潛環(huán)

（湖北民族學院 法學院，湖北 恩施 445000）

養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)化:意義、障礙及政府角色定位

潛環(huán)

（湖北民族學院 法學院，湖北 恩施 445000）

隨著我國老年人口的不斷增長，人口老齡化趨勢日益加重，養(yǎng)老問題備受社會各界的關注，目前家庭和政府在養(yǎng)老保障方面不堪重負，養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)化作為一種新型的養(yǎng)老形式在不斷推廣。2013年國務院印發(fā)《關于加快養(yǎng)老服務業(yè)若干意見》旨在打造億萬老年人“夕陽紅”的朝陽產(chǎn)業(yè)，同時滿足老年人多層次需求。探索養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)化在我國的推行，明確政府責任具有現(xiàn)實意義。

養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)化；意義；政府角色

“所謂養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)化，是指把社會養(yǎng)老從過去單純的養(yǎng)老金發(fā)放轉向服務產(chǎn)業(yè)經(jīng)營的一種方式。其運作機制為:在國家政策指導下，組建社會養(yǎng)老服務經(jīng)營單位（企業(yè)建制），建立各種養(yǎng)老設施，對老年人集中供養(yǎng)。養(yǎng)老資金由個人交納，國家適當補貼（或政策傾斜），經(jīng)營單位有一定限度的贏利。’”[1]即將養(yǎng)老保障服務的供給完全或是部分的交于社會，同時引入市場化的經(jīng)營方式，來提供養(yǎng)老服務。養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)化需要依托養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)在西方國家又稱為“銀色產(chǎn)業(yè)”或“健康產(chǎn)業(yè)”?！八^‘老年產(chǎn)業(yè)’是指專門為滿足老年人的特殊消費需求和具有營利性特征的產(chǎn)品生產(chǎn)與服務活動的總體構成，屬于一種跨行業(yè)的綜合性的社會經(jīng)濟活動?！盵2]養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)為老人提供多元化的產(chǎn)品和服務，其中包括養(yǎng)老金融產(chǎn)品，老年文娛產(chǎn)業(yè)，老年醫(yī)療保健，養(yǎng)老生活照料等等。

一、發(fā)展養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)化的意義

（一）我國傳統(tǒng)養(yǎng)老模式的不足

我國老年人口基數(shù)大，老齡化趨勢已具有不可逆性?！啊吨袊淆g事業(yè)發(fā)展報告（2013）藍皮書指出,截至2012年底,我國老年人口數(shù)量達到1.94億,比上年增加891萬,占總人口的14.3%。2013年老年人口數(shù)量將突破2億大關,達到2.02億,老齡化水平將達到14.8%。”①當前我國的養(yǎng)老模式主要是家庭養(yǎng)老和政府養(yǎng)老，然而經(jīng)濟體制的轉型及社會的變遷使我國養(yǎng)老形勢相當嚴峻。

一方面，隨著計劃生育帶來的人口結構變化，421家庭結構逐漸取代了傳統(tǒng)的家庭結構,子女的養(yǎng)老負擔加重。再者，隨著城市化進程的推進，人口的流動性大，“空巢”家庭數(shù)量與日俱增，子女異地務工，很難為老人提供實質性的照料?！梆B(yǎng)兒防老”的意識逐漸被淡化，家庭養(yǎng)老初顯無力。另一方面，隨著我國老齡人口的激增，政府的財政投入遠不能滿足，目前政府在基本養(yǎng)老資金供給方面缺口仍較大。公辦的養(yǎng)老機構數(shù)量和服務質量有限，并且在經(jīng)營管理方面存在管理模式單一，機構臃腫，人浮于事，運行效率低，造成大量資源的浪費。由于經(jīng)濟發(fā)展水平的差異，城鄉(xiāng)施行二元養(yǎng)老模式，影響了社會福利的公平分配，養(yǎng)老保障在促進社會公平方面給政府提出更大的挑戰(zhàn)。由此可見，在傳統(tǒng)養(yǎng)老保障體制中，家庭養(yǎng)老和政府養(yǎng)老陷入困局。

（二）當前我國養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)化發(fā)展的必要性

1.養(yǎng)老消費市場需求與供給

根據(jù)官方調查數(shù)據(jù)顯示，截止2012年底全國60歲及以上老年人口已達1.94億，占總人口的14.3%，預計在2013年將突破2億，2025年突破3億，2034年突破4億。人口老齡化的快速發(fā)展，隨之帶來了養(yǎng)老服務需求的急劇增長，養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)具有巨大的消費潛力。

另一方面，目前我國養(yǎng)老機構數(shù)目少，養(yǎng)老床位供不應求，據(jù)中國老齡科學研究中心調查顯示,目前要求入住養(yǎng)老機構的老人占老年人口總數(shù)的5%,而我國養(yǎng)老機構的床位僅占老年人口總數(shù)的0.84%,缺口十分大,不僅低于發(fā)達國家7%的比例,也低于一些發(fā)展中國家2%至3%的水平。隨著人們生活水平的提高，老年人的消費需求呈現(xiàn)多樣化趨勢，如老年旅游、老年專用品、老年護理等需求增加，而目前養(yǎng)老機構的服務遠不能滿足老年人的消費需求。這種供需不平衡正是養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)化發(fā)展的潛在動力。

2.養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的經(jīng)濟杠桿作用

養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)橫跨我國經(jīng)濟第一、第二、第三產(chǎn)業(yè)，養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)化過程是一個集生產(chǎn)，消費，服務等一系列專業(yè)化的發(fā)展鏈條，其發(fā)展能夠帶動相關產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，從而有利于拉動內需，增加就業(yè)、促進服務業(yè)發(fā)展、從而推動經(jīng)濟體制的轉型升級，為我國經(jīng)濟發(fā)展注入新的生機和活力。單從帶動就業(yè)方面看全國老齡辦專題研究顯示,按照就業(yè)人員與有需求的老年人數(shù)1∶10的比例計算,預計2020年我國城市居家養(yǎng)老大約需要650萬名服務人員。從2010年至2030年,我國養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)從業(yè)人員將從2000萬人激增到7800萬人,提高就業(yè)率約2%以上。可見養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)化的發(fā)展可能成為撬動我國經(jīng)濟的又一大杠桿。

3.養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)化的社會價值

養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的發(fā)展一方面將部分養(yǎng)老責任轉移到社會和市場，從而減輕家庭養(yǎng)老和政府養(yǎng)老的重擔，同時發(fā)揮市場機制在資源配置中的基礎作用，在國家政策的指導下，引入市場競爭機制，促進養(yǎng)老機構的優(yōu)勝劣汰，從而保障高質量高效率服務的提供。另一方面，發(fā)展養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)，為老年人提供優(yōu)質的社會服務和良好的社會產(chǎn)品，保障老年人健康的生活狀態(tài)以及提高老年人生活質量的要求。也是促進社會公平，推動社會主義和諧社會建設的題中之義。

二、當前養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)化發(fā)展瓶頸

在我國老齡化發(fā)展的大趨勢下，養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)具有較好的市場前景，且國家政策正積極引導養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，但我國老年產(chǎn)業(yè)發(fā)展起步晚，其發(fā)展有許多不完善的地方，此過程中也面臨著發(fā)展瓶頸。

（一）老年人有效消費需求不足

在經(jīng)濟學理論中，需求是由購買愿望和購買力共同決定的。在傳統(tǒng)的小農(nóng)經(jīng)濟的影響下，人們生活自給自足，自己生產(chǎn)，自己消費，產(chǎn)品交換意識薄弱。中國傳統(tǒng)美德中提倡“勤儉”，在家庭和個人消費上強調節(jié)欲勤儉，主張精打細算，量入為出，反對奢侈浪費。在理財方面傾向于“高儲蓄，低消費”。這些因素抑制了老年人的購買欲望。另一方面，隨著家庭養(yǎng)老和政府養(yǎng)老的負擔加重，政府的社會保障補貼跟不上經(jīng)濟發(fā)展速度，大部分老年人沒有充裕的資金進行消費，尤其是長期以來城鄉(xiāng)二元養(yǎng)老保障模式，農(nóng)村養(yǎng)老保障水平遠低于城市，其社會保障覆蓋面有限，社會保障金金額較低，這種資源分配的不合理一定程度上限制了大部分老年人的購買力。

（二）養(yǎng)老機構服務人員素質較低

大部分養(yǎng)老機構服務人員學歷較低且未經(jīng)過專業(yè)訓練，據(jù)重慶市最近一次調查顯示，民辦養(yǎng)老機構服務人員中小學及以下文化的占總人數(shù)的31.7%，初中文化為42.2%，職高、中專及高中文化占18.6%，大專及以上文化僅占4.5%。從專業(yè)角度來看，民辦養(yǎng)老機構服務人員中相關專業(yè)學生僅占2.5%。[3]從業(yè)人員知識結構不合理，難以勝任相關技術型工作，如護理，心理咨詢等，在具體服務中只能為老人提供衣、食、住等物質方面的服務，無法在精神上給予老人更多的關懷與慰藉。另外，部分服務人員法律意識淡薄，在具體的工作中，應進行一些違規(guī)操作而產(chǎn)生法律糾紛。在養(yǎng)老服務的過程中，服務人員還存在服務理念的轉變，簡單的認為“服務”便是“服侍”，工作中責任感較低，從而在心理上產(chǎn)生排斥感。嚴重影響?zhàn)B老機構的服務質量和企業(yè)形象。

（三）養(yǎng)老機構經(jīng)營管理不善

首先，企業(yè)資金短缺，養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)投資大，回報周期較長，養(yǎng)老機構資金運營困難，自身經(jīng)營發(fā)展受限。其次，凡事“一刀切”，不能為老年人提供個性化的服務，在養(yǎng)老服務設施管理上，隨意性較大，沒有建立起嚴格的管理體系及評估標準。最后，對服務人員聘用標準低，人員再培訓規(guī)格低，對人員的績效考評制度尚未建立，服務人員的工作積極性不高，人員流動性較大。

（四）相關法律法規(guī)的不健全，缺乏市場規(guī)范和行業(yè)標準，易發(fā)生民事糾紛

養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)在發(fā)展過程中，缺乏必要法律規(guī)范，在簽訂養(yǎng)老服務合同中，因信息不對稱所引起的服務機構與老年人的糾紛不斷。其中在“《老年人社會福利基本規(guī)范》中要求福利機構要與入院老人或其家屬、單位簽訂的具有法律效力的入院協(xié)議書，但未對協(xié)議書的內容作出規(guī)定，《合同法》中也沒有規(guī)定養(yǎng)老服務合同，養(yǎng)老機構和服務對象的權利和義務不明確?！盵4]同時，政府缺乏對養(yǎng)老服務機構運作及服務質量的監(jiān)管，形成許多法律空白，致使老年人在利益受到受損后，無法通過正規(guī)的法律程序維護自身權益。

三、政府角色定位

政府角色定位是指政府施政必須弄清自己充當什么角色，發(fā)揮何種作用，行使什么職能。黨的十八大在政府體制改革過程中著重強調政府與市場關系的處理，指出要發(fā)揮市場在資源配置過程中的基礎作用。養(yǎng)老的產(chǎn)業(yè)化也應適應新時期政府體制改革的需要，要正確處理政府與市場及社會關系，做好政府的角色定位，真正實現(xiàn)公共服務資源在養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的優(yōu)化配置。

我國在計劃經(jīng)濟的體制下實行政府“大包大攬”，在養(yǎng)老保障領域，這種包攬便是政府越位的集中體現(xiàn)。養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)化其實質是讓多元社會主體參與養(yǎng)老服務的供給，通過市場機制配置養(yǎng)服務，從而擺脫政府在社會保障中“全包”的角色。在我國當前的養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展中，政府主管部門大攬大包，在養(yǎng)老機構的資金安排，產(chǎn)品提供方面全權由政府負責，既當“裁判員”又當“運動員”，造成管理過程中責權不明，政府“越位”管理的行為嚴重影響企業(yè)發(fā)展的積極性。養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)化發(fā)展中要充分發(fā)揮市場在資源配置中的基礎性作用，政府的某些管理應讓位于市場，應讓養(yǎng)老機構自主經(jīng)營，自負盈虧，自我發(fā)展，獨立于政府部門，從而激發(fā)企業(yè)發(fā)展活力。另外，政府對社會力量舉辦養(yǎng)老機構的諸多限制和嚴格監(jiān)管也使其深受束縛，無法施展手腳，因而缺乏必要的獨立自主性，社會力量也就喪失了投身福利事業(yè)的積極主動性。[5]需要指明，在我國，養(yǎng)老的產(chǎn)業(yè)化不是社會保障的完全“市場化”，“私有化”。養(yǎng)老保障本質上是一種社會福利，是社會資源再分配的體現(xiàn)，在這一過程中，政府最終要為居民養(yǎng)老承擔“兜底”責任。筆者認為，養(yǎng)老保障本質上仍是公共事務，是政府職能的集中體現(xiàn)，政府不能推卸責任，從而減少對公共服務的投入，政府在推進養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)化過程中應占據(jù)主導地位。

綜上所述，在我國養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)化的發(fā)展過程中，政府應作為宏觀的領導者和引導者。關注養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)市場發(fā)展動態(tài)，及時做好科學的宏觀決策，不再參與具體的政策執(zhí)行中來，讓企業(yè)在保證基本方向的前提下充分發(fā)揮自主性。同時創(chuàng)造機會，引導多元主體積極有序的參與養(yǎng)老事業(yè)的管理中來。另一方面，政府應作為微觀的服務者，而不是管制者。變“管制”為“服務”，為養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)機構提供配套的社會服務。保障其健康發(fā)展！因此，在我國養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)化的過程中，政府理應承擔起更多的社會責任。

四、建議和意見

（一）發(fā)揮政策的導向作用

首先，養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)作為一種新型產(chǎn)業(yè)，具有強勁的發(fā)展勢頭，政府應加大對養(yǎng)老機構的財政投入，同時對養(yǎng)老機構進入市場給予一定稅收優(yōu)惠政策，給予民營養(yǎng)老機構一定的財政補貼，放寬房產(chǎn)登記，減少土地審批流程。其次，加強對高等學校社會工作專業(yè)及相關養(yǎng)老服務專業(yè)的教育，為養(yǎng)老服務機構提供專業(yè)化人才；開展各種公益性教育培訓，為養(yǎng)老服務人員的提供職業(yè)再培訓，提高他們的服務理念和技術能力；開辦服務人員職業(yè)資格認定考試，嚴格持證上崗，從而整體提高服務人員的素質。最后，加強在基本養(yǎng)老金中的財政投入，在推進基本養(yǎng)老均等化的前提下，提高老年人的生活水平，從而提升老年人的購買力，刺激對養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的消費。

（二）建立健全法律法規(guī)，加強對養(yǎng)老服務機構的監(jiān)管力度

市場失靈是政府宏觀調控的重要依據(jù)，市場失靈的重要表現(xiàn)在于信息的不對稱。在養(yǎng)老服務市場化運營過程中，需要相關法律法規(guī)，規(guī)范養(yǎng)老機構的行為。一方面，對民營養(yǎng)老機構的進入，退出市場進行嚴格的規(guī)范，加強對養(yǎng)老機構的運營過程監(jiān)督。制定市場行為規(guī)范，確定養(yǎng)老服務行業(yè)的行為標準和確立養(yǎng)老服務質量評估標準，及時做好信息的公開，營造公平競爭的市場環(huán)境。另一方面，明確養(yǎng)老機構與老年人的法律關系，為老年人提供相關的法律咨詢確保老年人的合法權益不受侵害。在機構養(yǎng)老合同簽訂上，彌補法律漏洞，明確雙方的權利與義務，規(guī)定雙方風險承擔范圍、比例。使服務機構的行為有法可依，從而減少法律糾紛。

（三）創(chuàng)新養(yǎng)老方式和管理方式

養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)化是在我國特殊的人口發(fā)展背景中開展的，在世界性人口老齡化的背景下，我國政府也應學習和借鑒國外養(yǎng)老方式的發(fā)展經(jīng)驗，如在荷蘭興起的“以房養(yǎng)老”模式，將房屋抵押給金融機構，再根據(jù)其價值從金融機構獲得一定收益的養(yǎng)老模式?！疤剿鞲鼮殪`活多樣的市場化養(yǎng)老方式建構起多層次、多渠道的，既能滿足老年群體的基本生活保障，又可以依其所需提供各種養(yǎng)老服務的養(yǎng)老保障體系。”[6]另外養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)化是多元主體參與養(yǎng)老服務的提供，政府要積極引導社會力量參與養(yǎng)老服務的管理，特別是第三部門，如各種志愿者組織，社會團體，社區(qū)組織等，來保障養(yǎng)老服務“低成本，高效率”運行，從而彌補政府和市場資源配置中的不足。

五、結語

養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)化作為新形勢下養(yǎng)老服務發(fā)展的趨勢，在我國養(yǎng)老保障發(fā)展中具有深遠的影響，在此過程中，把握好政府的角色定位，切實履行好自己的職能，做好宏觀層面的領導者和微觀層面的服務者，同時發(fā)揮好多元主體在社會資源配置過程中的作用，這關系到養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)化發(fā)展進程，也關乎到老年人口健康和生活生活平的提高?！跋﹃柈a(chǎn)業(yè)”能否發(fā)展成“朝陽紅”，還需要政府，市場以及社會的有機配合和規(guī)范運行。

（注：本文系湖北民族學院大學生科研創(chuàng)新項目：以房養(yǎng)老模式的意義、障礙及對策研究的部分科研成果，項目編號：2014W007）

注 釋：

① 全國老齡工作委員會辦公室：《中國老齡事業(yè)發(fā)展報告（2013）》。

[1]張馨予.養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)化模式探究[J].北京理工大學（人文科學出版社），2011-11.

[2]陳濤，肖云.民辦養(yǎng)老機構服務人員培育的障礙與對策[J].社會保障研究，2013-03.

[3]郭正模，魏宇菲.國老年產(chǎn)業(yè)的特點分析與統(tǒng)計途徑探討[J].決策咨詢，2013，（3）.

[4]唐政秋.養(yǎng)老服務機構法律規(guī)制亟待解決完善[J].社會福利，2011-06.

[5]李紹純，余翰林.大民政小政府大社會——論適度普惠制度下政府與民辦養(yǎng)老機構之間的關系，2010-10.

[6]李文龍.發(fā)展養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)應厘清政府與市場的邊界[N].金融時報，2013-10-09.