王延奎

（武漢大學(xué)政治與公共管理學(xué)院，湖北 武漢 430072）

黨的十八屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》在“深化行政執(zhí)法體制改革”部分中提出要“理順城管執(zhí)法體制，提高執(zhí)法和服務(wù)水平”，這對(duì)城市管理體制改革提出了新的要求。本文以深圳市龍崗區(qū)“城管在社區(qū)”改革為例，具體分析改革的背景、內(nèi)容、成效、問題及其優(yōu)化措施，以期對(duì)基層政府城市管理體制創(chuàng)新提供有益啟示。

一、“城管在社區(qū)”改革的背景和內(nèi)容

改革開放以來，隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，我國(guó)的城市化進(jìn)程也不斷加快，社會(huì)公眾對(duì)城市管理工作精細(xì)化、規(guī)范化的要求日益提高，城市管理體制改革日漸緊迫。

（一）改革的背景。

隨著我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的建立和發(fā)展，人民生活水平不斷提高，對(duì)社區(qū)公共服務(wù)的質(zhì)量要求也越來越高，強(qiáng)調(diào)政府全面介入的傳統(tǒng)城市管理模式的弊端開始凸顯：政府提供的社區(qū)公共服務(wù)成本高、效率低、質(zhì)量差，從而引起社會(huì)公眾的不滿。在這一背景之下，加之受西方新公共管理運(yùn)動(dòng)的影響，我國(guó)城市管理體制改革又開始了市場(chǎng)化的進(jìn)程。在城市管理中引入市場(chǎng)力量是城市管理體制改革的一個(gè)思路，但需要注意的是并不是所有的社區(qū)公共服務(wù)都可以通過市場(chǎng)化的方式加以解決，即使是在社區(qū)垃圾處理這樣一個(gè)市場(chǎng)化程度相對(duì)較高的領(lǐng)域，市場(chǎng)機(jī)制依然難以有效發(fā)揮作用。城市管理中政府的低效和市場(chǎng)化改革中存在的弊端，使人們不得不重新反思城市管理中政府、市場(chǎng)與社會(huì)之間的關(guān)系。以社區(qū)為代表的社會(huì)力量在城市管理中發(fā)揮著越來越重要的作用，城市管理職能社區(qū)化已經(jīng)成為城市管理體制改革的一個(gè)重要發(fā)展方向。

具體到深圳市龍崗區(qū)，由于其城市化進(jìn)程起步較晚，經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會(huì)配套建設(shè)相對(duì)不均衡，因此在其城市管理工作中面臨著城管執(zhí)法力量薄弱、城管綜合執(zhí)法資源不足、公共服務(wù)供給效率低下等問題。如何持續(xù)提高城市管理水平、進(jìn)一步提升城區(qū)核心競(jìng)爭(zhēng)力，成為困擾深圳市龍崗區(qū)城市管理工作的重要問題。正是在這一背景之下，結(jié)合深圳市龍崗區(qū)城市管理的實(shí)際，以管理模式的創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)社會(huì)管理資源的優(yōu)化整合，成為實(shí)現(xiàn)持續(xù)提升、實(shí)現(xiàn)趕超目標(biāo)的首選方式。2011年下半年，深圳市龍崗區(qū)提出了“城管在社區(qū)”的管理理念，并在部分街道開始試點(diǎn)；2012年，“城管在社區(qū)”改革作為一項(xiàng)重點(diǎn)工作納入了“城市管理年”的工作事項(xiàng)，在全區(qū)范圍內(nèi)全面鋪開。

（二）改革的主要內(nèi)容。

所謂的“城管在社區(qū)”是指通過在社區(qū)設(shè)立城管所，聘請(qǐng)社區(qū)戶籍居民作為社區(qū)城管員，協(xié)助街道執(zhí)法隊(duì)執(zhí)法以提高社區(qū)城市管理水平的改革措施?！俺枪茉谏鐓^(qū)”改革的本質(zhì)是通過組建社區(qū)城市管理機(jī)構(gòu)和隊(duì)伍下移城市管理重心，充分調(diào)動(dòng)社區(qū)組織和居民參與基層城市管理的積極性和能動(dòng)性，有效解決基層城管執(zhí)法力量不足的問題，進(jìn)而提升城市管理的效能和質(zhì)量。具體來說：

1.工作職能。

“城管在社區(qū)”改革的主要舉措就是成立社區(qū)城管所，社區(qū)城管所是社區(qū)工作站的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，由社區(qū)工作站負(fù)責(zé)日常管理，業(yè)務(wù)上受街道市容考核辦、執(zhí)法隊(duì)、城建辦、市政服務(wù)中心的指導(dǎo)。其職能主要有八項(xiàng)：（1）履行社區(qū)市容環(huán)境衛(wèi)生責(zé)任，組織開展日常巡查，及時(shí)排查、發(fā)現(xiàn)、制止轄區(qū)內(nèi)各類市容環(huán)境違法行為；（2）協(xié)助開展愛國(guó)衛(wèi)生工作，督促責(zé)任單位落實(shí)“門前三包”責(zé)任；（3）協(xié)助街道城建辦開展綠化、路燈、消殺等事項(xiàng)的日常監(jiān)管工作；（4）協(xié)助街道市政服務(wù)中心開展道路清掃保潔、環(huán)衛(wèi)設(shè)施設(shè)置維護(hù)、垃圾清運(yùn)日常監(jiān)管以及小廣告、余泥渣土的清理工作；（5）協(xié)助相關(guān)部門對(duì)轄區(qū)的市場(chǎng)、住宅小區(qū)、待建地等場(chǎng)所的環(huán)境衛(wèi)生進(jìn)行整治；（6）教育、勸改違反城市管理規(guī)范的輕微違法行為，協(xié)助城管執(zhí)法部門做好轄區(qū)范圍內(nèi)的相關(guān)執(zhí)法工作；（7）協(xié)助開展城市管理法律法規(guī)及政策的日常宣傳引導(dǎo)工作，組織開展文明家園創(chuàng)建活動(dòng)；（8）收集、匯總轄區(qū)居民涉及城市管理問題的意見、建議。

2．工作制度。

在制度建設(shè)方面，“城管在社區(qū)”改革主要建立了以下三種制度。首先，聯(lián)席會(huì)議制度。①有的街道每月定期組織召開社區(qū)城管所所長(zhǎng)聯(lián)席辦公會(huì)議，會(huì)議由街道城管綜合執(zhí)法中隊(duì)負(fù)責(zé)召集。針對(duì)社區(qū)城管工作，各街道每季度至少組織一次由街道執(zhí)法隊(duì)、城建辦、市政服務(wù)中心、各社區(qū)城管所所長(zhǎng)參加的聯(lián)席會(huì)議，區(qū)城管局協(xié)調(diào)區(qū)政府每半年至少組織一次由各街道辦、相關(guān)職能部門、參與城市管理工作的社會(huì)組織、社區(qū)城管所代表參加的聯(lián)席會(huì)議，及時(shí)總結(jié)工作經(jīng)驗(yàn)，研究“城管在社區(qū)”工作過程中存在的問題和解決措施。其次，網(wǎng)格管理制度。社區(qū)城管所根據(jù)轄區(qū)實(shí)際將社區(qū)劃分為若干責(zé)任片區(qū)，明確責(zé)任人員和具體工作職責(zé)，實(shí)施網(wǎng)格化管理，并采取日常巡查、隨機(jī)抽檢、不定時(shí)檢查相結(jié)合的方法進(jìn)行監(jiān)督檢查。再次，臺(tái)賬管理制度。社區(qū)城管所結(jié)合工作職責(zé)及日常管理實(shí)際，建立管理工作臺(tái)賬，對(duì)專項(xiàng)或重點(diǎn)工作建立專項(xiàng)臺(tái)賬，及時(shí)、全面記錄社區(qū)城市管理工作的動(dòng)態(tài)及工作成效。

3.工作機(jī)制。

在具體的工作機(jī)制方面，“城管在社區(qū)”改革主要有以下幾種。首先，投訴處理機(jī)制。主要是負(fù)責(zé)受理領(lǐng)導(dǎo)交辦事項(xiàng)、群眾直接投訴或執(zhí)法隊(duì)等相關(guān)部門轉(zhuǎn)辦投訴，制作投訴處理卡，將投訴時(shí)間、地點(diǎn)、內(nèi)容、類別等信息進(jìn)行登記，報(bào)社區(qū)城管所負(fù)責(zé)人審批，根據(jù)審批意見，或是由社區(qū)城管所工作人員進(jìn)行處理或是及時(shí)轉(zhuǎn)交執(zhí)法部門或相關(guān)部門處理。其次，巡查機(jī)制。除了進(jìn)行日常巡查以實(shí)現(xiàn)全覆蓋，確保不出現(xiàn)管理盲點(diǎn)之外，還要根據(jù)轄區(qū)內(nèi)的具體情況，將轄區(qū)劃分成重點(diǎn)管理區(qū)域和一般管理區(qū)域，加強(qiáng)重點(diǎn)區(qū)域的巡查力度和密度。再次，信息通報(bào)機(jī)制。社區(qū)城管所要及時(shí)整理匯總?cè)粘９芾砬闆r，每月上報(bào)街道辦，重大管理信息要及時(shí)通報(bào)；相關(guān)管理信息由各街道辦整理后交區(qū)城管局統(tǒng)一匯總。同時(shí)，社區(qū)城管所要采取適當(dāng)?shù)姆绞綄⒚吭碌墓ぷ髑闆r向社區(qū)居民公布，及時(shí)收集、匯總社區(qū)居民對(duì)社區(qū)城管工作的意見和建議，接受居民監(jiān)督。最后，聯(lián)動(dòng)執(zhí)法機(jī)制。該機(jī)制主要體現(xiàn)在街道城管綜合執(zhí)法中隊(duì)與社區(qū)城管所之間，街道城管綜合執(zhí)法中隊(duì)負(fù)責(zé)人掛點(diǎn)社區(qū)城管所，負(fù)責(zé)指導(dǎo)社區(qū)城管所開展各項(xiàng)工作，幫助社區(qū)城管所解決工作中存在的問題和困難。

4.資源保障。

“城管在社區(qū)”改革的資源保障主要包括人力保障、資金保障和設(shè)備保障三個(gè)方面。首先，人力保障。社區(qū)城管所的工作人員主要通過三條途徑來獲得：一是組建社區(qū)城管專職人員隊(duì)伍，輔之以兼職人員，作為“城管在社區(qū)”工作的主力軍；二是鼓勵(lì)社區(qū)組建城管義工隊(duì)伍，在重要節(jié)點(diǎn)時(shí)開展環(huán)境衛(wèi)生清理整治行動(dòng)；三是街道組建市容環(huán)境巡查員隊(duì)伍并分配給社區(qū)，負(fù)責(zé)對(duì)各社區(qū)城中村和農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)進(jìn)行巡查管理。其次，經(jīng)費(fèi)保障。社區(qū)城管所的運(yùn)營(yíng)經(jīng)費(fèi)主要由以下三種來源：一是由社區(qū)自籌，二是由街道支持，三是由區(qū)財(cái)政專項(xiàng)補(bǔ)貼。其中，區(qū)財(cái)政按照每個(gè)社區(qū)每年15萬元（其中10萬元為基本補(bǔ)貼、5萬元為考核補(bǔ)貼）的標(biāo)準(zhǔn)核撥補(bǔ)貼經(jīng)費(fèi)；社區(qū)自籌、街道支持的部分以滿足“城管在社區(qū)”工作的基本需要為底限。再次，設(shè)備保障。為了保障工作的順利開展，社區(qū)城管所都配備了一定的工作設(shè)備，如辦公室、電腦、電話、工作車輛、照相機(jī)及社會(huì)張貼欄等。

5.考核體系。

為了確保社區(qū)城管所的各項(xiàng)工作職能落到實(shí)處，深圳市龍崗區(qū)制定了較為完善的考核體系。在制度建設(shè)方面，龍崗區(qū)城管局制定了《龍崗區(qū)城管在社區(qū)工作管理考核辦法》，同時(shí)各街道也根據(jù)轄區(qū)情況制定了社區(qū)城管所工作監(jiān)督考核的規(guī)則，這些文件、規(guī)則的制定為考核社區(qū)城管所的工作提供了政策依據(jù)。從考核過程來看，主要是分為兩個(gè)層面：第一層面的考核由各街道辦牽頭，定期對(duì)各社區(qū)城管所的工作情況進(jìn)行考核；第二層面的考核由區(qū)城管局牽頭，定期對(duì)各街道的城市管理工作進(jìn)行考核。通過層層考核，建立了自上而下的監(jiān)督激勵(lì)機(jī)制，有力地推動(dòng)了“城管在社區(qū)”改革的推行。從考核結(jié)果的應(yīng)用來看，將考核結(jié)果與對(duì)被考核單位的獎(jiǎng)懲緊密結(jié)合起來，考核結(jié)果定期通報(bào)，考核成績(jī)與政府補(bǔ)貼金額掛鉤。

二、“城管在社區(qū)”改革的成效

作為一種新的城市管理模式，“城管在社區(qū)”嘗試在城市管理中引入社區(qū)參與，有益于擴(kuò)大城市管理力量、提高城市管理水平，改革初見成效。

（一）社區(qū)經(jīng)濟(jì)組織有效履行了社會(huì)責(zé)任。

“城管在社區(qū)”改革在經(jīng)費(fèi)方面堅(jiān)持社區(qū)自籌、街道扶持的原則，以社區(qū)自籌為主。這一原則充分考慮了龍崗區(qū)社區(qū)的現(xiàn)實(shí)情況。由于龍崗區(qū)絕大部分社區(qū)都屬于“村改居”轉(zhuǎn)制社區(qū)，都保留著社區(qū)集體經(jīng)濟(jì)模式，因此社區(qū)有經(jīng)濟(jì)能力參與到基層城市管理中來。從各社區(qū)城管所在起步階段所需經(jīng)費(fèi)的配置情況來看，除了南灣和坂田兩個(gè)街道辦對(duì)轄區(qū)內(nèi)26個(gè)社區(qū)城管所全部采用財(cái)政支持外，其他6個(gè)街道辦轄區(qū)內(nèi)絕大部分社區(qū)城管所的經(jīng)費(fèi)都是由社區(qū)自籌或由社區(qū)自籌和街道扶持相結(jié)合的方式配置的，而社區(qū)投入的經(jīng)費(fèi)主要來自社區(qū)股份合作公司。可見，在“城管在社區(qū)”改革的推進(jìn)過程中，社區(qū)股份合作公司有效地履行了自己的社會(huì)責(zé)任，積極參與到了社區(qū)城市管理中來。

（二）社區(qū)城管員隊(duì)伍初具規(guī)模。

社區(qū)城管所工作的開展，離不開社區(qū)城管員隊(duì)伍的建設(shè)。目前，各個(gè)社區(qū)城管所的人員配置都基本到位，一支以專職化為建設(shè)方向的社區(qū)城管員隊(duì)伍初步建立。具體來看，當(dāng)前龍崗區(qū)共有社區(qū)城管員817名，其中專職人員428名，兼職人員389名。其中，年齡在50歲以下的占到了96.6%，超過半數(shù)的社區(qū)城管員受過大專及以上教育，政治面貌好，多為本地居民，社區(qū)認(rèn)同度高，絕大多數(shù)接受過相關(guān)的職業(yè)培訓(xùn)等。同時(shí)，區(qū)城市管理局對(duì)社區(qū)城管員的工作職責(zé)定位、工作內(nèi)容邊界和工作方式等都進(jìn)行了相關(guān)規(guī)定，各社區(qū)城管所也都對(duì)城管員的日常工作制定了具體的考核標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)此絕大部分社區(qū)城管員都能夠理解到位，這也為社區(qū)城管員能夠有效地開展工作奠定了基礎(chǔ)。

（三）居民的理解和評(píng)價(jià)得以提升。

“城管在社區(qū)”改革在協(xié)調(diào)和調(diào)動(dòng)社區(qū)居民參與城市管理中發(fā)揮了積極作用。例如，南灣街道的李朗社區(qū)、康樂社區(qū)組建了二支超過百人的城管義工隊(duì)伍；龍崗街道辦在實(shí)施“美麗家園”行動(dòng)中推行了“十百千工程”，通過聘請(qǐng)十名城市管理監(jiān)督員、組建百名城市管理義工、發(fā)動(dòng)千名市民參與“文明行為我在行動(dòng)”簽名活動(dòng)，引導(dǎo)市民參與城市管理……通過這些活動(dòng)，社區(qū)居民參與社區(qū)城市管理的積極性和主動(dòng)性得到了較大提高。同時(shí)，社區(qū)居民對(duì)開展“城管在社區(qū)”改革的意義也有了較強(qiáng)的認(rèn)知，大多數(shù)社區(qū)居民對(duì)“城管在社區(qū)”改革的總體評(píng)價(jià)是積極肯定的，這說明“城管在社區(qū)”改革在基層群眾中具備了一定的基礎(chǔ)。

（四）社區(qū)城市環(huán)境明顯改觀。

通過兩年來“城管在社區(qū)”改革的深入推進(jìn)，龍崗區(qū)社區(qū)城市環(huán)境得到明顯改觀。特別是在社區(qū)環(huán)境衛(wèi)生、社區(qū)綠化、無照攤販監(jiān)管、亂搭建拆除、商鋪違章占道經(jīng)營(yíng)的清除、小廣告清理、廣告張掛規(guī)整、狗患治理、噪音擾民現(xiàn)象遏止、路燈管理等方面取得了較好的治理成效。2013年6月，龍崗區(qū)城管局榮獲了“全國(guó)綠化模范單位”的榮譽(yù)稱號(hào)；在2013年第一、二季度深圳市市容環(huán)境綜合考核中，龍崗區(qū)龍城街道在原特區(qū)外25個(gè)街道中排名第一。

三、“城管在社區(qū)”改革存在的問題

“城管在社區(qū)”改革在調(diào)動(dòng)社會(huì)力量參與城市管理方面取得了一定成效，但不可否認(rèn)改革也面臨著一些亟待解決的問題，主要包括：

（一）財(cái)政保障機(jī)制方面的問題。

“城管在社區(qū)”改革是一項(xiàng)系統(tǒng)工作，需要資金、人員和設(shè)備的較大投入。但是此項(xiàng)改革開展兩年來，深圳市、龍崗區(qū)的專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)投入遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，目前主要依賴社區(qū)自籌經(jīng)費(fèi)和街道輔助性扶持，而社區(qū)投入的多少又取決于股份合作公司的實(shí)力。2013年全區(qū)8個(gè)街道和各社區(qū)為社區(qū)城管所運(yùn)行所投入的經(jīng)費(fèi)總額為4535.03萬元，其中由社區(qū)自籌投入的經(jīng)費(fèi)總額是3185.8萬元，街道辦投入的經(jīng)費(fèi)總額是1349.23萬元。街道辦的投入不到全部投入的1/3，原因就在于“城管在社區(qū)”的經(jīng)費(fèi)尚未納入各街道辦的整體經(jīng)費(fèi)預(yù)算，經(jīng)費(fèi)來源缺乏制度化的保障。“城管在社區(qū)”改革過度依賴社區(qū)股份合作公司的財(cái)力必定難以持久，對(duì)社區(qū)股份合作公司和股民而言也是不公平的。

（二）隊(duì)伍建設(shè)方面的問題。

根據(jù)龍崗區(qū)城市管理局?jǐn)M訂的《深入推進(jìn)城管在社區(qū)工作方案》，各社區(qū)城管員隊(duì)伍建設(shè)以專職為原則。目前全區(qū)專職社區(qū)城管員占全部社區(qū)城管員總數(shù)的52.4%，兼職社區(qū)城管員占47.6%。但事實(shí)上，有些社區(qū)城管員雖然名義上是專職，但實(shí)際上是社區(qū)工作站的“勤雜工”，由于缺乏嚴(yán)格的專業(yè)性分工，工作頭緒繁雜使社區(qū)城管員無法對(duì)自己明確定位。部分街道（如布吉）所有社區(qū)都沒有建起專職城管人員隊(duì)伍；一些社區(qū)的“城管在社區(qū)”隊(duì)伍建設(shè)工作基本沒有啟動(dòng)，日常城管工作像以前一樣都交給了物業(yè)公司。同時(shí)，社區(qū)城管員的外在職業(yè)形象尚未樹立起來，社區(qū)居民對(duì)社區(qū)城管員的評(píng)價(jià)較低。從工資待遇來看，社區(qū)城管員工作繁瑣復(fù)雜、強(qiáng)度較大，但工資待遇水平卻較低，這影響了其工作的積極性和責(zé)任性，使其無意發(fā)掘或提升自己的職業(yè)能力和素養(yǎng)，不利于城管員隊(duì)伍的穩(wěn)定建設(shè)。

（三）工作模式方面的問題。

“城管在社區(qū)”采用的是一種“類條屬型”工作模式。之所以說是一種類條屬型模式，一方面是因?yàn)樯鐓^(qū)工作站是街道辦設(shè)在社區(qū)的工作平臺(tái)，而社區(qū)城管所是社區(qū)工作站的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，因此它們一并歸屬街道辦，由此社區(qū)城管所具有行政“條屬性”的一面；另一方面，“城管在社區(qū)”改革以來，社區(qū)股份合作公司的投入遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了街道辦的投入，雖然新制度也設(shè)計(jì)了政府補(bǔ)貼，不過迄今并沒有到位，因此社區(qū)城管所只能說具有“類”條屬性的一面。在一定程度上，這種“類條屬型”模式在機(jī)構(gòu)宗旨、機(jī)構(gòu)性質(zhì)、機(jī)構(gòu)運(yùn)行等層面存在著內(nèi)在矛盾。創(chuàng)設(shè)這一機(jī)構(gòu)的宗旨是“通過強(qiáng)化社區(qū)自治管理，實(shí)施管理關(guān)口前移，有效緩解基層城管執(zhí)法壓力，提高市容環(huán)境管理水平”。但是在實(shí)施過程中，“強(qiáng)化社區(qū)自治管理”主要體現(xiàn)為使用大量的社區(qū)經(jīng)濟(jì)資源及聘請(qǐng)社區(qū)戶籍居民為社區(qū)城管員；機(jī)構(gòu)在屬性上歸屬于行政系統(tǒng)，行政系統(tǒng)卻沒有給予充分的財(cái)政資源；機(jī)構(gòu)在業(yè)務(wù)實(shí)踐上履行的是公共行政職責(zé)，但不得行使行政檢查權(quán)、行政強(qiáng)制權(quán)和行政處罰權(quán)力，只能依靠社區(qū)城管員的耐心和技巧。因此，在這種“既要馬兒跑，又要馬兒不吃草”的運(yùn)作模式下，社區(qū)承擔(dān)的責(zé)任義務(wù)與其享有的權(quán)利并不匹配。

（四）社會(huì)參與方面的問題。

從龍崗區(qū)改革的實(shí)際情況來看，雖然社會(huì)力量有參與到社區(qū)城市管理中來，但是其對(duì)城市管理的參與程度還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。首先，從社區(qū)成員方面來看，除了社區(qū)城管員外，其他社區(qū)成員參與社區(qū)城市管理的積極性和主動(dòng)性不高。其次，作為社區(qū)城管員輔助力量的城管義工隊(duì)伍建設(shè)還沒有在各社區(qū)全面鋪開，不同社區(qū)義工組織的發(fā)展?fàn)顩r也參差不齊，但總體來看，義工隊(duì)伍的力量還比較弱小，對(duì)社區(qū)管理的參與度也有待提高。再次，非營(yíng)利組織發(fā)展不均衡，城管領(lǐng)域中有影響力的非營(yíng)利組織尚未發(fā)育起來，社會(huì)組織對(duì)城市管理的參與度也亟待提高。

四、“城管在社區(qū)”改革的優(yōu)化措施

（一）落實(shí)公共財(cái)政保障。

首先，要根據(jù)業(yè)已制定的全區(qū)“城管在社區(qū)”工作實(shí)施方案，充分落實(shí)區(qū)財(cái)政專項(xiàng)補(bǔ)貼，為社區(qū)城管工作的長(zhǎng)期有效運(yùn)轉(zhuǎn)提供制度化的公共財(cái)政扶持。其次，從長(zhǎng)遠(yuǎn)來看，應(yīng)將“城管在社區(qū)”工作納入?yún)^(qū)、各街道辦年度經(jīng)費(fèi)預(yù)算，制訂區(qū)、街道辦和社區(qū)對(duì)社區(qū)城市管理工作經(jīng)費(fèi)分擔(dān)的合理比例，逐漸降低社區(qū)承擔(dān)的份額，改變社區(qū)城管所依賴社區(qū)股份合作公司的現(xiàn)狀，使區(qū)公共財(cái)政投入成為社區(qū)城市管理最重要的經(jīng)費(fèi)投入渠道。再次，在基本補(bǔ)貼方面不搞一刀切，應(yīng)考慮社區(qū)人口的規(guī)模和密度、區(qū)域面積、社區(qū)區(qū)位和類型、社區(qū)成熟度等因素，合理設(shè)立補(bǔ)貼基準(zhǔn)。最后，考核補(bǔ)貼與社區(qū)城市管理的考核成績(jī)掛鉤，根據(jù)考評(píng)結(jié)果按年度發(fā)放，以提高社區(qū)城管所工作的積極性。

（二）加強(qiáng)社區(qū)城管員隊(duì)伍建設(shè)。

首先，適當(dāng)增加基層執(zhí)法人員的數(shù)量。社區(qū)居民公共素質(zhì)的培養(yǎng)，不僅靠教化，更重要的在于法律的嚴(yán)格約束，其中擁有力量充實(shí)、執(zhí)法嚴(yán)明的隊(duì)伍至關(guān)重要。其次，應(yīng)逐漸減少社區(qū)城管員兼職比例，適時(shí)調(diào)整社區(qū)城管員的工資待遇水平。同時(shí)，對(duì)社區(qū)城管員實(shí)行年度考核，將考核結(jié)果與對(duì)城管員的獎(jiǎng)懲結(jié)合起來。再次，建立健全相關(guān)規(guī)章制度，規(guī)范日常管理。區(qū)城市管理局應(yīng)制定全區(qū)社區(qū)城管員隊(duì)伍建設(shè)規(guī)劃和日常管理辦法，如日常工作規(guī)范、工作紀(jì)律及考核獎(jiǎng)懲辦法等。其中，首要的在于強(qiáng)化隊(duì)風(fēng)隊(duì)紀(jì)、儀容風(fēng)紀(jì)、日常行為建設(shè)及城管車輛、設(shè)備使用規(guī)則等，通過隊(duì)伍外在風(fēng)紀(jì)樹立城管隊(duì)伍的社會(huì)權(quán)威。最后，加強(qiáng)社區(qū)城管員的教育培訓(xùn)。要組織社區(qū)城管員輪流參加相關(guān)的職業(yè)能力教育培訓(xùn)和外出學(xué)習(xí)活動(dòng)，內(nèi)容包括城市管理的相關(guān)法律法規(guī)、工作紀(jì)律、行為規(guī)范、安全防范技能、管理溝通技能等，以提高社區(qū)城管員的職業(yè)素養(yǎng)。

（三）探索城管執(zhí)法體制深度改革。

首先，探索建立公安城管協(xié)同執(zhí)法機(jī)制。2014年2月，深圳市城管局局長(zhǎng)蒙敬杭對(duì)媒體表示，深圳市將通過探索建立公安城管司法協(xié)同執(zhí)法機(jī)制等措施，深化城管綜合行政執(zhí)法體制改革，讓深圳走出當(dāng)下城管執(zhí)法的種種困境。[1]從國(guó)內(nèi)相關(guān)城市的實(shí)踐來看，凡是實(shí)行警察配合執(zhí)法的，都極大地改善了當(dāng)?shù)氐某枪苄姓?zhí)法環(huán)境。龍崗區(qū)可考慮依據(jù)新頒布的《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)城市管理綜合執(zhí)法條例》的有關(guān)規(guī)定，率先嘗試這一創(chuàng)新舉措，在不涉及城管執(zhí)法權(quán)重新配置的情況下，在行政執(zhí)法權(quán)的框架中依法將警察權(quán)引入城管執(zhí)法過程，借助警察權(quán)破解城管執(zhí)法上的現(xiàn)實(shí)難題。其次，探索建立城管司法協(xié)同執(zhí)法機(jī)制。嘗試創(chuàng)建城管執(zhí)法部門與人民法院的協(xié)助機(jī)制，形成城管、法院、公安“三法聯(lián)動(dòng)”機(jī)制以解決城市管理中取證難、處罰難、執(zhí)行難的問題?？梢园凑铡渡钲诮?jīng)濟(jì)特區(qū)城市管理綜合執(zhí)法條例》規(guī)定，在市、區(qū)人民法院設(shè)立綜合執(zhí)法法庭，負(fù)責(zé)受理當(dāng)事人對(duì)城管綜合執(zhí)法機(jī)關(guān)做出的行政處罰不服提起的行政訴訟；受理城管綜合執(zhí)法部門提起對(duì)當(dāng)事人拒不履行已發(fā)生效力的行政處罰決定案件的強(qiáng)制執(zhí)行，從而使自然人違法行為產(chǎn)生的法律責(zé)任得到最終追究，起到威懾作用。再次，嘗試建立城管民政協(xié)同創(chuàng)新機(jī)制。目前社區(qū)城管所作為社區(qū)工作站的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，具有明顯的類行政條屬性質(zhì)，與其旨在通過強(qiáng)化社區(qū)自治管理以改善基層城市管理水平的初衷不相契合，因此建議區(qū)城管部門與民政部門合作，把社區(qū)城市管理機(jī)制創(chuàng)新納入社區(qū)管理體制創(chuàng)新的整體框架中，與居民自治、業(yè)主自治、樓棟自治等新機(jī)制結(jié)合起來。在適當(dāng)?shù)臅r(shí)候把社區(qū)城管所調(diào)整進(jìn)社區(qū)服務(wù)中心，并使社區(qū)城管所負(fù)責(zé)人與社區(qū)居民委員會(huì)主要成員交叉。這樣，一方面可使社區(qū)城管所擺脫類行政條屬屬性，成為社區(qū)自主治理力量的一部分，另一方通過行政委托和政府補(bǔ)貼、社區(qū)基金會(huì)等方式，建立起城管部門與社區(qū)自治組織的合作伙伴關(guān)系。

（四）拓展公眾參與城市管理的廣度。

首先，充分發(fā)掘調(diào)動(dòng)社區(qū)居民中的積極分子。要充分發(fā)揮社會(huì)工作在社區(qū)自組織能力建設(shè)中的作用。[2]通過社區(qū)調(diào)查，仔細(xì)了解社區(qū)社群的構(gòu)成狀態(tài)，在建設(shè)專職化的社區(qū)城管員隊(duì)伍的同時(shí)，發(fā)掘、調(diào)動(dòng)社區(qū)居民中的積極分子，吸納他們參與社區(qū)城市管理綜合執(zhí)法的決策、執(zhí)行、監(jiān)督與評(píng)估的全過程。引導(dǎo)“村改居”社區(qū)通過村規(guī)民約、與分紅掛鉤等方式，調(diào)動(dòng)原住民參與社區(qū)城市管理的積極性，使原住民在房屋出租、租客經(jīng)營(yíng)行為和公共衛(wèi)生行為等方面擔(dān)負(fù)起監(jiān)管責(zé)任。其次，大力發(fā)展城管義工組織。在區(qū)、街、社區(qū)三個(gè)層面上大力發(fā)展城管義工組織，借助義工組織平臺(tái)開展多種多樣的活動(dòng)，構(gòu)建居民參與社區(qū)城市管理的網(wǎng)絡(luò)和路徑。再次，培育城管社會(huì)組織。培育和發(fā)展區(qū)級(jí)城市管理領(lǐng)域的社會(huì)團(tuán)體，如“龍崗區(qū)城市管理者協(xié)會(huì)”，一方面使其成為全區(qū)城市管理者的聯(lián)誼性、互益性、保護(hù)性、提升性的職業(yè)協(xié)會(huì)，另一方面也可引導(dǎo)一般居民有序參與，結(jié)成城市管理者的同盟。

[1]文燦.城管公安聯(lián)合執(zhí)法有望全市推廣[N].深圳商報(bào)，2014-02-26.

[2]郭榮茂.論社會(huì)工作在社區(qū)組織能力建設(shè)中的介入[J].華僑大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版），2013，（1）.