馮 磊

(中共晉城市委黨校，山西長(zhǎng)治048000)

行政忠誠(chéng)是行政倫理的一個(gè)基本規(guī)范，是行政主體應(yīng)有的一種道德。在中國(guó)傳統(tǒng)的儒家思想體系中，忠誠(chéng)占據(jù)著重要的核心地位。當(dāng)前，公共行政依然把忠誠(chéng)作為公務(wù)員重要的道德修養(yǎng)，并要求他們通過(guò)自己的忠誠(chéng)實(shí)踐來(lái)維護(hù)和實(shí)現(xiàn)人民的公共利益。但在實(shí)踐過(guò)程中，往往由于不同忠誠(chéng)價(jià)值的沖突而使行政主體陷入困境，使行政忠誠(chéng)維護(hù)和實(shí)現(xiàn)公共利益的道德價(jià)值無(wú)法體現(xiàn)。鑒于此，公務(wù)員必須努力提升自身的忠誠(chéng)修養(yǎng)，以此來(lái)解決各種忠誠(chéng)價(jià)值的矛盾沖突，更好地維護(hù)和實(shí)現(xiàn)國(guó)家和人民的利益。

一、行政忠誠(chéng)及其實(shí)踐困境

1.行政忠誠(chéng)的內(nèi)涵。關(guān)于忠誠(chéng)，朱熹有這樣的論述:“一心之謂誠(chéng)，盡心之謂忠?！?《論語(yǔ)三·學(xué)而中》，《朱子語(yǔ)類(lèi)》卷第二十一)在這里，“誠(chéng)”和“忠”屬于兩個(gè)不同的范疇，一個(gè)是靜態(tài)的價(jià)值存在，一個(gè)是動(dòng)態(tài)的行為過(guò)程，即“誠(chéng)”是“一心”，是心和天理相統(tǒng)一、相合一的自然狀態(tài)，而“忠”則是一種盡心竭力的外在行為。那么，這兩個(gè)不同范疇的事物是怎樣統(tǒng)一起來(lái)的呢?朱熹又說(shuō):“誠(chéng)是心之本主，忠又誠(chéng)之用處。”(《論語(yǔ)三·學(xué)而中》，《朱子語(yǔ)類(lèi)》卷第二十一)也就是說(shuō)，“誠(chéng)”這種心和天理相統(tǒng)一的靜態(tài)的道德價(jià)值要外化和體現(xiàn)出來(lái)就要通過(guò)“忠”這一盡心竭力的外在行為，即“忠”為“誠(chéng)之用處”，這就是忠誠(chéng)的內(nèi)涵，它是“誠(chéng)”的道德價(jià)值和“忠”的道德實(shí)踐的統(tǒng)一。

行政忠誠(chéng)是忠誠(chéng)道德在公共行政領(lǐng)域中的具體體現(xiàn)，由行政主體在執(zhí)行國(guó)家意志過(guò)程中表現(xiàn)出來(lái)，以實(shí)現(xiàn)公共利益為目標(biāo)，真心實(shí)意、積極理性、高尚執(zhí)著的美德［1］。在這里，“誠(chéng)”的價(jià)值就是公共利益的實(shí)現(xiàn)，具體體現(xiàn)為黨、國(guó)家和人民的利益，它需要通過(guò)公務(wù)員盡心竭力的“忠”的行為來(lái)體現(xiàn)。

2.行政忠誠(chéng)的實(shí)踐困境。公務(wù)員的職業(yè)角色要求他們要努力地忠誠(chéng)于黨和人民的事業(yè)，促成行政忠誠(chéng)由道德價(jià)值向道德實(shí)踐的轉(zhuǎn)化。但這個(gè)轉(zhuǎn)化過(guò)程并不總是一帆風(fēng)順，因?yàn)樵诂F(xiàn)實(shí)的行政實(shí)踐中，公共利益這個(gè)最高的忠誠(chéng)價(jià)值往往受到其他價(jià)值因素的影響，比如個(gè)人利益的誘惑、上級(jí)的命令等等，這些都會(huì)使公務(wù)員在不同的價(jià)值要求中陷入忠誠(chéng)困境。

忠誠(chéng)困境屬于行政倫理困境的一種。著名的行政倫理學(xué)家特里·庫(kù)珀把行政倫理困境描述為:面對(duì)不同的期盼和傾向，而且它們又都具有重大的價(jià)值時(shí)，我們會(huì)覺(jué)得煩惱不堪，總是為采取何種方法而痛苦［2］。忠誠(chéng)困境也同樣如此，在公共利益之外有很多的忠誠(chéng)價(jià)值對(duì)公務(wù)員來(lái)說(shuō)非常重要，如對(duì)家庭的忠誠(chéng)、對(duì)友情的忠誠(chéng)、對(duì)公眾合理個(gè)人利益的忠誠(chéng)等等，當(dāng)這些不同的忠誠(chéng)價(jià)值要由同一個(gè)公務(wù)員承擔(dān)和實(shí)踐的時(shí)候，往往會(huì)造成公務(wù)員的選擇困難。

由此可見(jiàn)，公務(wù)員的忠誠(chéng)困境主要來(lái)自不同忠誠(chéng)價(jià)值的沖突。因此，公務(wù)員就需要通過(guò)對(duì)自身忠誠(chéng)道德修養(yǎng)的提升來(lái)為諸多價(jià)值進(jìn)行一個(gè)合理的排序和正確的取舍，以此減少公務(wù)員的忠誠(chéng)困境。

二、提升忠誠(chéng)道德修養(yǎng)的途徑

1.提升個(gè)人忠誠(chéng)認(rèn)知，理性對(duì)待行政忠誠(chéng)。忠誠(chéng)認(rèn)知的提升有助于公務(wù)員正確認(rèn)識(shí)和分析各種忠誠(chéng)需求的價(jià)值，從而理性地對(duì)這些價(jià)值進(jìn)行取舍和排序。

理性判斷忠誠(chéng)價(jià)值。來(lái)自組織方面的影響主要是科層制組織“價(jià)值中立”的忠誠(chéng)要求?？茖又平M織是目前中國(guó)行政機(jī)關(guān)的主要組織方式，其結(jié)構(gòu)形式呈金字塔狀，由諸多層級(jí)疊摞起來(lái)。科層制組織的運(yùn)行方式是“命令驅(qū)動(dòng)型”，組織的命令是推動(dòng)組織運(yùn)轉(zhuǎn)的強(qiáng)大動(dòng)力。為了確保運(yùn)轉(zhuǎn)的效率，組織要求公務(wù)員在面對(duì)命令時(shí)要做到“價(jià)值中立”，也就是要不假思索地、迅速地去執(zhí)行組織的命令，“就好像這命令與自己的信念想法完全一致一樣。”［3］在這樣的要求下，面對(duì)組織的命令，公務(wù)員首先考慮的不是命令合理或者合法的問(wèn)題，而是如何把它迅速轉(zhuǎn)化為行動(dòng)的問(wèn)題。這種對(duì)組織命令不做價(jià)值判斷的忠誠(chéng)實(shí)踐是盲目忠誠(chéng)最真實(shí)的體現(xiàn)。

此外，公務(wù)員的個(gè)人心理因素也直接影響他的價(jià)值判斷，這里是指人們面對(duì)權(quán)威時(shí)無(wú)意識(shí)服從的個(gè)人心理傾向。著名的米爾格拉姆實(shí)驗(yàn)證明，面對(duì)權(quán)威命令，即使是臨時(shí)招募而來(lái)的人也會(huì)無(wú)意識(shí)地放棄自己的道德價(jià)值判斷，選擇對(duì)實(shí)驗(yàn)權(quán)威的服從，那么一個(gè)經(jīng)過(guò)科層制組織文化洗禮的公務(wù)員面對(duì)組織要求當(dāng)然存在絕對(duì)服從的素質(zhì)。

其實(shí)，公共行政并不是一個(gè)“價(jià)值中立”的范圍，而是一個(gè)時(shí)時(shí)需要進(jìn)行價(jià)值判斷和忠誠(chéng)選擇的領(lǐng)域。所以，公務(wù)員必須對(duì)自己的忠誠(chéng)價(jià)值判斷能力有意識(shí)地進(jìn)行提升，把對(duì)公共利益的忠誠(chéng)而不是對(duì)組織權(quán)威命令的忠誠(chéng)作為一種習(xí)慣，以此來(lái)突破組織“價(jià)值中立”的要求，突破自己對(duì)權(quán)威無(wú)意識(shí)服從的心理定式。

理性對(duì)待公利與私利。公務(wù)員要對(duì)公共利益和個(gè)人利益有一個(gè)理性的分析排序，以減少自己的忠誠(chéng)困境。首先要理性對(duì)待公共利益。一方面要認(rèn)識(shí)到公共利益是最優(yōu)先的忠誠(chéng)價(jià)值，這是因?yàn)楣怖媸屈h和人民的根本利益，是事關(guān)國(guó)家發(fā)展、社會(huì)穩(wěn)定、人民幸福的大事，公務(wù)員不能因?yàn)樽约旱囊患核嚼绊懝怖娴膶?shí)現(xiàn)，而且沒(méi)有國(guó)家的發(fā)展和社會(huì)的穩(wěn)定，公務(wù)員的個(gè)人利益也難以得到保障。因此，在公共利益和個(gè)人利益之間，公務(wù)員應(yīng)該首先考慮對(duì)公共利益的忠誠(chéng)。另一方面，要對(duì)公共利益的邊界有一個(gè)合理的界定。長(zhǎng)期以來(lái)，雖然對(duì)公共利益的忠誠(chéng)占據(jù)著行政實(shí)踐的道德制高點(diǎn)，但很多時(shí)候，人們對(duì)于公共利益的邊界還沒(méi)有一個(gè)清晰的界定。這種界定的模糊性主要在于公共利益的相對(duì)性，因?yàn)楣怖媸窍鄬?duì)于個(gè)人利益而存在的，而個(gè)人利益的范圍又是可以隨著人的意志而自由改變的。正如費(fèi)孝通先生所言，中國(guó)的社會(huì)結(jié)構(gòu)是一種差序格局，在這個(gè)格局中，個(gè)人是中心，其他的價(jià)值圍繞個(gè)人，依據(jù)和個(gè)人關(guān)系的親疏遠(yuǎn)近形成一圈一圈的關(guān)系網(wǎng)。離個(gè)人越近的價(jià)值，代表它和個(gè)人利益的關(guān)系越緊密，離個(gè)人利益越遠(yuǎn)的價(jià)值，代表它逐漸超出個(gè)人利益的范疇，擴(kuò)展為公共利益。由于人們的認(rèn)知程度不同，他們對(duì)同一對(duì)象的價(jià)值歸屬的劃分也各不相同，所以公共利益和個(gè)人利益的范圍常常隨著個(gè)人意志而改變。這種相對(duì)性導(dǎo)致公共利益的邊界不清，使它和個(gè)人利益難免產(chǎn)生沖突。

據(jù)此，公務(wù)員要對(duì)公共利益的邊界有一個(gè)合理的劃定，尤其是在政府的公共政策有可能與公眾的個(gè)人利益發(fā)生沖突的時(shí)候，必須在決策之前，通過(guò)和公眾的交流溝通來(lái)取得對(duì)相關(guān)決策的價(jià)值共識(shí)，并依據(jù)共識(shí)來(lái)合理劃定決策的價(jià)值歸屬。只有這樣才可以有效地避免公共政策打著公共利益的旗號(hào)侵犯公民個(gè)人的合理利益，也可以避免公眾以維護(hù)個(gè)人利益為由阻礙公共利益的實(shí)現(xiàn)。

2.健全忠誠(chéng)道德立法，依法規(guī)范行政忠誠(chéng)。羅爾斯曾說(shuō)過(guò)，個(gè)人職責(zé)的確定依賴(lài)于制度，當(dāng)制度有了倫理的內(nèi)涵，個(gè)人才能具有道德的行為。因此，我們有必要對(duì)忠誠(chéng)道德進(jìn)行立法，以使公務(wù)員在面對(duì)忠誠(chéng)困境時(shí)能夠依法找到化解之道。

中國(guó)現(xiàn)行的《公務(wù)員法》已經(jīng)開(kāi)始注重公務(wù)員的忠誠(chéng)道德實(shí)踐問(wèn)題，比如第53條就把以往的公務(wù)員要“服從命令”改為要“服從和執(zhí)行上級(jí)依法做出的決定和命令”［4］;第54條則做了更為明確的規(guī)定和說(shuō)明。

首先，法律要能夠明確地指導(dǎo)公務(wù)員的忠誠(chéng)選擇。比如《公務(wù)員法》第54條規(guī)定:“公務(wù)員執(zhí)行公務(wù)時(shí)，認(rèn)為上級(jí)的決定或命令有錯(cuò)誤的，可以向上級(jí)提出改正或者撤銷(xiāo)該決定或者命令的意見(jiàn)?！保?］這個(gè)規(guī)定看似增加了公務(wù)員忠誠(chéng)選擇的自主性，但在現(xiàn)實(shí)中卻往往難以落實(shí)。因?yàn)椤翱梢浴笔潜硎驹S可的意思，就是面對(duì)上級(jí)命令，法律賦予公務(wù)員權(quán)利，許可他提出不同的意見(jiàn)，但僅僅是許可而已，至于要不要真正轉(zhuǎn)化為行動(dòng)，最終的決定權(quán)在公務(wù)員那里。在現(xiàn)實(shí)的忠誠(chéng)實(shí)踐中，雖然法律規(guī)定我們可以提意見(jiàn)，而且法律的忠誠(chéng)價(jià)值要高于上級(jí)命令的忠誠(chéng)價(jià)值，可是由于上級(jí)的態(tài)度對(duì)公務(wù)員的影響更為直接迅速，所以有時(shí)候即使是上級(jí)的命令不適當(dāng)，公務(wù)員也會(huì)因?yàn)楝F(xiàn)實(shí)的考慮而不提出自己的意見(jiàn)。由此可見(jiàn)，法律雖然賦予了公務(wù)員一定的忠誠(chéng)選擇權(quán)，但是對(duì)這種權(quán)利的規(guī)定卻缺乏明確的指導(dǎo)和應(yīng)有的力度，讓良法流于形式。所以，我們應(yīng)該在這方面做出改進(jìn)，為公務(wù)員的忠誠(chéng)選擇提供更為明確的指導(dǎo)，以減少他們?cè)谥艺\(chéng)選擇中的猶豫不決，更好地忠誠(chéng)于公共利益。其次要依法強(qiáng)化忠誠(chéng)責(zé)任。同樣是第54條的規(guī)定，公務(wù)員在向上級(jí)提出自己的建議后，如果上級(jí)仍然堅(jiān)持原來(lái)的決定和命令，要求立即執(zhí)行的，公務(wù)員應(yīng)當(dāng)執(zhí)行，但其行為后果由上級(jí)負(fù)責(zé)，公務(wù)員不承擔(dān)責(zé)任。這個(gè)規(guī)定有利于保證組織的執(zhí)行效率，但是也容易造成一些公務(wù)員的責(zé)任意識(shí)淡薄。

我們要通過(guò)忠誠(chéng)立法的完善來(lái)強(qiáng)化公務(wù)員的忠誠(chéng)責(zé)任，要求公務(wù)員對(duì)自己的忠誠(chéng)選擇承擔(dān)全部的責(zé)任，即使是因?yàn)榉纳霞?jí)命令而做出的行為。現(xiàn)行的《公務(wù)員法》規(guī)定，公務(wù)員執(zhí)行明顯違法的上級(jí)命令，要依法承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。但是，違法到底有沒(méi)有“明顯”和“不明顯”的區(qū)別，難道“不明顯”就是不違法?另一方面，如果違法確實(shí)存在“明顯”和“不明顯”的區(qū)別，那么它們應(yīng)該如何區(qū)分。如果這個(gè)問(wèn)題不搞清楚，就會(huì)直接影響公務(wù)員對(duì)上級(jí)命令合法性的判斷，以及自己的忠誠(chéng)選擇。在一般情況下，上級(jí)掌握著事件的全面信息，他們對(duì)事件相關(guān)決定的合法性最為了解，而大部分的公務(wù)員雖然具有一定的法律知識(shí)，但要求他們?cè)诙唐趦?nèi)、在眾多不同層次的法律規(guī)范中對(duì)上級(jí)命令做出一個(gè)精準(zhǔn)的法律適用判斷，這個(gè)難度是很大的。對(duì)于某些決定和命令，公務(wù)員通常的做法是只要它們有適當(dāng)?shù)睦碛桑簿褪撬^的違法“不明顯”，那么公務(wù)員就會(huì)對(duì)它做出“不違法”的推定并遵照?qǐng)?zhí)行?？稍趪?yán)格意義上，這些決定和命令是違法的，如果法律因此而追究公務(wù)員的責(zé)任就很難界定。

鑒于此，我們要通過(guò)對(duì)忠誠(chéng)立法的完善，讓公務(wù)員對(duì)上級(jí)命令合法性的判斷有一個(gè)統(tǒng)一明確的法律標(biāo)準(zhǔn)，以減少在違法“明顯”還是“不明顯”之間的判斷困惑，進(jìn)而在這種明確的判斷中選擇對(duì)公共利益的忠誠(chéng)。

3.培育雙向忠誠(chéng)文化，重塑忠誠(chéng)價(jià)值向度。忠誠(chéng)文化是公務(wù)員在長(zhǎng)期的忠誠(chéng)實(shí)踐中經(jīng)過(guò)積淀而形成的一種心理和思維定式，這種定式一經(jīng)形成即具有強(qiáng)大的慣性，不會(huì)輕易發(fā)生改變。所以，我們要培育健康的忠誠(chéng)文化，利用文化穩(wěn)定性的特征，使公務(wù)員將對(duì)公共利益的忠誠(chéng)作為一種思維和行為的習(xí)慣。

重塑忠誠(chéng)文化的對(duì)等性?xún)?nèi)涵。作為貫通儒家行政倫理思想的忠誠(chéng)觀本來(lái)就是一種雙向的、對(duì)等的行為，只是后來(lái)為了適應(yīng)君主專(zhuān)制統(tǒng)治的需要，逐漸發(fā)展成臣下對(duì)君主的單向度的絕對(duì)服從。這樣一種忠誠(chéng)文化的長(zhǎng)期影響也是導(dǎo)致公務(wù)員對(duì)組織和上級(jí)盲目忠誠(chéng)的重要原因，所以我們要重塑忠誠(chéng)文化的對(duì)等性?xún)?nèi)涵，讓公務(wù)員能夠在對(duì)等的文化環(huán)境中合理地選擇對(duì)公共利益的忠誠(chéng)。

這種對(duì)等性文化的構(gòu)建一方面需要組織和上級(jí)在忠誠(chéng)實(shí)踐中的同等付出，這種付出表現(xiàn)為組織和上級(jí)對(duì)公務(wù)員所提的忠誠(chéng)要求必須是合理合法的。傳統(tǒng)的忠誠(chéng)文化本來(lái)就認(rèn)為行政忠誠(chéng)不是公務(wù)員單方面的道德實(shí)踐，現(xiàn)行《公務(wù)員法》第53條的規(guī)定也表達(dá)了這一內(nèi)容，即公務(wù)員要忠誠(chéng)于合法的上級(jí)命令，沒(méi)有合法這一前提，上級(jí)命令對(duì)下級(jí)公務(wù)員就沒(méi)有忠誠(chéng)的價(jià)值。因此，上級(jí)在對(duì)向下級(jí)公務(wù)員提出忠誠(chéng)要求之前，必須在充分尊重和理解下級(jí)公務(wù)員的基礎(chǔ)上，對(duì)命令的合理和合法性做出一個(gè)審慎的判定。另一方面，對(duì)等性的忠誠(chéng)文化還需要賦予公務(wù)員合理的抗辯權(quán)。這也是我們當(dāng)前的行政忠誠(chéng)所需要的。面對(duì)上級(jí)的不合理決定，公務(wù)員要出于對(duì)公共利益的忠誠(chéng)做出正確的判斷和選擇，而不是一味地盲目服從。

雙向忠誠(chéng)文化的構(gòu)建還需要我們重塑忠誠(chéng)文化的對(duì)等性基礎(chǔ)。傳統(tǒng)忠誠(chéng)文化的對(duì)等性基礎(chǔ)是封建君主的專(zhuān)制統(tǒng)治，即無(wú)論是臣下的忠，還是君主的禮，都是為了維護(hù)君主的專(zhuān)制統(tǒng)治。這個(gè)基礎(chǔ)顯然不適合當(dāng)代行政忠誠(chéng)的需要，所以，我們要對(duì)行政忠誠(chéng)的對(duì)等性基礎(chǔ)進(jìn)行重塑，這個(gè)基礎(chǔ)就是公共利益的實(shí)現(xiàn)。在這個(gè)基礎(chǔ)之上，組織、上級(jí)和下級(jí)公務(wù)員在提出忠誠(chéng)要求或者做出忠誠(chéng)選擇時(shí)就有了統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)和參考。

總之，雙向忠誠(chéng)文化的培育同公務(wù)員忠誠(chéng)認(rèn)知的提升，以及相關(guān)忠誠(chéng)立法的完善所要實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)是一致的，就是要提高公務(wù)員的忠誠(chéng)道德修養(yǎng)，確立公共利益在公務(wù)員眾多忠誠(chéng)對(duì)象中的價(jià)值優(yōu)先性，并通過(guò)公務(wù)員的忠誠(chéng)實(shí)踐，讓這一忠誠(chéng)價(jià)值在行政實(shí)踐中發(fā)揮應(yīng)有的作用。

［1］李好.行政忠誠(chéng)理論與實(shí)踐［M］.長(zhǎng)沙:湖南大學(xué)出版社，2008.

［2］特里·庫(kù)珀.行政倫理學(xué)——實(shí)現(xiàn)行政責(zé)任的途徑［M］.北京:中國(guó)人民大學(xué)出版社，2002.

［3］馬克思·韋伯.學(xué)術(shù)與政治［M］.馮克利，譯.北京:生活·讀書(shū)·新知三聯(lián)書(shū)店，1998.

［4］中華人民共和國(guó)公務(wù)員法［M］.北京:法律出版社，2012.