田 天，梁祥陽

（遼寧師范大學 會計系，遼寧 大連 116029）

住房公積金制度的局部法律瑕疵與完善對策

田 天，梁祥陽

（遼寧師范大學 會計系，遼寧 大連 116029）

文章解讀了我國住房公積金制度的相關要素內涵，揭示了住房公積金制度目前部分的運營詬病與法律瑕疵，如“保值”權益的缺失、“收益分配”的法律依據(jù)困惑；進而提出了具體的完善對策與實施路徑。

公積金制度內涵；局部法律瑕疵；完善對策與路徑

住房公積金制度是我國建立的一項專門針對城鎮(zhèn)基本住房問題的社會保障制度。它旨在通過國家強制繳費的方式，為城鎮(zhèn)居民建立住房公共積累基金；以此方式解決城鎮(zhèn)居民建造、購買或租賃住房所需的資金積累與融通問題，促進城鎮(zhèn)居民基本居住權的實現(xiàn)。

我國住房公積金制度體現(xiàn)了：普遍性、強制性、長期性、保障性、互助性、福利性、專用性和返還性的顯著特征。住房公積金制度的功能定位可以歸結為：在法律上具有普遍強制性、在功能上具有互助性，在本質上具有福利性、在使用上具有專用性，并具有住房保障性的長期性住房儲蓄、運用與返還之管理職能。

一、我國住房公積金制度相關內涵解讀

我國城鎮(zhèn)住房的改革試點與逐步推進始于 1980年，1991年首次明確提出將住房福利分配轉變?yōu)樯唐坟泿欧峙洌徊呐椭藗冑徺I和擁有住房的角度實現(xiàn)“居者有其屋”，又轉變?yōu)閹椭藗冏赓U或購買住房，即“住有所居”的住房發(fā)展目標。經(jīng)過20多年的發(fā)展，我國住房公積金制度逐步完善；住房公積金的繳存、運用和增值機制為保障民生和構建和諧社會承載了積極而特殊的功效。

（一）住房公積金的所有權屬性

我國住房公積金制度明確了住房公積金的特有屬性，即住房公積金是專項用于住房的“長期住房儲金”；其來源依據(jù)《住房公積金管理條例》規(guī)定由職工個人及單位共同繳納，并歸職工個人所有。財政部于1994年頒布的《關于建立住房公積金的暫行規(guī)定》，明確了“所在單位均應按職工個人工資和職工工資總額的一定比例逐月繳納”，“住房公積金歸職工個人所有”，“住房公積金本息免征個人所得稅”；充分說明了公積金的權屬性，并體現(xiàn)了國家對繳存人住房積累資金的政策傾斜。

（二）住房公積金的繳存主體、客體與比例

《住房公積金管理條例》、《國務院關于修改[住房公積金管理條例]的決定》和《住房公積金管理若干具體問題的指導意見》已經(jīng)明確了：國家機關、事業(yè)單位、國有企業(yè)、城鎮(zhèn)集體企業(yè)、外商投資企業(yè)、城鎮(zhèn)私營企業(yè)、其他企業(yè)、民辦非企業(yè)單位和社會團體以及在職職工繳存住房公積金；有條件的城鎮(zhèn)單位聘用進城務工人員，單位和職工可繳存住房公積金，城鎮(zhèn)個體工商戶、自由職業(yè)人員可申請繳存住房公積金。

而住房公積金的繳納客體就是指職工的工資薪酬構成，其工資額的計算口徑必須執(zhí)行國家統(tǒng)計局《關于工資總額組成的規(guī)定》；具體包括：計時工資、計件工資、獎金、津貼和補貼、加班加點工資、特殊情況下支付的其他工資。職工個人按工資基數(shù)一定比例繳存住房公積金的一半，而職工所在單位為職工同比例數(shù)額繳存住房公積金的另一半；這兩部分都屬于職工個人所擁有，并滾動繳存入其公積金個人賬戶。

2005年發(fā)布的《關于住房公積金管理若干具體問題的指導意見》，明確了應按照《住房公積金管理條例》規(guī)定程序，合理確定住房公積金繳存比例；即單位和職工繳存比例不得低于5%，原則上不高于12%。在實際操作層面上，各地根據(jù)職工收入情況和社會經(jīng)濟環(huán)境等，對住房公積金繳存率進行了適時調整；呈現(xiàn)出豐富的地區(qū)多樣性或差異性。

（三）住房公積金的使用與提取

在住房公積金制度建立之初，我國住房公積金曾承載了項目貸款和單位貸款的融資授信主體職能。1999年頒布的《住房公積金管理條例》明確了住房公積金融資的單向性，即只具有與個人有關的住房提取和貸款功能，項目貸款、單位貸款授信支撐住房建設的功能被叫停。

一般而言，住房公積金的使用方式強調了住房公積金具有自助和互助性質的特征。目前，除購建住房可提取公積金或取得公積金貸款外，居民租賃住房也可提取住房公積金；同時，亦曾衍生出基本生活保障、大病大災提取、教育困難提取、貸款利息補貼或貸款擔保費補貼等一系列新的功能；試圖努力滿足成員“衣、食、住、行”的層次遞進需求。

（四）住房公積金的增值與收益分配

根據(jù)《住房公積金財務管理辦法》規(guī)定：住房公積金的“增值收益”，是指住房公積金業(yè)務收入與業(yè)務支出的差額。住房公積金的業(yè)務收入包括：委托存款利息收入、委托貸款利息收入、國家債券利息收入和其他收入。住房公積金的業(yè)務支出包括：住房公積金的利息支出和手續(xù)費支出。住房公積金增值收益必須全額存入住房公積金管理中心在受委托銀行開設的住房公積金增值收益專戶。

依據(jù)2002年頒布的《住房公積金管理條例》對其“增值收益分配”做出的規(guī)定：首先，住房公積金增值收益用于建立住房公積金貸款風險準備金；其比例不得低于60%，而具體比例由各省、自治區(qū)、直轄市的財政廳確定。

其次，第三十條規(guī)定：“住房公積金管理中心的管理費用，由住房公積金管理中心按照規(guī)定的標準編制全年預算支出總額，報本級人民政府財政部門批準后，從住房公積金增值收益中上繳本級財政，再由本級財政撥付。住房公積金管理中心的管理費用標準，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府建設行政主管部門會同同級財政部門按照略高于國家規(guī)定的事業(yè)單位費用標準制定?！?/p>

第三，計提住房公積金貸款風險準備金和上交財政管理費用后的增值收益余額，應作為城市廉租住房建設的補充資金。該補充資金經(jīng)住房公積金管理委員會批準后，上繳本級財政部門，由財政部門撥給城市廉租住房建設的主管部門，專項用于城市廉租住房的建設投入。

二、我國住房公積金制度的局部運營詬病與法律瑕疵

值得肯定的是，隨著住房公積金制度的發(fā)展，既促進了保障性住房的建設步伐，也幫助了約四分之一成員實現(xiàn)了“居有、擁有或改善”住房的夢想；但也隨之凸顯出內在固有的運營詬病與法律瑕疵，這需要我們予以正視。

（一）公積金所有者“保值”權益的缺失

住房公積金作為住房商品貨幣分配的一種特有轉化形式具有強制性。除了個人工資所得直接扣除的部分，單位繳納的部分也是職工個人薪酬的組成部分；換句話說，是職工的勞動所得并“歸職工個人所有”。

目前，公積金存款利率為年2.6%（注：一般比照央行三個月整存整取的基準利率設定，這里我們?yōu)榱擞嬎惴奖慵僭O存款利率為年2%），而且按單利累計滾動計息。假設某家庭夫妻雙方年公積金單位和個人共同繳存額為30000元，十年間公積金未能提取并未取得公積金貸款，則以“普通年金”匡算的本利和即終值為：

SA=R×SAn/i=30000×10.950=328500元

（注：SA表示本利和即年金終值；R表示年繳存額；SAn/i表示年金終值系數(shù)）

經(jīng)過運算我們得知，十年后這個家庭存在住房公積金管理中心的公積金存款本息合計為328500元。

反之，我們將這個家庭十年后的本息328500元再換算成現(xiàn)值，就是另一種結果。如果按2010年至2012年三年國家統(tǒng)計局公布的CPI平均值3.77%來估算（注：國家統(tǒng)計局公布的消費物價指數(shù)為：2010年3.3%、2011年5.4%、2012年2.6%，三年平均為3.77%，這里為了計算方便假設為4%），則以復利現(xiàn)值匡算的現(xiàn)值為：

PV=S×PVn/i=328500×0.676=222066元

（注：PV表示復利現(xiàn)值；S表示終值；PVn/i表示復利現(xiàn)值系數(shù)）

經(jīng)過再運算我們得知，結合貨幣貶值或物價的通貨膨脹因素，即以保守的居民消費物價指數(shù)為基準，這個家庭十年間的貨幣資產(chǎn)直接損失了106434元；即損失超過了三分之一。

（二）公積金“收益分配”的法律依據(jù)困惑與瑕疵解析

首先，住房公積金增值收益用于建立住房公積金貸款風險準備金的比例不得低于60%，這種界定完全沒有科學依據(jù)。這種計提比重一方面導致了大量資金的閑置，另一方面又缺乏貸款風險的核定基礎，是行政命令式拍腦袋得出的結果。歷史上個人公積金貸款的呆賬比例均不超過0.36%，就是最好的佐證；而目前的補提行為可能就是在為歷史上的項目貸款或單位貸款的壞賬進行買單。

其次，“住房公積金管理中心的管理費用……從住房公積金增值收益中上繳本級財政，再由本級財政撥付……按照略高于國家規(guī)定的事業(yè)單位費用標準制定?！弊》抗e金屬于公益信托的性質，既不等同于基金管理模式，但也不能成為凌駕于公積金繳存人之上的官衙機構；并可能形成費用支出的無約束黑洞。

第三，計提住房公積金貸款風險準備金和上交財政管理費用后的增值收益余額，應作為城市廉租住房建設的補充資金，專項用于城市廉租住房的建設投入。這項規(guī)定是否存在著法律依據(jù)的瑕疵問題，我們應該進行深度分析?！吨腥A人民共和國憲法》第一章第十三條明確規(guī)定：公民的合法的私有財產(chǎn)不受侵犯；國家按照法律規(guī)定保護公民的私有財產(chǎn)權和繼承權；國家為了公共利益需要，可以依照法律規(guī)定對公民的私有財產(chǎn)實行征收或者征用并給予補償。①《中華人民共和國物權法》第六十五條和第六十六條強調：私人合法的儲蓄、投資及其收益受法律保護；國家依照法律規(guī)定保護私人的繼承權及其他合法權益；私人的合法財產(chǎn)受法律保護，禁止任何單位和個人侵占、哄搶、破壞。②中共十八屆三中全會更是明確了要：“以促進社會公平正義、增進人民福祉為出發(fā)點和落腳點……堅決破除各方面體制機制弊端，努力開拓中國特色社會主義事業(yè)更加廣闊的前景。”

對于這一點，我們也可以通過某市住房公積金管理中心的《百姓問卷調查》中看出些羞澀的倪端（注：前后題目略，相關問題如下）。

《住房公積金管理條例》規(guī)定：住房公積金增值的一部分，可用作建設城市廉租住房的補充資金；對此您的看法是：A.合理，住房公積金屬于公益信托性質，扣除規(guī)定的必要費用，住房公積金增值收益余額應上繳財政用作建設城市廉租住房補充資金。B.不合理，住房公積金本金屬于繳存人個人所有，由其產(chǎn)生的增值收益也應歸屬繳存人所有。C.不知道。

三、完善我國住房公積金制度的對策與實施路徑

2013年10月29日，中共中央政治局就《加快推進住房保障體系和供應體系建設、不斷實現(xiàn)全體人民住有所居的目標》進行了第十次集體學習。習近平總書記在主持學習時強調：“加快推進住房保障和供應體系建設，是滿足群眾基本住房需求、實現(xiàn)全民住有所居目標的重要任務，是促進社會公平正義、保證人民群眾共享改革發(fā)展成果的必然要求……住房問題既是民生問題也是發(fā)展問題，關系千家萬戶切身利益，關系人民安居樂業(yè)，關系經(jīng)濟社會發(fā)展全局，關系社會和諧穩(wěn)定……人民群眾對實現(xiàn)住有所居充滿期待，我們必須下更大決心、花更大氣力解決好住房發(fā)展中存在的各種問題?！雹?/p>

（一）對公積金趨近保值的訴求與對策

住房公積金管理中心是直屬城市人民政府的事業(yè)型單位，財政獨立且不以盈利為目的；不以盈利為目的但并不能弱化其保值和增值的內在功能要求。“住房公積金歸職工個人所有”且“住房公積金本息免征個人所得稅”，均表明了公積金的資金屬性。成員資金如何有效得到保值和增值，這是公積金制度改革進入深水區(qū)而必須面對的一項新課題；也是對住房公積金管理中心管理職責定位的重新考量。

我們認為，應該比照在商業(yè)銀行存款的做法，根據(jù)公積金滾存的時間段，采用一年期的零存整取利率、N年期的整存整取利率計息。如繳存的每當年增加數(shù)額按現(xiàn)行2.6%的“零存整取”年基準利率結息；滾存的公積金存款滿一年按3.0%、滿兩年按3.75%、滿三年按4.25%、滿五年按4.75%的現(xiàn)行“整存整取”年基準利率結息；階段性的利息所得作為本金滾存并以五年期利率為限。對于年滿55周歲的女職工和年滿60周歲的男職工，如果不提取公積金可按累計年限的利率計息；并從退休年限起可于每年末提取當年的利息所得，以此鼓勵公積金的延期滾存和匯集。

（二）對公積金增值收益的訴求與對策

設計由銀行代理制向銀行依托制的徹底轉型，努力將住房公積金管理中心變成“準銀行”的事業(yè)型機構。住房公積金管理委員會繼續(xù)履行原有的權責和監(jiān)管職能，管理中心除了例行的繳存、提取、貸款和劃轉等純資金性業(yè)務進行合并外，繼續(xù)履行其他相關管理職責。應借鑒集團財務公司的某些職能屬性（注：相當于當?shù)卣摹白》控攧展尽保哟笃滟Y金的增值能力；如允許一定的沉淀資金向銀行業(yè)進行“同業(yè)拆放”，允許短期“協(xié)議存款”，允許向城市廉租住房建設工程委托貸款并由政府承擔利息等。

其增值收益來源渠道及設定：（1）會員個人公積金貸款利息收入 （目前貸款年利率根據(jù)不同期限和情況設定為4.0～4.95%）；（2）城市廉租住房建設工程委托貸款利息收入（按中國人民銀行流動資金貸款基準利率，目前是年6.0%）；（3）購買適當比例的國家債券利息收入；（4）同業(yè)拆放、協(xié)議存款等利息收入；（5）其他收入，如罰款收入等。

（三）對公積金收益分配的訴求與對策

第一，住房公積金貸款風險準備金的計提比例，應該借鑒商業(yè)銀行的做法，依據(jù)數(shù)據(jù)庫體系并采用技術手段或數(shù)理模型對其風險撥備進行量化，即對信貸業(yè)務的歷史數(shù)據(jù)進行挖掘和實證分析，以支持風險計量及準備金計提比例的科學設定。

第二，住房公積金管理中心的管理費用計提，必須按增值收益額的一定比例予以核定；如以前三年管理費用占增值收益的比重，結合新模式下增值收益可能增長的區(qū)間，下限核定計提比率。以促進管理中心提高運行管理效率并增收節(jié)支，擴大增值渠道并消除冗員；真正維護公積金所有者的合法權益。

第三，變無償劃撥的城市廉租住房建設補充資金為有償借貸或投資。各地可以選擇兩種方式之一：第一種方式是將資金投入城市廉租住房建設工程（資金免息），其竣工房產(chǎn)歸公積金繳存的動態(tài)持有人共同按比例擁有，房屋租賃收益劃歸增值收益專戶；政府有財力時，可以按凈值收購。第二種方式是將資金貸放給城市廉租住房建設工程，政府按貸款基準利率承擔利息，政府并通過其它土地轉讓收入等資金歸還本金；其房屋租賃收益歸政府房產(chǎn)部門。一般而言，“總有一部分群眾由于勞動技能不適應、就業(yè)不充分、收入水平低等原因而面臨住房困難，政府必須‘補好位’，為困難群眾提供基本住房保障”。④真正踐行中共十八屆三中全會所提出的“關心群眾特別是困難群眾生活，促進社會和諧穩(wěn)定，”并“讓廣大農民平等參與現(xiàn)代化進程、共同分享現(xiàn)代化成果。”

第四，應該增加收益分配的一個重要環(huán)節(jié)即公積金保值補貼；如對現(xiàn)存的公積金余額分賬戶每年末予以0.2～0.5%年利率的保值補貼，劃入個人公積金賬戶。鼓勵公積金互助行為并引導積累、匯集住房建設或信貸資金頭寸。

總之，我國住房公積金制度的設計、實施與完善是一項系統(tǒng)工程，公積金制度的職能又承載、蘊涵了任務的復雜艱巨性；既取決于制度的社會貢獻度，又決定于國家對住房公積金政策的方向選擇。我們一定要按照習近平總書記所要求的：“要處理好政府提供公共服務和市場化的關系、住房發(fā)展的經(jīng)濟功能和社會功能的關系、需要和可能的關系、住房保障和防止福利陷阱的關系?！雹菀欢ㄒ芭Π炎》勘Ｕ虾凸w系建設辦成一項經(jīng)得起實踐、人民、歷史檢驗的德政工程”。⑥

注 釋：

① 全國人大編：《中華人民共和國憲法》，中國法制出版社2004年3月版，第42頁。

② 《中華人民共和國物權法》，法律出版社2007年3月版，第14-15頁。

③ http://news.xinhuanet.com/politics/2013-10/30/c_117937412.htm。

④ http://news.xinhuanet.com/politics/2013-10/30/c_117937412.htm。

⑤ http://news.xinhuanet.com/politics/2013-10/30/c_117937412.htm。

⑥ http://news.xinhuanet.com/politics/2013-10/30/c_117937412.htm。

[1]王捷，許起鴻.住房公積金：理論思考與實踐創(chuàng)新[M].江蘇：江蘇大學出版社，2012.

[2]全國人大.中華人民共和國憲法[M].北京：中國法制出版社，2004-03.

[3]中華人民共和國物權法[M].北京：法律出版社，2007-03.

[4]新華網(wǎng).習近平：把住房保障和供應體系建設辦成一項德政工程[EB/OL].http://news.xinhuanet.com/politics/2013-10/30/c_11793741 2.htm.

[5]人民網(wǎng).中共十八屆三中全會《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》.[EB/OL].http://politics.people.com.cn/n/2013/ 1113/c1024-23520857.html.