葉響裙

（國家行政學院公共管理教研部，北京100089）

論政策執(zhí)行中目標群體的策略行為

葉響裙

（國家行政學院公共管理教研部，北京100089）

文章論述了我國政策執(zhí)行中目標群體策略行為的主要表現(xiàn)，分析了策略行為對政策執(zhí)行結果與社會發(fā)展的影響，從政策安排的激勵懲罰機制、正式規(guī)則與非正式規(guī)則的張力、政策安排與目標群體利益的沖突、目標群體資源條件限制等方面闡釋了目標群體實施策略行為的原因，最后，提出要提高社會運行的制度化水平、減小策略行為對社會發(fā)展的不利影響，就要擴大公眾對公共事務的參與，建構政府與社會良性互動的關系，制定保護公眾基本權益的制度規(guī)則。

公共政策；政策執(zhí)行；策略行為

一、問題的提出

公共政策是為解決特定的政策問題而制定的，政策制定的過程，側重于對問題的分析，而要解決政策問題、實現(xiàn)特定的政策安排，則需要政策的有效貫徹與執(zhí)行。政策執(zhí)行是解決政策問題、實現(xiàn)政策方案的重要環(huán)節(jié)。在我國公共政策的執(zhí)行過程中，存在一個突出的問題，即：“上有政策、下有對策”。政策執(zhí)行偏離正式的政策規(guī)定，導致的直接結果就是政策執(zhí)行的結果不能令人滿意，難以實現(xiàn)既定的政策目標。

政策執(zhí)行中出現(xiàn)的種種問題，可看作是政策規(guī)劃的非意圖結果。對此問題進行探究，可從不同視角、不同理論層面展開。政策制定的合理性與可行性是政策執(zhí)行的重要制約因素，政策執(zhí)行中出現(xiàn)的各種問題往往與政策制定的固有缺陷與矛盾緊密相關。然而，政策規(guī)劃的合理性、可行性最終只有與政策實施中特定的情境制約聯(lián)系起來，才能得以檢驗與解釋。進一步思考我國政策執(zhí)行中“上有政策、下有對策”的問題，可將一項公共政策視為該領域制度體系的一項正式規(guī)則，政策的制定與執(zhí)行就意味著該領域經歷自上而下的制度變遷?！坝捎谧冞w在邊際上可能是一系列規(guī)則、非正規(guī)制約、實施的形式與有效性發(fā)生變遷的結果，制度變遷就是一個復雜的過程。盡管正規(guī)制約可能由于政治或司法決定的影響而在一夜之間發(fā)生變化，但是，在考慮政策時，內含著習俗、傳統(tǒng)和行為準則的非正規(guī)制約可能更多的是不受影響的”。

政策實施過程中政策體系與其所要影響的環(huán)境之間的相互作用，與制度變遷的復雜過程，是具有緊密邏輯相關的兩種表述。其暗含的意義在于，政策實施過程或制度規(guī)則的變遷是由有目的、有意識的行動者推動的，制度規(guī)則的制約性與行為主體的能動性之間具有復雜的關系。

一項具體政策的執(zhí)行過程，就是政策執(zhí)行機構與目標群體的互動過程，政策的有效執(zhí)行，除了需要執(zhí)行機構具備一定的執(zhí)行能力與資源外，還需要目標群體切實按照政策要求調整自身行為。在政策執(zhí)行的過程中，目標群體并不完全是被動的執(zhí)行對象，而是有著獨立意識與利益的行為主體。政策執(zhí)行中目標群體實施的種種策略行為在不同程度上偏離了政策安排，會對政策執(zhí)行結果產生不可忽視的影響。本文旨在探討我國政策執(zhí)行中目標群體策略行為的主要表現(xiàn)形式、影響因素、策略行為對政策執(zhí)行結果及社會發(fā)展產生的影響，從而對政策執(zhí)行中“上有政策、下有對策”的問題進行反思。

二、文獻綜述

（一）社會結構與策略行為

本文以政策執(zhí)行中的問題為分析的起點，探討制度規(guī)則的結構性制約與目標群體策略行為之間的辯證關系。學者們對于個人在社會系統(tǒng)的制約下在多大程度上能獨立行動這一問題長期爭論不休，對這一問題的爭論可歸結為方法論的個人主義與整體主義的辯論。方法論個人主義通常認為所有社會或集體現(xiàn)象，都有待用人類個體行為來解釋，所以重點在于探討個人行為如何產生制度和制度變遷。整體主義關注對個人行為發(fā)生作用的社會影響，集中考察社會力量，即制度、社會慣例等如何制約個人行為。

安東尼·吉登斯認為任何把社會結構與個人行為截然分開的觀念都是片面的，他試圖在社會性、客體性和個人性、主體性之間尋求一個合適的交叉點，他在其名著《社會的構成》中提出了結構化理論，試圖超越社會決定論和方法論個人主義的分歧，通過闡釋社會結構在人的日常生活中形成的過程，說明宏觀的社會結構與微觀的社會行為的融合。吉登斯在對“策略行為”進行分析時，“關注的焦點是行動者在構成社會關系時，以何種方式利用了各種結構性特征”。伯恩斯把自己的社會系統(tǒng)理論根植于韋伯以后經吉登斯和戈夫曼等人發(fā)展的學術傳統(tǒng)之中，為認識能動主體與結構之間的關系提供了一個新的視野。

借鑒西方社會理論研究成果，國內學者進行了卓有成效的實證研究。北京大學制度與結構變遷研究課題組以中國鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展中的某些方面作為案例，探討了變通與制度變遷的關系。項飚對浙江村的實證研究強調對人的日常行為和日常策略的觀察，提出情境性互動來說明社會基層的微觀行為何以影響宏觀的社會變遷。周雪光研究了現(xiàn)行政治制度誘導下的“非預期”集體行為，提出中國政治的集權性以及組織制度對人的約束性導致了人們行為的同步性。王漢生等分析了再就業(yè)工程實施和推行過程中下崗職工的行為與再就業(yè)政策之間的沖突，從再就業(yè)政策本身和下崗職工再就業(yè)行為兩個側面探討了導致這種沖突產生的深層原因，指出就轉變下崗職工再就業(yè)行為做出相應的制度安排和政策規(guī)定的迫切性［1］。

（二）政策執(zhí)行的相關研究

關于政策執(zhí)行的分析較有代表性的有行動學派與組織理論學派。行動學派以C·O·瓊斯為代表，認為政策執(zhí)行是將一項政策付諸實施的各項活動，在諸多活動中，以解釋、組織和實施三者最為重要。以C·P·斯諾和L·特里林為代表的組織理論學派強調組織在政策執(zhí)行中的地位，認為任何一項化觀念為行動的作為均涉及某種簡化工作，而組織機構正是從事這種簡化工作的主體，只有了解組織是如何工作的，才能夠了解所要執(zhí)行的政策，也才能知道它在執(zhí)行中是如何被調節(jié)和塑造的。其他較有影響的政策執(zhí)行理論主要包括因果理論、管理理論、交易理論、系統(tǒng)理論、演化理論等。

林永波對西方政策分析的理論進行了系統(tǒng)的引介與評述，尤其是其關于政策情境對政策執(zhí)行策略影響的分析，對我國政策執(zhí)行研究具有較強的理論指導作用。景躍進比較了關于政策執(zhí)行研究的兩種路徑，一種是“自上而下”的方法，一種是“自下而上”的方法。其中“自下而上”的研究取向認為，實際的政策執(zhí)行過程與其說是一個自上而下的控制過程，不如說是一個復雜的、由多方行動者相互構成的討價還價過程。這種研究取向主張從基層存在的實際問題或政策執(zhí)行的實際情況出發(fā)，來研究政策的執(zhí)行過程。

近年來，許多學者立足我國實際，對政策執(zhí)行問題進行探討，取得了一系列卓有成效的研究成果。一些學者對我國政策執(zhí)行的現(xiàn)狀與問題進行了總體性的探討：賀東航、孔繁斌系統(tǒng)闡述了公共政策執(zhí)行的中國經驗，提出為防止公共政策在執(zhí)行中陷入“碎片化”，可運用中國特色制度的高位推動，通過層級性治理和多屬性治理，采用協(xié)調、信任、合作、整合、資源交換和信息交流等相關手段，來解決公共政策在央地之間、部門之間的貫徹與落實的問題［2］。丁煌運用制度分析方法，對導致我國現(xiàn)階段政策執(zhí)行阻滯的主要制度缺陷及其作用方式進行了剖析，提出了防治政策執(zhí)行阻滯的相應對策［3］。吳明華、顧建光從上級地方政府與基層地方政府在政策決策職能方面存在的差異入手，探討了地方政府在政策執(zhí)行過程中出現(xiàn)的梗阻表現(xiàn)、深層原因以及糾正措施［4］。還有一些學者對我國具體政策領域的政策執(zhí)行問題進行了探討：劉雪明從政策本身的缺陷、現(xiàn)實利益的驅動、監(jiān)督機制的缺失、執(zhí)政理念的偏差等方面分析了我國保障性住房政策在政策執(zhí)行過程中發(fā)生腐敗現(xiàn)象的重要原因，進而提出相應對策建議［5］。黃晗從環(huán)境治理尺度、制度結構以及激勵機制三個方面，對我國環(huán)境政策執(zhí)行困境進行了分析［6］。齊書宇、曲紹衛(wèi)、褚洪剖析了我國高?？萍紕?chuàng)新政策和管理過程中的“執(zhí)行偏差”現(xiàn)象及其產生根源，從而為完善和強化科技創(chuàng)新政策執(zhí)行效度提供科學依據(jù)［7］。此外，還有一些學者從不同角度對政策執(zhí)行力進行了探討：丁煌、周麗婷分析了我國地方政府公共政策執(zhí)行力存在的問題，以多中心治理理論為分析視角，探討了提升地方政府公共政策執(zhí)行力的對策選擇［8］。吳群芳、張宇光在對多維政策網絡視野下的政策環(huán)節(jié)協(xié)調進行探討的基礎上，論述了提升政策執(zhí)行力的途徑［9］。劉小康從政策內容、體制、承諾、能力、干預對象和行動聯(lián)盟等五大重要影響因素及其相互關系，構建了一個公共政策執(zhí)行力影響因素的通用框架［10］。白現(xiàn)軍從主體、客體與指標等方面論述了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府政策執(zhí)行力的評估［11］。

以上這些政策執(zhí)行方面的理論與實證研究，有利于加深對我國政策執(zhí)行中各種問題及其產生根源的理解與認識。

（三）制度主義相關理論

對當前我國政策執(zhí)行具有啟發(fā)意義的許多重要理論來自于制度經濟學。制度經濟學常常將制度表述成約束自利行為、防止社會墮入霍布斯式狀態(tài)的手段?？得⑺龟P注利益沖突的解決，認為制度產生于經濟稀缺造成的困境。他認為制度是從利益沖突中產生“切實可行的相互關系”，并創(chuàng)造“預期保障”的規(guī)則。阿爾欽和德姆塞茨也指出，制度提供“解決跟資源稀缺有關的社會問題”以及相關利益沖突的方式，制度“幫助人形成那種在他與別人的交易中可以合理把握的預期”。諾思的制度理論試圖建立在人類行為理論的基礎上，將個人的選擇與制度對選擇集合的制約結合起來。他強調制度變遷中非正式規(guī)則對正式規(guī)則的影響，及組織與制度的相互作用。他認為，成功的制度結果是正式制約與非正式制約的組合，一個有效的實施體系的建立，有助于行為的自我實施。制度變遷最終路徑的決定因素主要有兩點：第一，制度的激勵結構；第二，人類對機會集合變化的認識與所做出的反饋過程。

三、策略行為的類型及其影響

策略行為這個概念的提出，表明了對行為分析的一種理論視角。策略行為是行為者基于對特定情境的認知而進行的有目的、有意識的行為，行為者行動時并不一定有明確的目標和嚴密的計劃，而是針對情境的變化調整行為方式，以實現(xiàn)有利于自身的結果［12］。策略行為集中反映了行為者的適應性理性，這是一種行為者基于對不完全信息的了解而具有的理性，是一種有限理性［13］。

（一）策略行為的類型

當前我國政策執(zhí)行中目標群體的策略行為主要表現(xiàn)為四種類型：敷衍、變通、逃避、抗拒。

政策執(zhí)行中的“敷衍”，就是目標群體表面上承諾服從政策安排、配合政策的執(zhí)行，實際上并沒有嚴格按照政策要求調整自身行為方式，只是部分或形式化地執(zhí)行政策。政策執(zhí)行中的“變通”，就是目標群體在未得到政策制定機構或執(zhí)行機構正式準許的情況下，自行改變政策中的某些內容，從而推行一套經過改變的制度安排。在政策執(zhí)行過程中，“敷衍”和“變通”是較常見的表現(xiàn)形式，其行為者雖然沒有嚴格遵從政策安排甚至實施了違背政策意圖的行為，但卻試圖向政府表明服從的姿態(tài)，從而避免與政府沖突的公開化。

“逃避”與政策執(zhí)行中的“敷衍”、“變通”不同，“它既不叫喊也不商量，對現(xiàn)行制度既不尋求連名帶實的改變，也不期望暗度陳倉，偷梁換柱，而是采取漠然的態(tài)度?！比绻f“敷衍”和“變通”“都是要通過與國家的不同部分（政策制定者和執(zhí)行者）的積極互動來達到自己的目的的話，逃避則盡量不與國家發(fā)生正面的關系。它要通過對一些具體政策的‘架空’來保證自己的利益”。

政策執(zhí)行中的“抗拒”，就是目標群體公開表明對政策的不滿，并拒不執(zhí)行政策。一般說來，這是目標群體在面臨特定情境并難以實施其他策略行為時的選擇，與其他幾種策略行為比較，“抗拒”所表現(xiàn)出的服從意愿最弱，在現(xiàn)實中也較少運用。

以上幾種策略行為，所表現(xiàn)出的與政策安排的偏離程度有所不同，在現(xiàn)實中運用的普遍程度也不一樣，在具體政策的執(zhí)行過程中，目標群體會在各種環(huán)境與自身因素的制約下，適應性地選擇最有利于自己的一種或幾種策略行為。

（二）策略行為的影響

當前我國的政策執(zhí)行過程中，目標群體的策略行為普遍存在。那么，策略行為對政策執(zhí)行結果與社會發(fā)展究竟具有怎樣的影響？要分析這個問題，可聯(lián)系公共政策制定的目標來進行探討。一項公共政策的制定，通常包含著雙重目標，即實行一套政策安排和通過該政策安排的貫徹取得某些社會成效。目標群體實施的策略行為在不同程度上都與政策的正式規(guī)定之間存在偏離，因此，策略行為顯然是不利于特定政策安排的實現(xiàn)的，然而，策略行為對社會成效的影響較復雜。

一方面，從策略行為對社會成效的正面影響看，目標群體的策略行為往往是行為者在各種主客觀條件的制約下做出的決策，在某些情況下，它不僅反映了行為主體的需求與意愿，而且反映了現(xiàn)實環(huán)境的客觀要求。策略行為對原有的政策安排的偏離，會減輕因政策制定不合理而造成的破壞性后果。也就是說，政策制定的兩個目標之間并非總是和諧一致的，有時會存在沖突，正因如此，很多地方政府對一些取得較好社會成效的策略行為采取容忍、默許甚至鼓勵的態(tài)度。

另一方面，盡管有些策略行為在局部取得了較好的社會成效，或對一些不合理的政策起到了一定的修正作用，但對社會整體而言，策略行為的普遍存在增加了社會生活的不確定性，強化了政策運行中的不規(guī)范、不公正現(xiàn)象，降低了社會的制度化水平，對社會個體或局部而言的適應最終造成了整體社會的低效運行。

首先，在我國由計劃體制向市場體制的過渡時期，社會情境充滿不確定的因素。一項公共政策的制定與頒布，從一定意義上正是為了解決新問題，降低與該問題相關的不確定性。如果在政策執(zhí)行過程中，目標群體不是依據(jù)明確而穩(wěn)定的制度安排來解決問題，而是依靠一次次策略行為的具體博弈，而結果，則取決于每一次具體博弈的特定結果，那么就意味著調整社會行為的制度規(guī)則缺少確定性，這就會降低政策的權威性，提高政策執(zhí)行的成本，降低社會運行的效率。

其次，制度規(guī)則缺少確定性，表明社會生活的制度化程度較低。社會生活的制度化程度越低，對社會成員的基本權利的保護與需求的回應程度就越低，對建立庇護關系的需求就越強烈，腐敗性交換的機會就越多，這就會大大增加政策執(zhí)行的不規(guī)范、不公正。

最后，策略行為對政策執(zhí)行更深遠的影響在于制度運行具有自我增強的效應，當前政策執(zhí)行中的策略行為及人們從策略行為中感覺到的認知會極大地影響今后政策的執(zhí)行效果。如果社會普遍形成“政策執(zhí)行不規(guī)范、不公正”的認知，那么，在以后的政策執(zhí)行中，人們就更不愿做出長期誠信的行為決策，短期行為甚至不法行為會更加大行其道，這就會使社會陷入一種長期低效運行的困境。

四、策略行為的影響因素分析

（一）政策包含的激勵-懲罰機制

策略行為雖然是目標群體在政策執(zhí)行過程中實施的，但政策安排中包含的不合理的激勵懲罰機制是影響人們行為決策的重要因素。

任何一種制度規(guī)則都包含特定的激勵懲罰機制，引導行為者形成特定的認知。政策執(zhí)行中目標群體的策略行為，既體現(xiàn)了行為者的適應性理性，又受到政策包含的激勵懲罰機制的制約。如果政策安排所體現(xiàn)的激勵機制是不合理的，對有利社會長遠發(fā)展的守法、誠信行為激勵不足，對損害社會整體效益的短期行為甚至不法行為懲罰不力，這種激勵懲罰機制就會深刻地影響著人們的認知，并進一步影響其行為決策。當人們認為從違約欺騙中得到的收益大于從守法誠信中得到的收益時，就會有實施種種違規(guī)性策略行為的可能，而當政府執(zhí)行機構也缺乏足夠的激勵因素與執(zhí)行能力去鑒別、懲罰違規(guī)性策略行為時，事實上也就在一定程度上強化了策略行為對政策的偏離，這種強化反過來又增加了人們對政策執(zhí)行是否公正、規(guī)范的懷疑，如此反復，政策本身的不合理與政策執(zhí)行中的不規(guī)范相互影響，相互強化，究其根源，政策安排中的激勵懲罰機制是影響人們行為的關鍵因素。

（二）正式規(guī)則與非正式規(guī)則的張力

在理論上是合理可行的政策安排，在執(zhí)行中卻可能難以取得預期的社會成效。這是因為，制約人們行為的規(guī)則，除了政策、法令等正式規(guī)則外，還有非正式的規(guī)則，所謂非正式的規(guī)則，“來源于社會所流傳下來的信息以及我們稱之為文化的遺產”，它主要包括以下方面：“①對正規(guī)規(guī)則的拓展、闡明與修正；②社會公認的行為準則；③內部實施的行為標準”［14］。

在我國轉型時期，社會的正式規(guī)則可以在一夜之間建立起來，但與之不相適宜的非正式規(guī)則往往具有持久的影響力，正式規(guī)則與非正式規(guī)則之間的張力深刻地影響著人們的認知與行為決策。就政策的執(zhí)行而言，整個社會的道德法治觀念、守法誠信意識、人們對政府的信任程度等都是人們實施策略行為的重要影響因素。

正式規(guī)則與非正式規(guī)則之間的張力是我國公共政策制定與執(zhí)行過程中不可忽視的因素。由于當前我國政策制定權的高度集中，這種張力對人們心理、行為的影響在政策制定過程中難以得到足夠的關注，但在政策執(zhí)行中卻必定會以某種方式體現(xiàn)出來。正如著名政治社會學學者加布里埃爾.A.阿爾蒙德所認為的，政策在執(zhí)行過程中會被改變，“政策是同政策所要影響的國內和國際環(huán)境中的社會經濟文化過程相互作用的，政治體系的實際作用和政治體系所要影響的環(huán)境之間的相互作用，常常并沒有被決策者充分理解”［15］。

策略行為集中體現(xiàn)了正式規(guī)則與非正式規(guī)則的張力，一般說來，這種張力越大，目標群體對政策的認知與政策制定者所宣稱的政策意圖之間的偏離越大，目標群體就越有可能在政策執(zhí)行過程中實施策略行為。反之，如果政策安排與人們在長期社會生活中積淀下來的文化習俗、社會心理等非正式規(guī)則的摩擦較小，人們對政策的認知與政策制定者宣稱的政策意圖較一致，那么政策就較有可能得以順利、有效的執(zhí)行。

（三）政策規(guī)定與目標群體利益的沖突

在計劃經濟時期，我國實行的是“大政府、小社會”的管理方式，這種“強國家，弱社會”甚至有國家無社會的同構狀態(tài)極大地抑制了社會的發(fā)育生長，也抑制了社會主體的利益需求。在社會結構轉型和經濟體制轉軌的過程中，隨著政府對社會行政控制的整體弱化，國家與社會主體之間的分界日益清晰，一個相對獨立的社會已經初步顯現(xiàn)，社會結構由總體性社會向分化性社會改變［16］，社會主體的利益意識、自主意識日益增強，國家與社會主體、不同社會主體之間的利益沖突也日益顯現(xiàn)。

公共政策作為權威性的價值分配，往往涉及利益格局的重新調整，當一項政策安排與某些社會群體的利益發(fā)生沖突時，這些社會群體往往不會自愿服從該項政策，在政策執(zhí)行中，如果沒有強有力的內外約束機制，他們就會實施一些策略行為，以盡可能減少自身利益的損失。政策規(guī)定與目標群體利益沖突的程度越強，目標群體就越有可能實施策略行為，而且越傾向于實施逃避、抗拒等服從意愿較低的策略行為。

（四）目標群體資源條件的限制

目標群體的資源條件主要指實行政策所必需的經濟實力、物質儲備等。我國仍是發(fā)展中國家，社會占有資源的稀缺、匱乏是普遍存在的，政策執(zhí)行中資源條件的制約作用十分突出。在有些情況下，目標群體如果嚴格實行政策安排，就會給自身發(fā)展帶來巨大的壓力，甚至直接危及自身的生存，這就促使人們在政策執(zhí)行中實施策略行為，以減輕經濟壓力。

在政策執(zhí)行的過程中，資源占有情況不同的群體實施策略行為的空間有很大不同。隨著人們收入與財富占有量的差距不斷擴大，社會強勢群體與弱勢群體的分化日益明顯。對于社會強勢群體來說，可以充分利用自身資源優(yōu)勢，與政府進行積極的互動，以揣度政府意圖、實施損失較小、收益較大的策略行為；對于社會弱勢群體來說，其資源匱乏較突出，同時他們表達和追求自己利益的能力也較弱，因此他們與政府或政策執(zhí)行機構進行討價還價的余地也較小，相對其他社會群體，他們在政策執(zhí)行中更可能選擇逃避甚至抗拒的實施方式。

綜上所述，在我國社會結構轉型與經濟體制轉軌的時期，政策安排所包含的激勵懲罰機制的不健全、社會正式規(guī)則與非正式規(guī)則之間張力的加劇會影響社會成員對政策安排的認知，使其對政策的認知與政策制定者所宣稱的意圖之間形成偏離，同時，社會結構、社會群體的分化越來越明顯，政策執(zhí)行中目標群體會面臨政策安排與自身利益的沖突、資源條件匱乏等因素的制約，在以上因素的綜合影響下，目標群體對政策的認同與服從意愿降低，就可能實施種種策略行為。

五、結論與討論

如前所述，盡管策略行為在一定時期有利于行為者利益的實現(xiàn)，并包含著制度創(chuàng)新的可能，但從總體上看，策略行為的普遍存在，造成政策執(zhí)行結果對政策安排的偏離，大大增加了政策執(zhí)行的成本，降低了政策執(zhí)行的效率，并使社會陷入低制度化運行的困境。

要減小策略行為對社會長遠發(fā)展的不利影響，提高社會的制度化水平，首先就要切實提高政策制定的合理性，使制度規(guī)則所包含的激勵-懲罰機制發(fā)揮良性的引導作用。

目標群體的策略行為雖然是社會個體、組織在特定情境下的權宜之計，但歸根結底是受到了各種制度規(guī)則的制約，正如制度主義理論所揭示的，個體的知識和經驗在總體上是獨特的，但我們感覺和獲取知識的機制必然是社會的，感覺材料的解釋是個人的，但同時也有深刻的社會影響，因為它們是適應于、依賴于社會生活的規(guī)范和實踐的。

當前我國社會正在經歷巨大的結構變遷，社會情境充滿不確定性，急需建立不同層次的制度規(guī)則體系，以規(guī)范各種社會行為。然而，一些與市場經濟體制與現(xiàn)代化建設不相適宜的社會習俗、道德觀念乃至歷史累積下來的慣例等非正式規(guī)則仍對人們具有持久的影響力。盡管非正式規(guī)則的改變是緩慢的，但無論如何，它與正式規(guī)則有著緊密的聯(lián)系，不公正、不合理的正式規(guī)則只能對社會產生扭曲的激勵，而公正、合理的正式規(guī)則會對社會產生正面的激勵，會逐漸修正甚至取代已有的非正式規(guī)則。

其次，政策的合理性、可行性，最終應在執(zhí)行過程中得以檢驗，在理論上合理的政策不一定能得到有效的貫徹、執(zhí)行，只有得到執(zhí)行者真正認同、信任與支持的政策，才能取得良好的執(zhí)行效果。正如吉登斯所言，“社會系統(tǒng)的規(guī)范性要素只是一些依賴于情境的權宜性主張，只有通過在日常實際接觸的具體情境中有效地調動各種約束，才能得到維持，受到關注”。這就是制度規(guī)則對行為者“控制的辯證法”［17］。那么，怎樣保證政策的制定能得到目標群體的認同、政策的執(zhí)行能有效地調動目標群體的內在約束呢？這實質上涉及政府管理的合法性問題。政府管理的合法性，指權威和社會秩序取得公眾的認可和服從的性質和狀態(tài)［18］。要體現(xiàn)政府管理的合法性，關鍵在于政府應在公共事物的管理中保護公眾的合法權益、擴大公眾的自覺參與，從而建立國家與社會、政府與公眾既相對分離又良性互動的關系：一方面，政府應在法律的約束下，對社會進行必要的調節(jié)和干預，對公眾的要求做出及時的和負責的回應，對社會自身無力解決的利益矛盾和沖突依據(jù)政策法規(guī)進行仲裁和協(xié)調；另一方面，政府應承認社會的相對獨立性和自主性，承認不同的社會群體追求自己利益的合法性，為不同群體尤其是社會弱勢群體建立合法的利益表達機制，就公眾參與國家與社會公共事務做出制度安排，使公眾能通過制度化的渠道對政府行為進行監(jiān)督與制約，以克服政府行為的隨意性。

總之，對政策執(zhí)行中策略行為的分析表明，高度制度化社會的建立，有賴于公眾對公共事務的積極參與和對權威的自覺認同，而只有承認并保護公眾基本權益的制度規(guī)則，才能得到公眾的認可與自愿服從，才能得到有效的貫徹執(zhí)行。

［1］王漢生，陳智霞.再就業(yè)政策與下崗職工再就業(yè)行為［J］.社會學研究，1998（4）：13-30.

［2］賀東航，孔繁斌.公共政策執(zhí)行的中國經驗［J］.中國社會科學，2011（5）：61-79.

［3］丁煌.我國現(xiàn)階段政策執(zhí)行阻滯及其防治對策的制度分析［J］.政治學研究，2002（1）：28-39.

［4］吳明華，顧建光.公共政策執(zhí)行梗阻及其糾正［J］.理論探討，2013（5）：154-157.

［5］劉雪明.保障性住房政策執(zhí)行中的腐敗現(xiàn)象及其治理研究［J］.湖南社會科學，2013（5）：89-92.

［6］黃晗.地方政府與中國環(huán)境政策執(zhí)行困境分析［J］.北京行政學院學報，2013（4）：14-18.

［7］齊書宇，曲紹衛(wèi)，褚洪.高?？萍紕?chuàng)新政策執(zhí)行偏差問題及對策［J］.中國行政管理，2013（6）：96-98.

［8］丁煌，周麗婷.地方政府公共政策執(zhí)行力的提升——基于多中心治理視角的思考［J］.江蘇行政學院學報，2013（3）：112-118.

［9］吳群芳，張宇光.多維政策網絡視野下的政策環(huán)節(jié)協(xié)調及政策執(zhí)行力提升途徑［J］.理論月刊，2011（7）：90-92.

［10］劉小康.論公共政策執(zhí)行力及其影響因素［J］.新視野，2013（5）：60-63.

［11］白現(xiàn)軍.鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府政策執(zhí)行力評估：主體、客體與指標［J］.理論導刊，2012（10）：12-17.

［12］克羅戴特·拉法耶.組織社會學［M］.北京：社會科學文獻出版社，2000：40.

［13］赫伯·A·西蒙.管理行為［M］.北京：機械工業(yè)出版社，2013：71-86.

［14］諾思·道格拉斯.制度、制度變遷與經濟績效［M］.上海：上海三聯(lián)書店，1994：50-55.

［15］加布里埃爾·A·阿爾蒙德，小G.賓厄姆·鮑威爾.比較政治學：體系、過程和政策［M］.北京：東方出版社，2007：297.

［16］孫立平，王漢生，王思斌，林彬，楊善華.改革以來中國社會結構的變遷［J］.中國社會科學，1994（2）：47-62.

［17］安東尼·吉登斯.社會的構成［M］.北京：三聯(lián)書店，1998：95.

［18］俞可平.治理與善治［M］.北京：社會科學文獻出版社，2000：9.

［責任編輯：程靖］

The Analysis on Tactful Actions of Target People while Implementing Public Policies

YE Xiang-qun
（Department of Public Administration and Policy，Chinese Academy of Governance，Beijing 100089，China）

The paper expounds the main types of tactful actions of target people while implementing public policies，analyzes tactful actions’influences on the consequences of the implementation of policies and social development.The paper also ex?plains the reasons for target people to implement tactful actions from the incentive and punishment mechanism of policy arrange?ments，the tension of formal and informal rules，the conflict between policy arrangements and interests of target people and the resource constraints of target people，etc.Finally，the paper points out that encouraging people to participate in the public af?fairs，constructing the harmonious interaction between the government and the society，and formulating systems and regula?tions to protect the people’s basic rights in order to improve the level of institutionalization of social operation and decrease the tactful action’s harmful influences on the social development.

public policy；policy implementation；tactful action

F062.6；D035

A

1007-5097（2014）07-0114-04

10.3969/j.issn.1007-5097.2014.07.024

2014-03-23

國家社會科學基金重大項目（09&ZD064）

葉響裙（1971-），女，湖北武漢人，副教授，博士，研究方向：公共政策，社會保障。