力克服外部環(huán)境變化的不利影響，在嚴(yán)峻復(fù)雜的形勢(shì)中積極尋求有利的發(fā)展契機(jī)，保持進(jìn)出口穩(wěn)定增長(zhǎng)。

2.運(yùn)用風(fēng)險(xiǎn)管理等現(xiàn)代管理方法，電子化、無(wú)紙化等現(xiàn)代管理手段，加強(qiáng)貿(mào)易便利。

應(yīng)用有利的技術(shù)和工具，加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)管理，采用創(chuàng)新的現(xiàn)代管理方法，從以單票為基礎(chǔ)的監(jiān)管走向以系統(tǒng)為基礎(chǔ)。進(jìn)一步改善通關(guān)、結(jié)算環(huán)境，加強(qiáng)進(jìn)出口環(huán)節(jié)的收費(fèi)監(jiān)管，清理并逐步取消進(jìn)出口環(huán)節(jié)的不合理限制。

風(fēng)險(xiǎn)管理工作是現(xiàn)代海關(guān)制度第二步發(fā)展戰(zhàn)略建設(shè)的中心環(huán)節(jié)，是中國(guó)海關(guān)建設(shè)第二步發(fā)展戰(zhàn)略的“牛鼻子”。（22）牟新生：《深入貫徹黨的十七大精神，不斷開創(chuàng)海關(guān)工作新局面》——在2008年全國(guó)海關(guān)關(guān)長(zhǎng)會(huì)議暨海關(guān)系統(tǒng)“雙先”表彰大會(huì)上的講話。風(fēng)險(xiǎn)管理是在全球貿(mào)易量激增、各國(guó)海關(guān)監(jiān)管資源有限的背景下，世界海關(guān)組織等國(guó)際組織極力推薦而且各國(guó)海關(guān)普遍采用的一項(xiàng)管理制度。

隨著全球經(jīng)濟(jì)發(fā)展和信息技術(shù)進(jìn)步，企業(yè)間交易往來(lái)的各類貿(mào)易單證也開始發(fā)生了巧妙的改變，其中最顯著的一點(diǎn)就是由傳統(tǒng)的紙質(zhì)憑證向電子憑證轉(zhuǎn)變。從國(guó)際上看，許多發(fā)達(dá)國(guó)家也正在加快推進(jìn)實(shí)行通關(guān)無(wú)紙化的步伐。例如，2009年7月起，歐盟海關(guān)全面實(shí)行電子報(bào)關(guān)，“歐盟統(tǒng)一報(bào)關(guān)單”以電子方式向海關(guān)提交。日本、新加坡等國(guó)家通過(guò)信息化系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)了絕大多數(shù)貨物的無(wú)紙通關(guān)。通關(guān)作業(yè)無(wú)紙化已經(jīng)成為世界發(fā)達(dá)國(guó)家海關(guān)的通行做法，運(yùn)用先進(jìn)科技手段和技術(shù)成果，推進(jìn)通關(guān)作業(yè)全程無(wú)紙化，是適應(yīng)形勢(shì)、實(shí)現(xiàn)科學(xué)發(fā)展的必然要求，同時(shí)也是與國(guó)際貿(mào)易通行做法接軌。

通關(guān)作業(yè)無(wú)紙化是海關(guān)以企業(yè)分類管理和風(fēng)險(xiǎn)分析為基礎(chǔ)，按照風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)對(duì)進(jìn)出口貨物實(shí)施分類，運(yùn)用信息技術(shù)對(duì)企業(yè)聯(lián)網(wǎng)申報(bào)的報(bào)關(guān)單及隨附單證的電子數(shù)據(jù)進(jìn)行審核、征稅、驗(yàn)放的通關(guān)作業(yè)方式。這種方式下，企業(yè)提交電子數(shù)據(jù)、海關(guān)審放電子數(shù)據(jù)，最終通關(guān)全過(guò)程實(shí)現(xiàn)無(wú)紙化作業(yè)，同時(shí)企業(yè)省去了紙質(zhì)單證的打印、快遞、存儲(chǔ)以及現(xiàn)場(chǎng)排隊(duì)遞交紙質(zhì)單證的人力物力成本，海關(guān)優(yōu)化通關(guān)流程，提升通關(guān)效率和貿(mào)易便利化水平。

3.堅(jiān)持客戶導(dǎo)向，強(qiáng)化服務(wù)意識(shí)

無(wú)論是美國(guó)推行的“海關(guān)與商界反恐伙伴計(jì)劃”，還是歐盟、日本推行的AEO項(xiàng)目以及WCO倡導(dǎo)的“單一窗口”的實(shí)踐，其旨向都在于其服務(wù)性，即通過(guò)打造公共或單一平臺(tái)創(chuàng)新政府服務(wù)。澳大利亞和新西蘭海關(guān)推行了以“客戶為導(dǎo)向”的海關(guān)管理改革，改善海關(guān)權(quán)力過(guò)于集中、管理方式陳舊、專業(yè)分工和資源配置不合理的狀況，對(duì)海關(guān)的機(jī)構(gòu)、分工和作業(yè)制度進(jìn)行全面改革。比如，單一窗口期望達(dá)成理想的提供公共產(chǎn)品與服務(wù)的模式是：貿(mào)易商或企業(yè)無(wú)需走進(jìn)政府機(jī)關(guān)即可獲取豐富的信息;企業(yè)只需在一個(gè)機(jī)關(guān)辦事，任何問(wèn)題皆可隨問(wèn)隨答，所辦事項(xiàng)立等可取;若商家申辦事項(xiàng)涉及多個(gè)機(jī)關(guān)，則政府機(jī)關(guān)可在一處辦理，全程服務(wù);無(wú)需進(jìn)入政府機(jī)關(guān)，即可經(jīng)過(guò)電腦連線申辦。單一窗口下的公共產(chǎn)品與服務(wù)的提供將朝著“跨部門”、“全天候”、“自助式”服務(wù)的方向發(fā)展。

WCO《21世紀(jì)海關(guān)》提出，加強(qiáng)培訓(xùn)，建設(shè)海關(guān)文化，重視變革管理，堅(jiān)持客戶導(dǎo)向，盡可能降低給合作貿(mào)易帶來(lái)的管理負(fù)擔(dān)。（23）張樹杰：《世界海關(guān)組織21世紀(jì)海關(guān)藍(lán)圖》，《對(duì)外經(jīng)貿(mào)實(shí)務(wù)》，2011年第2期。通過(guò)強(qiáng)化海關(guān)的服務(wù)意識(shí)，推動(dòng)海關(guān)管理體制改革，從“重管理輕服務(wù)”向“管理服務(wù)并重”的轉(zhuǎn)變，打造服務(wù)型海關(guān)。建設(shè)服務(wù)型海關(guān)，首先要從海關(guān)的管理理念、管理職能和管理方式等方面入手，通過(guò)完善海關(guān)管理體制，加強(qiáng)現(xiàn)代海關(guān)制度建設(shè)，促進(jìn)海關(guān)職能的轉(zhuǎn)變。管理理念決定管理行為，樹立以人為本、為民服務(wù)的理念是建設(shè)服務(wù)型海關(guān)的前提。海關(guān)可以通過(guò)有效的制度安排，引進(jìn)商界、第三方等主體的力量，形成海關(guān)服務(wù)的有效供給機(jī)制。

受客戶驅(qū)使的海關(guān)以客戶的需求為導(dǎo)向，標(biāo)志著海關(guān)管理理念從“行政主導(dǎo)”向“客戶導(dǎo)向”的轉(zhuǎn)變，也意味著海關(guān)的角色從管理者轉(zhuǎn)變?yōu)榉?wù)的提供者?！翱蛻魧?dǎo)向”實(shí)際上就是要把海關(guān)服務(wù)對(duì)象(包括政府和納稅人)的需求作為海關(guān)管理的目標(biāo)，通過(guò)建立廣泛的溝通與合作渠道，更多地吸收海關(guān)服務(wù)對(duì)象參與海關(guān)的決策和管理過(guò)程，同時(shí)把海關(guān)服務(wù)對(duì)象的滿意度作為衡量海關(guān)工作績(jī)效的標(biāo)準(zhǔn)，為進(jìn)出口企業(yè)提供通關(guān)便利。（24）王菲易：《國(guó)際海關(guān)發(fā)展的主要趨勢(shì)：基于新公共管理理論的實(shí)踐闡釋》，《上海海關(guān)學(xué)院學(xué)報(bào)》，2013年第4期。

4.法律法規(guī)公開透明，統(tǒng)一執(zhí)法

海關(guān)作為執(zhí)法機(jī)關(guān)，依法行政是根本要求。無(wú)論是建設(shè)客戶導(dǎo)向服務(wù)型海關(guān)，還是實(shí)現(xiàn)貿(mào)易便利化，都要求海關(guān)法律法規(guī)必須公開透明，透明度原則是現(xiàn)代法治政府和國(guó)際貿(mào)易的基本原則。同時(shí)，海關(guān)執(zhí)法應(yīng)該堅(jiān)持統(tǒng)一性原則。執(zhí)法統(tǒng)一要求海關(guān)在行政執(zhí)法中，以統(tǒng)一的執(zhí)法理念為指導(dǎo)，按照統(tǒng)一的執(zhí)法依據(jù)，在法律適用及執(zhí)法程序上適用同樣的標(biāo)準(zhǔn)和尺度，使執(zhí)法行為給相關(guān)行政相對(duì)人明確的合理預(yù)期，從而達(dá)到穩(wěn)定、統(tǒng)一法律關(guān)系的效果。

針對(duì)當(dāng)前海關(guān)執(zhí)法統(tǒng)一性建設(shè)中存在的問(wèn)題，應(yīng)當(dāng)從完善制度規(guī)范、規(guī)制自由裁量權(quán)、健全執(zhí)法機(jī)制、強(qiáng)化執(zhí)法監(jiān)督、提高隊(duì)伍素質(zhì)等方面入手，多措并舉、多管齊下，扎實(shí)推進(jìn)海關(guān)執(zhí)法統(tǒng)一性建設(shè)。加強(qiáng)海關(guān)立法工作，健全完善海關(guān)法律規(guī)范體系，細(xì)化各項(xiàng)規(guī)章制度，嚴(yán)密執(zhí)法程序，規(guī)范執(zhí)法環(huán)節(jié)。在海關(guān)業(yè)務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化實(shí)施過(guò)程中，要全面規(guī)范海關(guān)各業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)，將工作職責(zé)、操作流程、工作標(biāo)準(zhǔn)、工作依據(jù)、方法技能、風(fēng)險(xiǎn)提示等落實(shí)到每個(gè)執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)上，推進(jìn)執(zhí)法規(guī)范統(tǒng)一。

增強(qiáng)法律法規(guī)的協(xié)調(diào)性、統(tǒng)一性、嚴(yán)密性和可操作性，把海關(guān)執(zhí)法的自由裁量權(quán)限定在合理的范圍之內(nèi)，處理好法律條文的彈性和執(zhí)法的可操作性的關(guān)系，盡量做到明確、具體，減少?gòu)椥?，減少海關(guān)執(zhí)法工作的人為因素，從法律制度上防范執(zhí)法不統(tǒng)一問(wèn)題的出現(xiàn)。推進(jìn)集中執(zhí)法，解決不同執(zhí)法主體在法律適用上的不一致。按照“明法、守法、執(zhí)法”的要求，不斷拓寬學(xué)習(xí)平臺(tái)，提升隊(duì)伍素質(zhì)。強(qiáng)化執(zhí)法監(jiān)督，提高執(zhí)法質(zhì)量。

法治海關(guān)意味著海關(guān)法律的嚴(yán)肅性、強(qiáng)制性，對(duì)于走私等違法犯罪行為，則予以嚴(yán)厲打擊。目前我國(guó)海關(guān)的打私還是運(yùn)動(dòng)式打私階段，譬如2011年組織開展了“國(guó)門利劍”、“海鷹行動(dòng)”、“海風(fēng)”、“國(guó)門K－9”等6次專項(xiàng)行動(dòng)，全年偵辦偷逃稅千萬(wàn)元以上的重特大走私犯罪案件57起，增長(zhǎng)26.7%。大規(guī)模走私繼續(xù)得到有效遏制。（25）于廣洲：《踐行“四好”總體要求，以優(yōu)異成績(jī)迎接黨的十八大勝利召開》——在2012年全國(guó)海關(guān)關(guān)長(zhǎng)會(huì)議上的講話，2012年1月12日。這種臨時(shí)性的運(yùn)動(dòng)式打私帶有偶然性、隨意性，不符合法治之精神，應(yīng)該向常態(tài)式打私轉(zhuǎn)化。列入專項(xiàng)行動(dòng)的走私行為受到應(yīng)有的打擊，沒(méi)有列入專項(xiàng)行動(dòng)的走私行為則可能成為漏網(wǎng)之魚，實(shí)際上，這對(duì)海關(guān)強(qiáng)制能力的鍛煉和考驗(yàn)。違法必究、走私必打，才是法治海關(guān)的根本要求。

5.與商界建立伙伴關(guān)系，關(guān)企相互理解對(duì)方的想法和需求。

WCO《全球貿(mào)易安全與便利標(biāo)準(zhǔn)框架》將海關(guān)與商界之間的關(guān)系定位為“伙伴”關(guān)系，詳細(xì)闡述了兩者之間的合作內(nèi)涵及標(biāo)準(zhǔn)框架。美國(guó)海關(guān)日益重視改善與商界伙伴關(guān)系，關(guān)注并傾聽商界的訴求，積極主動(dòng)參與商界論壇和行業(yè)協(xié)會(huì)會(huì)議，宣傳美國(guó)海關(guān)的政策法規(guī)和促進(jìn)貿(mào)易便利的措施;在政策制定過(guò)程中，美國(guó)海關(guān)增加了與商界的互動(dòng)，使得政策制定更加透明和更具針對(duì)性，尤其是與商界共同修訂了貨物通關(guān)指南，攜手商界共同設(shè)計(jì)簡(jiǎn)化空運(yùn)報(bào)關(guān)手續(xù)。2001年11月，美國(guó)正式實(shí)施“海關(guān)與商界反恐伙伴計(jì)劃”(C－TPAT)，這為商界和海關(guān)提供了一個(gè)交換彼此有關(guān)保護(hù)整個(gè)商業(yè)流程免受恐怖主義威脅的建議、理念和相關(guān)信息的平臺(tái);日本、歐盟通過(guò)推行AEO項(xiàng)目，加強(qiáng)關(guān)企合作。

《21世紀(jì)海關(guān)》強(qiáng)調(diào)建立海關(guān)商界伙伴關(guān)系，與可信賴的經(jīng)營(yíng)者建立戰(zhàn)略伙伴關(guān)系，關(guān)企相互理解對(duì)方的想法和需求，實(shí)現(xiàn)互利共贏。我國(guó)海關(guān)應(yīng)該在企業(yè)分類管理、海關(guān)稽查等制度的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步增強(qiáng)與企業(yè)的相互了解和信任，形成伙伴關(guān)系。

(二)海關(guān)與邊境其他國(guó)家機(jī)關(guān)、地方政府等政府部門

1.海關(guān)應(yīng)加強(qiáng)與本國(guó)其他邊境政府部門的協(xié)調(diào)合作，更有效地保護(hù)邊境安全，提高政府行政效能。世界海關(guān)組織強(qiáng)調(diào)“政府應(yīng)在海關(guān)和其他與國(guó)際貿(mào)易有關(guān)的政府機(jī)構(gòu)間建立合作機(jī)制，促進(jìn)國(guó)際貿(mào)易數(shù)據(jù)的順暢流轉(zhuǎn)(單一窗口理念)以及在國(guó)家和國(guó)際層面上共享風(fēng)險(xiǎn)情報(bào)。在這種機(jī)制下，貿(mào)易商只需以電子形式向一個(gè)指定機(jī)構(gòu)(最好是海關(guān))一次性遞交進(jìn)出口所需信息?！苯陙?lái)，美國(guó)、澳大利亞、加拿大、英國(guó)紛紛實(shí)行機(jī)構(gòu)改革，對(duì)海關(guān)、移民局、檢驗(yàn)檢疫等部門職能進(jìn)行重組，開始實(shí)施協(xié)同邊境管理，建設(shè)電子單一窗口，使企業(yè)只需一次性向指定部門提交信息和單證，辦理貨物進(jìn)出口手續(xù)的時(shí)間和成本因而大大降低。我國(guó)目前在口岸的執(zhí)法部門有海關(guān)、檢驗(yàn)檢疫、邊檢等機(jī)構(gòu)，許多企業(yè)需要至少兩次申報(bào)(報(bào)關(guān)和報(bào)檢等)，影響效率。對(duì)相關(guān)機(jī)構(gòu)進(jìn)行整合，進(jìn)行大部制改革，是一種必然趨勢(shì)。

2.作為中央管理機(jī)構(gòu)的海關(guān)應(yīng)加強(qiáng)與地方政府交流合作，促進(jìn)對(duì)外貿(mào)易增長(zhǎng)。

為了發(fā)揮地方的積極性、主動(dòng)性和創(chuàng)造性，在單一制框架下，我國(guó)賦予地方政府以一定的自主權(quán)，包括立法權(quán)、經(jīng)濟(jì)管理權(quán)、財(cái)政自主權(quán)等。同時(shí)，涉及全國(guó)統(tǒng)一性的事務(wù)則由中央集中掌管，如海關(guān)、金融、國(guó)稅等，國(guó)家設(shè)置了垂直領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)來(lái)行使宏觀調(diào)控等職能。這樣，就形成了以地方政府為主的“塊塊”與以海關(guān)等垂直管理部門為主的“條條”之間的關(guān)系結(jié)構(gòu)。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)形成了“一統(tǒng)就死、一死就叫、一叫就放、一放就亂、一亂就收、一收又統(tǒng)”的惡性循環(huán)局面。如何理順優(yōu)化“條條與塊塊”之間關(guān)系，是海關(guān)面臨的重要課題。

中國(guó)海關(guān)適時(shí)推出了保稅區(qū)、綜合保稅區(qū)、自由貿(mào)易園區(qū)等海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)，給予特定地區(qū)的特定區(qū)域以保稅、出口退稅等政策優(yōu)惠，激發(fā)了地方政府開展進(jìn)出口貿(mào)易的積極性。同時(shí)，海關(guān)依據(jù)差別原則，推行競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，根據(jù)當(dāng)?shù)剡M(jìn)出口貿(mào)易總量，地理?xiàng)l件和基礎(chǔ)設(shè)施等因素綜合考慮是否予以批準(zhǔn)。2011年，我國(guó)的102個(gè)海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)中，分布在25個(gè)省(自治區(qū)、直轄市)，80%集中在長(zhǎng)三角、珠三角和環(huán)渤海地區(qū)。（26）參見孫毅彪《“四好”的關(guān)鍵在求“好”上——重溫列寧的〈談?wù)勣q證法問(wèn)題〉》一文。海關(guān)審批特殊監(jiān)管區(qū)的一個(gè)基本標(biāo)準(zhǔn)是：誰(shuí)符合條件，就批給誰(shuí)。通過(guò)這種競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，在地方政府中營(yíng)造一種你追我趕的氣氛，讓各地都努力地去擴(kuò)大對(duì)外貿(mào)易，改善貿(mào)易環(huán)境，爭(zhēng)取設(shè)立海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)，從而促進(jìn)全國(guó)對(duì)外貿(mào)易的發(fā)展。

此外，海關(guān)還與許多省級(jí)人民政府簽訂了合作備忘錄(MOU)，為地方政府重大項(xiàng)目建設(shè)提供便利。

進(jìn)入新時(shí)期，我國(guó)海關(guān)面臨著對(duì)原來(lái)的保稅區(qū)、出口加工區(qū)、保稅物流園區(qū)、保稅港區(qū)、綜合保稅區(qū)、跨境工業(yè)園區(qū)等六大類海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)的功能整合、名稱統(tǒng)一。特別是隨著2013年9月上海自由貿(mào)易園區(qū)的推出后，把原來(lái)有些比較成熟的特殊監(jiān)管區(qū)轉(zhuǎn)型升級(jí)為自由貿(mào)易園區(qū)。同時(shí)，按照“境內(nèi)關(guān)外”的原則，保證對(duì)自由貿(mào)易園區(qū)“一線放開，二線安全高效管住?！倍?，讓對(duì)外貿(mào)易適度向西部轉(zhuǎn)移，改變東西部之間不平衡狀態(tài)，也是新時(shí)期的重要任務(wù)。

(三)海關(guān)國(guó)際合作

《21世紀(jì)海關(guān)》強(qiáng)調(diào)不同國(guó)家數(shù)據(jù)庫(kù)的互聯(lián)與協(xié)調(diào)，加強(qiáng)海關(guān)之間信息交換。2008年6月，世界海關(guān)組織理事會(huì)進(jìn)一步將其提煉為“全球網(wǎng)絡(luò)化海關(guān)”(Global Networked Customs)，以實(shí)現(xiàn)進(jìn)出口數(shù)據(jù)的無(wú)縫實(shí)時(shí)傳輸。

全球網(wǎng)絡(luò)化海關(guān)是一個(gè)海關(guān)間相互接納、相互連接的用于支持和提高國(guó)際貿(mào)易系統(tǒng)效率、促進(jìn)各國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、保證社會(huì)安全和稅收征管的信息共享系統(tǒng)，目的在于實(shí)現(xiàn)監(jiān)管和執(zhí)法數(shù)據(jù)交換、商業(yè)和貿(mào)易數(shù)據(jù)交換。主要包括以下內(nèi)容：一是要求進(jìn)口、轉(zhuǎn)運(yùn)和出口方提供符合國(guó)際傳輸標(biāo)準(zhǔn)的數(shù)據(jù)，采納世界海關(guān)組織貨物單一代碼和跨境數(shù)據(jù)元;二是實(shí)現(xiàn)不同國(guó)家數(shù)據(jù)庫(kù)的互聯(lián)與協(xié)調(diào)，促進(jìn)海關(guān)之間的數(shù)據(jù)交換;三是在進(jìn)口、轉(zhuǎn)運(yùn)和出口方之間，制定互認(rèn)和協(xié)調(diào)協(xié)議，消除在國(guó)際貿(mào)易供應(yīng)鏈中不必要的重復(fù)監(jiān)管措施;四是設(shè)立標(biāo)準(zhǔn)，促進(jìn)各國(guó)海關(guān)對(duì)AEO的互認(rèn);五是制定海關(guān)之間信息交換的規(guī)則，如數(shù)據(jù)保護(hù)。（27）張樹杰：《世界海關(guān)組織二十一世紀(jì)海關(guān)藍(lán)圖》，《對(duì)外經(jīng)貿(mào)實(shí)務(wù)》2011年第2期。全球網(wǎng)絡(luò)化海關(guān)的建立需要從統(tǒng)一進(jìn)出口數(shù)據(jù)要求、互認(rèn)監(jiān)管結(jié)果、統(tǒng)一貿(mào)易標(biāo)準(zhǔn)等基礎(chǔ)工作開始，為網(wǎng)絡(luò)的形成解決基礎(chǔ)技術(shù)和標(biāo)準(zhǔn)問(wèn)題。雖然一些成員對(duì)法律、資金等一系列問(wèn)題仍然存在意見分歧，但不少成員海關(guān)已開始對(duì)全球網(wǎng)絡(luò)化海關(guān)的探索和實(shí)踐，中歐安智貿(mào)計(jì)劃即為其典型范例。全球網(wǎng)絡(luò)化海關(guān)的推進(jìn)對(duì)未來(lái)海關(guān)與海關(guān)合作模式、海關(guān)與商界伙伴關(guān)系、海關(guān)監(jiān)管模式和貿(mào)易的發(fā)展模式等都將產(chǎn)生革命性影響。

On Issues of the Customs Development Strategy in the New Era

Lou Wansuo

In the new historical stage，China Customs needs to formulate a new strategy，to overcome the shortcomings of former Customs strategies，to take capacity building as the core on the basis of strategy theory，trade theory and public management theory，to properly handle the relationship between the Customs and the importers and exporters，customs and local governments，as well as that between China Customs and the international customs administrations，and to enhance the Customs revenue collection(fiscal extraction)capacity，infiltration capacity，macro－control capacity，enforcement capacity and administrative capacity.

China Customs;Development Strategy;Capacity Building

(責(zé)任編輯 鄭志軍)

2013年國(guó)家社科基金重點(diǎn)項(xiàng)目“加強(qiáng)我國(guó)海關(guān)管理的目標(biāo)與機(jī)制研究”(編號(hào)：13AGL006);上海市教委2014年科研創(chuàng)新重點(diǎn)項(xiàng)目“垂直領(lǐng)導(dǎo)部門與地方政府關(guān)系研究—以海關(guān)為例”(編號(hào)：14ZS165);上海海關(guān)學(xué)院2013年度院級(jí)重點(diǎn)課題“新時(shí)期海關(guān)發(fā)展戰(zhàn)略問(wèn)題研究”(編號(hào)：2013YJKT01)。

婁萬(wàn)鎖，上海海關(guān)學(xué)院法律系副教授、副主任，法學(xué)博士。