劉鴻斌，鄧 春

（1.中共武漢市委黨校 法學(xué)部，湖北 武漢 430023；2.武漢國防信息學(xué)院 四系作戰(zhàn)訓(xùn)練教研室，湖北 武漢 430010）

動態(tài)社會環(huán)境下武漢警力下沉、警務(wù)機(jī)制創(chuàng)新研究

劉鴻斌1，鄧 春2

（1.中共武漢市委黨校 法學(xué)部，湖北 武漢 430023；2.武漢國防信息學(xué)院 四系作戰(zhàn)訓(xùn)練教研室，湖北 武漢 430010）

黨的十八大以來，中央明確提出深化平安建設(shè)，并且把平安建設(shè)放在國家戰(zhàn)略層面的位置。各地公安系統(tǒng)為此進(jìn)行了警務(wù)改革的探索。武漢市公安系統(tǒng)近年來在警力下沉，創(chuàng)新警務(wù)機(jī)制改革方面取得了很好成績。因此梳理武漢警務(wù)改革成果和經(jīng)驗(yàn)對當(dāng)前全國各地城市創(chuàng)建平安城市建設(shè)有十分重要的現(xiàn)實(shí)意義。

警務(wù)機(jī)制；警力下沉；成效；問題

世界警務(wù)經(jīng)歷了四次大的改革創(chuàng)新，分別是職業(yè)化、專業(yè)化、現(xiàn)代化和社區(qū)警務(wù)。目前警務(wù)改革正處于第四階段。我國警務(wù)的發(fā)展，以警務(wù)工作重心分類，大致經(jīng)歷了專政型警務(wù)、管制型警務(wù)、管制與服務(wù)并重型警務(wù)等階段,今后，我國將構(gòu)建服務(wù)型警務(wù)。黨的十八大以來，中央明確提出要深化平安建設(shè)，且把平安建設(shè)放在國家戰(zhàn)略層面的位置。各地公安系統(tǒng)為此進(jìn)行了警務(wù)改革的探索。如河南的三級管理變?yōu)閮杉壒芾恚虾?、重慶、深圳、福州等地的“交巡警合一”、“三警合一”、“四警合一”等等。由于各地的警務(wù)改革嘗試在調(diào)整機(jī)構(gòu)、人員和轉(zhuǎn)變職能的關(guān)系方面沒有理順，因此在警務(wù)改革中或多或少都遇到了困難，甚至出現(xiàn)“回轉(zhuǎn)”和“擱淺”。武漢市公安系統(tǒng)也積極投身于警務(wù)改革之中，取得顯著成效。

一、武漢市警力下沉、創(chuàng)新警務(wù)機(jī)制的主要實(shí)踐

（一）明確方向，做優(yōu)做精局機(jī)關(guān)

一是向下導(dǎo)向明確。武漢市公安局制定了《關(guān)于推進(jìn)派出所警務(wù)機(jī)制改革的意見》，按照“強(qiáng)基層、轉(zhuǎn)作風(fēng)、改機(jī)制、提效能、抓落實(shí)”的總體要求，實(shí)行“勁向基層使、錢向基層流、人向基層走、干部從基層出”的工作導(dǎo)向

二是實(shí)行大部制改革。全市公安機(jī)關(guān)機(jī)構(gòu)由49個(gè)精簡為40個(gè),其中市公安局內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)由27個(gè)精簡為21個(gè),直屬分局由9個(gè)精簡為6個(gè)。在精簡機(jī)構(gòu)的同時(shí),做優(yōu)做精實(shí)戰(zhàn)部門。

三是理順管理體制。全市交通管理體制，變一級管理為市、區(qū)兩級管理，以區(qū)為主，交警在管理交通的同時(shí)兼管路面治安秩序；調(diào)整巡邏管理體制，市局巡邏民警下沉到區(qū)分局和派出所，將市局、分局、派出所三級巡邏體制調(diào)整為分局、派出所兩級，變巡邏責(zé)任路段為主的巡邏警務(wù)為“巡邏網(wǎng)絡(luò)”為主的巡邏警務(wù)。

（二）重心下移，做大做強(qiáng)派出所

一是治安屬地管理。賦予派出所所長工作自主權(quán)，實(shí)現(xiàn)權(quán)責(zé)對應(yīng)。明確派出所職責(zé)為：管理轄區(qū)實(shí)有人口、特種行業(yè)、娛樂場所等，配合開展火災(zāi)預(yù)防，發(fā)現(xiàn)違法犯罪線索，偵破刑事案件，依法查處治安案件等。

二是機(jī)關(guān)警力下沉。2013年全市2萬名警力有74%的警力下沉到基層。全市派出所警力達(dá)到市局警力的40%以上，主城區(qū)派出所警力達(dá)到區(qū)分局總警力的60%以上，新城區(qū)派出所警力達(dá)到區(qū)分局總警力的40%以上。把最優(yōu)秀的民警放到治安最復(fù)雜的崗位上，全局選拔193名優(yōu)秀青年民警，納入派出所所長人才庫，首批任命其中20位為20個(gè)高發(fā)案地區(qū)的派出所所長。

三是特、巡警駐區(qū)。（1）在全國首推特警駐區(qū)制。將市局直屬930名中的430名特警下到7個(gè)中心城區(qū)分局，駐區(qū)處置突發(fā)事件、開展武裝巡控；（2）下放巡警、簡化層級。將市公安局直屬的660名巡警全部下放到區(qū)分局，變原來的市局——分局——派出所“三級巡邏”為分局——派出所“兩級巡邏”。

四是實(shí)行動態(tài)接警。區(qū)分局2000余名巡警全部走上街頭，依托主城區(qū)138個(gè)警務(wù)綜合服務(wù)站，在110接處警的過程中實(shí)行動態(tài)巡控；派出所治安巡邏隊(duì)在全天候巡邏中就近動態(tài)接警。將派出所轄區(qū)合理劃分成勤務(wù)網(wǎng)格，治安巡邏隊(duì)與社區(qū)民警開展聯(lián)勤聯(lián)動，全天候在轄區(qū)內(nèi)巡邏、走訪，第一時(shí)間處置群眾報(bào)警、求助。

（三）強(qiáng)化基層，做專做實(shí)警務(wù)室

一是建章立制，強(qiáng)化標(biāo)準(zhǔn)。主城區(qū)、新城區(qū)城關(guān)派出所設(shè)社區(qū)警務(wù)隊(duì)，其中社區(qū)民警占所警力的40%。主城區(qū)按照一名社區(qū)民警管理實(shí)有人口3千至5千人的標(biāo)準(zhǔn)劃分責(zé)任區(qū)。

二是推行社區(qū)民警駐責(zé)任區(qū)工作制。實(shí)現(xiàn)社區(qū)民警在全市 1239個(gè)社區(qū)警務(wù)室就近上班，鼓勵并支持社區(qū)民警扎根責(zé)任區(qū)“全日制”、“零距離”開展工作，服務(wù)群眾；社區(qū)警務(wù)工作由“坐班備勤制”向“巡邏走訪制”轉(zhuǎn)變；責(zé)任區(qū)內(nèi)發(fā)生案（事）件，社區(qū)民警必須第一時(shí)間趕到現(xiàn)場。

三是政策傾斜，完善績效考核。對社區(qū)民警設(shè)置合理的基層績效考核指標(biāo),破解基層民警“向上難”的現(xiàn)實(shí)問題。武漢市局先后制發(fā)了《引導(dǎo)警力下沉利益傾斜的十條措施》、《表彰獎勵向基層傾斜的六條措施》等，在民警待遇、表彰獎勵、民警安全、組織關(guān)懷等方面，想方設(shè)法，切實(shí)向基層一線傾斜，努力營造基層拴心留人的良好氛圍。

（四）科技強(qiáng)警，做尖做新警務(wù)信息

一是“天網(wǎng)”與“地網(wǎng)”的有效對接。2011年2月武漢市公安局視頻偵查支隊(duì)成立（全國首支）。依托全市2.5萬個(gè)監(jiān)控探頭的城市視頻監(jiān)控系統(tǒng)——“天網(wǎng)”，專業(yè)行動隊(duì)伍結(jié)成“地網(wǎng)”。“天網(wǎng)+地網(wǎng)”對接，成為破命案、破街頭“兩搶”等各類案件的一張“人機(jī)互動”的立體打防控網(wǎng)絡(luò)。

二是重視信息化集成建設(shè)。武漢已邁入警務(wù)“e時(shí)代”。已建成可視化、一鍵式、快速新型決策指揮系統(tǒng)。通過整合、集成信息資源，武漢市公安局將城市視頻監(jiān)控、警用地理信息、GPS定位、通訊調(diào)度、綜合查詢、移動警務(wù)等多個(gè)應(yīng)用系統(tǒng)高度集成，實(shí)現(xiàn)電話、電臺、視頻等多項(xiàng)指揮調(diào)度手段一鍵操作，其集成化程度在全國公安機(jī)關(guān)中領(lǐng)先。

二、武漢警力下沉、警務(wù)創(chuàng)新的主要成效

通過警力下沉、創(chuàng)新警務(wù)機(jī)制，武漢市平安建設(shè)取得了明顯成效，總體上呈現(xiàn)“發(fā)案少、秩序好、社會穩(wěn)定、群眾滿意”的局面。最顯著的標(biāo)志就是，武漢市連續(xù)三屆被中央綜治委授予“全國綜治優(yōu)秀城市”，2013年榮獲全國平安建設(shè)最高榮譽(yù)“長安杯”，跨入全國最平安城市行列。具體成效有以下三個(gè)方面：

（一）打防管控結(jié)合，效能提高明顯

在當(dāng)前全國刑事發(fā)案總體仍高位運(yùn)行的態(tài)勢下，與全國同類城市相比,武漢市嚴(yán)重影響群眾安全感的重大惡性案件控制相對較好，破案效率較高，比如“2011.12.1”爆炸案、漢陽“10.21”持槍殺人案、洪山“11.13”殺害女大學(xué)生案等，都能在短時(shí)間內(nèi)破案，挽回了社會不良影響。近3年來，全市命案破案率逐年提升，發(fā)案逐年下降。2011年為95.4%，2012年達(dá)到98.4%。2013年實(shí)現(xiàn)命案破案率100%，創(chuàng)造武漢歷史。

（二）警務(wù)重心下沉，作風(fēng)轉(zhuǎn)變顯著

警務(wù)機(jī)制改革深入推進(jìn)，全市74%的警力下沉到基層。市局近年來強(qiáng)力推進(jìn)警務(wù)機(jī)制改革，按照“強(qiáng)基層、轉(zhuǎn)作風(fēng)、改機(jī)制、提效能、抓落實(shí)”的思路，樹立“重心下移、做強(qiáng)基層”理念，最大限度推動警力上街面、下社區(qū)、進(jìn)企業(yè)、到學(xué)校。

（三）信息手段助力，技術(shù)全國一流

一是“天網(wǎng)”全國一流。2010年底武漢建成城市視頻監(jiān)控系統(tǒng)，建成了覆蓋全市社會面2.5萬個(gè)探頭組成的全數(shù)字化城市視頻監(jiān)控系統(tǒng)。目前，正在強(qiáng)力推進(jìn)二期建設(shè)，用三年時(shí)間新建、改建1000個(gè)社區(qū)3萬個(gè)探頭。最終形成了“空中監(jiān)控、地面巡邏、人機(jī)聯(lián)動、精確防控”的新型巡控格局。2013年破獲的命案中，視頻監(jiān)控技術(shù)支撐的成功率達(dá)到70%以上。公安部將武漢視頻偵查建設(shè)經(jīng)驗(yàn)作為典型向全國推廣，吸引了全國200多個(gè)城市前來考察。

二是信息集成技術(shù)國內(nèi)領(lǐng)先。通過信息整合集成，武漢市公安局將城市視頻監(jiān)控、警用地理信息、GPS定位、通訊調(diào)度、綜合查詢、移動警務(wù)等多個(gè)應(yīng)用系統(tǒng)高度集成，實(shí)現(xiàn)電話、電臺、視頻等多項(xiàng)指揮調(diào)度手段一鍵操作，已建成可視化、一鍵式、快速新型決策指揮系統(tǒng)。其集成化程度在全國公安機(jī)關(guān)中處于領(lǐng)先地位，得到了中央有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)的肯定。截至2013年底，武漢市公安機(jī)關(guān)綜合數(shù)據(jù)庫信息總量達(dá)101億條，為打擊犯罪、管理服務(wù)提供了充足的信息資源。2013年，全市公安機(jī)關(guān)利用信息化手段破案占比達(dá)81.6%，通過移動警務(wù)查詢比對1200萬次，采集信息120余萬條，查獲違法犯罪人員650余名。

武漢經(jīng)過兩年多的警務(wù)改革實(shí)踐，目前刑事發(fā)案率趨低，社會秩序更加穩(wěn)定，社會群眾滿意度高。據(jù)清華大學(xué)“2012年中國城市居民安全感”調(diào)查結(jié)果顯示，武漢市居民安全感從2010年第12位、2011年第5位，2012年第2位，2013年躍居全國第一位。

三、武漢警力下沉、創(chuàng)新警務(wù)機(jī)制改革的幾點(diǎn)建議

（一）牢記根本，進(jìn)一步強(qiáng)化立警為公、執(zhí)法為民理念

一是順應(yīng)潮流，打造服務(wù)型警務(wù)。做好犯罪預(yù)防工作已成為世界各國警務(wù)改革的核心問題。重視警察服務(wù)職能并以此改善警民關(guān)系，打造服務(wù)型警務(wù)也與我國建設(shè)服務(wù)型政府、構(gòu)建和諧社會的目標(biāo)和要求相契合，武漢公安應(yīng)始終把人民群眾安全感和滿意度作為檢驗(yàn)和衡量公安改革成效的根本標(biāo)準(zhǔn)。

二是強(qiáng)化執(zhí)法為民理念。執(zhí)法為民是公安機(jī)關(guān)執(zhí)法思想的核心。為了適應(yīng)當(dāng)前創(chuàng)新社會治理新要求，基層公安機(jī)關(guān)要進(jìn)一步端正執(zhí)法思想，牢固樹立執(zhí)法為民觀念。因此武漢公安要真正把人民群眾的呼聲作為第一信號，把人民群眾的需要作為第一選擇，把人民群眾的利益作為第一考慮，把人民群眾的滿意作為第一標(biāo)準(zhǔn)，切實(shí)改進(jìn)公安警務(wù)工作，繼續(xù)整合、創(chuàng)新、推出更多高效便民利民的警務(wù)創(chuàng)新舉措，以更好地為人民群眾服務(wù)。

（二）立足長遠(yuǎn)，進(jìn)一步完善警力下沉長效機(jī)制

一是用制度改革保障警力下沉。警力下沉必須有相應(yīng)的制度作為保障，因此要堅(jiān)持干部提拔要著眼于基層, 要重點(diǎn)培養(yǎng)選拔一線優(yōu)秀干警, 優(yōu)先考慮提拔同等條件下的基層民警。基層民警的晉升、待遇有政策傾斜、制度保障，民警才能安心扎根基層建功立業(yè)才能防止我國近幾十年來警力 “下沉—上浮—再下沉—再上浮”的怪圈現(xiàn)象。

二是優(yōu)化資源、科學(xué)配置警力。應(yīng)綜合考慮社會治安狀況、地理環(huán)境、區(qū)劃面積、人口狀況、警種特點(diǎn)和政府關(guān)注熱點(diǎn)等因素,科學(xué)配置警力。如武漢市2014年《政府工作報(bào)告》中的公共安全和十件實(shí)事中強(qiáng)化食品安全保障，警力應(yīng)下沉到商圈，醫(yī)院和校園周邊，重點(diǎn)保證此“三圈”的公共安全。

三是警力下沉要數(shù)量與質(zhì)量并重。武漢警力下沉離警務(wù)改革要求85%～90%比例還有差距，目前武漢警力下沉占比74%，仍需深化警務(wù)機(jī)制改革。在下沉警力過程中，不要只滿足于數(shù)量，更要保證警力的質(zhì)量，要做到數(shù)量與質(zhì)量并重。

（三）善于駕馭，進(jìn)一步加強(qiáng)輿論宣傳和引導(dǎo)

一是加大宣傳力度，擴(kuò)大武漢警務(wù)改革影響力。武漢警務(wù)改革是在穩(wěn)中求進(jìn)，穩(wěn)中求質(zhì)的基礎(chǔ)上進(jìn)行的創(chuàng)新。在全國是很有影響力的，我們不能滿足于在本埠《長江日報(bào)》、《湖北日報(bào)》和行業(yè)報(bào)紙《人民公安報(bào)》“碎片式”的發(fā)幾篇紀(jì)實(shí)新聞，而要弘揚(yáng)“敢為人先、追求卓越”的武漢精神，將武漢警務(wù)創(chuàng)新的好經(jīng)驗(yàn)總結(jié)出來在全國大報(bào)大刊勇敢的推介自己?？上驳氖?014年有了新氣象，《人民日報(bào)》2.10政治版看到了《由“破”轉(zhuǎn)“治”，武漢執(zhí)警理念之變》的文章，今后應(yīng)多發(fā)“大塊頭”更高層次文章，以擴(kuò)大武漢警務(wù)改革影響力！

二是把握輿論規(guī)律，加強(qiáng)引導(dǎo)。社會治理中應(yīng)多探索新形勢下宣傳發(fā)動群眾的好方法；警務(wù)活動中應(yīng)多咀嚼 “楓橋經(jīng)驗(yàn)”，走群眾路線，要盡可能爭取群眾對武漢社會治理、平安建設(shè)的最大支持，使他們真正成為社會秩序的參與者和堅(jiān)定維護(hù)者。

三是緊貼地氣，做好做強(qiáng)“平安武漢”網(wǎng)絡(luò)微博。通過“平安武漢”網(wǎng)絡(luò)載體，及時(shí)發(fā)布廣大市民關(guān)心的交通、治安、天氣等群眾關(guān)心的信息和溫馨提示，公布和解讀公安機(jī)關(guān)便民服務(wù)制度和政策，答復(fù)微博中群眾提出的問題，宣傳群眾中涌現(xiàn)出來的平安武漢建設(shè)中的好人好事，以及廣大基層干警在平安武漢建設(shè)中的感人事跡，弘揚(yáng)正氣。這樣，既能細(xì)致入微地貼近群眾，又能使廣大群眾了解并認(rèn)同我市公安系統(tǒng)在“轉(zhuǎn)變作風(fēng)、服務(wù)群眾”方面做出的努力，進(jìn)而密切警民關(guān)系，為平安武漢建設(shè)打下堅(jiān)實(shí)的群眾基礎(chǔ)。