張 丹

(國家海洋局海洋發(fā)展戰(zhàn)略研究所 北京 100860)

淺析國際海底區(qū)域的環(huán)境保護(hù)機(jī)制

張 丹

(國家海洋局海洋發(fā)展戰(zhàn)略研究所 北京 100860)

摘 要:保護(hù)國際海底區(qū)域的環(huán)境是維護(hù) “人類的共同繼承財(cái)產(chǎn)”原則的重要內(nèi)容。國際海底管理局通過的有關(guān)規(guī)章極大地發(fā)展了 《聯(lián)合國海洋法公約》確立的國際海底區(qū)域環(huán)境保護(hù)制度。國際海底管理局是代表全人類管理和保護(hù)國際海底區(qū)域的組織,在國際海底區(qū)域環(huán)境保護(hù)方面具有廣泛的職權(quán)和責(zé)任。承包者是國際海底區(qū)域活動的直接主體,對于其國際海底區(qū)域內(nèi)活動對海洋環(huán)境造成的污染和危害應(yīng)承擔(dān)主要的責(zé)任。擔(dān)保國對于國際海底區(qū)域環(huán)境的保護(hù)也負(fù)有一定的責(zé)任。作為國際海底區(qū)域資源的主要利用者以及擔(dān)保國內(nèi)實(shí)體從事國際海底區(qū)域勘探開發(fā)活動的擔(dān)保國,我國應(yīng)高度重視國際海底區(qū)域的環(huán)境保護(hù)。

關(guān) 鍵 詞:國際海底區(qū)域;國際海底管理局;承包者;擔(dān)保國;環(huán)境保護(hù)

國際海底區(qū)域 (《聯(lián)合國海洋法公約》將其專稱為 “區(qū)域”)是指國家管轄范圍以外的海床和洋底及其底土。1982年 《聯(lián)合國海洋法公約》(以下簡稱 《公約》)對國際海底區(qū)域的 “資源”進(jìn)行了定義,指的是國際海底區(qū)域內(nèi)在海床及其下原來位置的一切固體、液體或氣體礦物資源。當(dāng)前,在國際海底區(qū)域發(fā)現(xiàn)的資源主要有多金屬結(jié)核、多金屬硫化物和富鈷鐵錳結(jié)殼?！豆s》將國際海底區(qū)域及其資源確定為人類的共同繼承財(cái)產(chǎn),國際海底區(qū)域及其資源既不能由任何國家據(jù)為己有,也不能任由任何國家或私人自由開發(fā),對國際海底區(qū)域內(nèi)資源的一切權(quán)利屬于全人類,由國際海底管理局 (以下簡稱 “管理局”)代表全人類行使,管理局在無歧視的基礎(chǔ)上公平分配從國際海底區(qū)域內(nèi)活動取得的財(cái)政及其他經(jīng)濟(jì)利益。在提及 “人類的共同繼承財(cái)產(chǎn)”時(shí),人們往往關(guān)注的是國際海底區(qū)域的資源,其實(shí),國際海底區(qū)域本身也是“人類的共同繼承財(cái)產(chǎn)”,因此,保護(hù)國際海底區(qū)域的環(huán)境也應(yīng)是維護(hù) “人類的共同繼承財(cái)產(chǎn)”原則的重要內(nèi)容。

1 國際海底區(qū)域環(huán)境保護(hù)制度的確立與發(fā)展

1969年,海底委員會法律分委會在討論直接與人類的共同繼承財(cái)產(chǎn)有關(guān)的問題時(shí)設(shè)置了8個(gè)題目,即①法律地位;②國際法,包括 《聯(lián)合國憲章》的實(shí)用性;③保留專用于和平目的;④ 為全人類的利益利用其資源,不論這些國家的地理位置如何,特別考慮到發(fā)展中國家的利益和需要;⑤ 科學(xué)研究和勘探的自由;⑥ 在行使公海自由時(shí)合理顧及其他國家的利益;⑦ 污染及其他危險(xiǎn)因素的問題以及勘探、利用和開發(fā)中國家的義務(wù)與責(zé)任;⑧ 其他問題[1]。其中題目⑦就是在專門討論國際海底區(qū)域的環(huán)境保護(hù)問題。

1970年第25屆聯(lián)合國大會通過的《關(guān)于各國管轄范圍之外海床洋底及其底土的原則宣言》[第2749(XXV)號決議]在確認(rèn)“人類的共同繼承財(cái)產(chǎn)”原則的同時(shí),對國際海底區(qū)域的環(huán)境保護(hù)問題也進(jìn)行了規(guī)定,關(guān)于該地域內(nèi)之活動,各國依照行將建立之國際制度行動時(shí),應(yīng)采取適當(dāng)措施,并應(yīng)相互合作,以便采用與實(shí)施國際規(guī)則、標(biāo)準(zhǔn)與程序,除其他目的外,俾得:① 防止污染及沾染以及其他對海洋環(huán)境包括海岸在內(nèi)之危害,防止干擾海洋環(huán)境之生態(tài)平衡;② 保護(hù)與養(yǎng)護(hù)該地域之天然資源,防止對海洋環(huán)境中動植物之損害[2]。該原則宣言關(guān)于國際海底區(qū)域環(huán)境保護(hù)的內(nèi)容被海底委員會在后來的會議中多次重復(fù)提及,一些國家的提案也是基于對原則宣言內(nèi)容的闡述和發(fā)展,因此,為 《公約》最終確立國際海底區(qū)域的環(huán)境保護(hù)制度奠定了基礎(chǔ)。

《公約》對于公約締約國和管理局在國際海底區(qū)域環(huán)境保護(hù)方面提出了立法要求。各國應(yīng)制定法律和規(guī)章,以防止、減少和控制由懸掛其旗幟或在其國內(nèi)登記或在其權(quán)力下經(jīng)營的船只、設(shè)施、結(jié)構(gòu)和其他裝置所進(jìn)行的國際海底區(qū)域內(nèi)活動造成對海洋環(huán)境的污染。管理局應(yīng)制定適當(dāng)?shù)囊?guī)則,規(guī)章和程序,防止、減少和控制對包括海岸在內(nèi)的海洋環(huán)境的污染和其他危害,并防止干擾海洋環(huán)境的生態(tài)平衡;保護(hù)和養(yǎng)護(hù)國際海底區(qū)域的自然資源,并防止對海洋環(huán)境中動植物的損害[3]。管理局此類立法權(quán)的效力是優(yōu)于各國立法的,是各國相關(guān)立法的“最低標(biāo)準(zhǔn)”,各國有權(quán)制定更為嚴(yán)格的法律和規(guī)章,但不得制定效力低于管理局規(guī)則、規(guī)章和程序的法律和規(guī)章。

管理局在2000年、2010年和2012年就國際海底區(qū)域內(nèi)的三種礦產(chǎn)資源,即多金屬結(jié)核、多金屬硫化物和富鈷鐵錳結(jié)殼,先后通過了三個(gè) “探礦和勘探規(guī)章”—— 《“區(qū)域”內(nèi)多金屬結(jié)核探礦和勘探規(guī)章》[4]、《“區(qū)域”內(nèi)多金屬硫化物探礦和勘探規(guī)章》[5]和 《“區(qū)域”內(nèi)富鈷鐵錳結(jié)殼探礦和勘探規(guī)章》[6]。在環(huán)境保護(hù)方面,三個(gè)規(guī)章發(fā)展了 《公約》有關(guān)規(guī)定,對 “海洋環(huán)境”、“對海洋環(huán)境造成嚴(yán)重?fù)p害”等重要概念進(jìn)行了界定,確認(rèn)和采納了 “最佳環(huán)境做法”、“風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則”等原則,對于加強(qiáng)對國際海底區(qū)域環(huán)境的保護(hù)具有重要意義。

《公約》只對 “海洋環(huán)境污染”進(jìn)行了界定,是指 “人類直接或間接把物質(zhì)或能量引入海洋環(huán)境,其中包括河口灣,以致造成或可能造成損害生物資源和海洋生物、危害人類健康、妨礙包括捕魚和海洋的其他正當(dāng)用途在內(nèi)的各種海洋活動、損壞海水使用質(zhì)量和減損環(huán)境優(yōu)美等有害影響”。對于 “海洋環(huán)境”、“對海洋環(huán)境造成嚴(yán)重?fù)p害”, 《公約》未給出相關(guān)定義,管理局通過的三個(gè)規(guī)章中進(jìn)行了界定?！昂Ｑ蟓h(huán)境”是指包括影響和決定海洋生態(tài)系統(tǒng)、海洋水域及這些水域的上空,以及海床和洋底及其底土的生產(chǎn)力、狀態(tài)、狀況和素質(zhì)的物理、化學(xué)、地質(zhì)和生物組成部分、條件和因素?！皩Ｑ蟓h(huán)境造成嚴(yán)重?fù)p害”指的是 “國際海底區(qū)域內(nèi)活動對海洋環(huán)境所造成的任何影響,按照管理局根據(jù)國際公認(rèn)標(biāo)準(zhǔn)和慣例所制定的規(guī)則、規(guī)章和程序斷定,這種影響使海洋環(huán)境出現(xiàn)顯著不良變化?！鄙鲜鲆?guī)章中有關(guān) “海洋環(huán)境”、“對海洋環(huán)境造成嚴(yán)重?fù)p害”界定為解釋和適用規(guī)章的相關(guān)要求以及制定未來的規(guī)則、規(guī)章和程序提供了指導(dǎo)。

為了確保有效保護(hù)海洋環(huán)境,使其免受國際海底區(qū)域內(nèi)活動可能造成的有害影響,3個(gè)規(guī)章中規(guī)定,管理局、擔(dān)保國以及承包者均應(yīng)采取風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則和最佳環(huán)境做法。《公約》沒有提及風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則和最佳環(huán)境做法,三個(gè)規(guī)章中納入了上述兩個(gè)概念,使得風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則和最佳環(huán)境做法成為有法律約束力的義務(wù),管理局、擔(dān)保國以及承包者均應(yīng)有義務(wù)予以遵守和實(shí)施。

風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則和最佳環(huán)境做法雖然被納入到三個(gè)規(guī)章中,但規(guī)章中并沒有對兩個(gè)概念的具體含義進(jìn)行明確的界定。在這方面,國際海洋法法庭海底爭端分庭在其2011年發(fā)表的 《國家擔(dān)保個(gè)人和實(shí)體在 “區(qū)域”內(nèi)活動的責(zé)任和義務(wù)的咨詢意見》 (以下簡稱 《咨詢意見》)中認(rèn)為,規(guī)章中關(guān)于風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則的規(guī)定,援引了 《里約宣言》的原則十五,而原則十五中規(guī)定各國應(yīng) “按照它們的能力”采取風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則,因此,規(guī)章中指出了各國基于不同能力而采取不同風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則的可能性。但是,《里約宣言》中所提到的不同能力,不適用于 “最佳環(huán)境做法”[7]。對此,筆者認(rèn)為,風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則和最佳環(huán)境做法并沒有統(tǒng)一的、強(qiáng)制性的國際標(biāo)準(zhǔn),發(fā)展中國家和發(fā)達(dá)國家的技術(shù)和財(cái)政能力不同,因此,應(yīng)允許各國依據(jù)自身能力適用風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則和最佳環(huán)境做法?！豆s》很多條款都承認(rèn)發(fā)達(dá)國家和發(fā)展中國家在科學(xué)技術(shù)方面存在著差距,允許有區(qū)別的對待。例如 《公約》第194條第1款在規(guī)定 “各國應(yīng)適當(dāng)情形下個(gè)別或聯(lián)合地采取一切符合本公約的必要措施,防止、減少和控制任何來源的海洋環(huán)境污染”的同時(shí),還特別強(qiáng)調(diào)各國應(yīng) “按照其能力使用其所掌握的最切實(shí)可行方法”。

從 《公約》、管理局的規(guī)章以及實(shí)踐上來看,國際海底區(qū)域環(huán)境保護(hù)的主體主要有三:管理局、承包者、擔(dān)保國。管理局是代表全人類管理和保護(hù)國際海底區(qū)域的組織,在國際海底區(qū)域環(huán)境保護(hù)方面,擁有廣泛的職權(quán)。承包者是國際海底區(qū)域活動的直接主體,對于其國際海底區(qū)域內(nèi)活動對海洋環(huán)境造成的污染和危害應(yīng)承擔(dān)主要的責(zé)任。擔(dān)保國是為實(shí)體在國際海底區(qū)域從事勘探開發(fā)活動提供擔(dān)保的國家,對于國際海底區(qū)域環(huán)境的保護(hù)也需要承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。

2 管理局對國際海底區(qū)域環(huán)境的保護(hù)

管理局于1994年成立,其主要機(jī)構(gòu)有四個(gè):大會、理事會、秘書處、企業(yè)部。大會是管理局的最高權(quán)力機(jī)關(guān),由全體成員國組成議。理事會是管理局的執(zhí)行機(jī)關(guān),由36個(gè)成員國組成,通過大會選舉產(chǎn)生。管理局秘書處負(fù)責(zé)執(zhí)行大會和理事會指定的日常任務(wù)。企業(yè)部是管理局專門從事國際海底區(qū)域采礦業(yè)務(wù)的機(jī)構(gòu),其職務(wù)目前由秘書處代行。此外,管理局還成立了兩個(gè)專門性的常設(shè)附屬機(jī)構(gòu):法律和技術(shù)委員會 (以下簡稱 “法技委”)和財(cái)務(wù)委員會。在國際海底區(qū)域環(huán)境保護(hù)方面,法技委和理事會負(fù)有主要職責(zé)。管理局秘書長在此方面也有一定權(quán)限,如有權(quán)對承包者勘探開發(fā)活動引起或造成的,已經(jīng)、正在或可能對海洋環(huán)境造成嚴(yán)重?fù)p害的事故,采取暫時(shí)性措施。

管理局的法技委在國際海底區(qū)域環(huán)境保護(hù)方面具有很多 “建議”的職能,包括就國際海底區(qū)域內(nèi)活動對環(huán)境的影響準(zhǔn)備評價(jià),向管理局理事會提出關(guān)于保護(hù)海洋環(huán)境的建議,提出環(huán)境監(jiān)測方案建議及協(xié)調(diào)監(jiān)測方案的實(shí)施,向理事會建議發(fā)布緊急命令,以及指導(dǎo)和協(xié)助承包者執(zhí)行管理局的規(guī)則、規(guī)章和程序等。法技委在審議申請者提交的勘探申請時(shí)應(yīng)審議申請者是否具有迅速執(zhí)行緊急命令的能力、申請中提議的勘探工作計(jì)劃是否將有效地保護(hù)和保全海洋環(huán)境。《“區(qū)域”內(nèi)多金屬硫化物探礦和勘探規(guī)章》和 《“區(qū)域”內(nèi)富鈷鐵錳結(jié)殼探礦和勘探規(guī)章》特別強(qiáng)調(diào)了對 “熱液噴口”和 “與海隆和冷水珊瑚有關(guān)的”海洋生態(tài)系統(tǒng)的保護(hù),要求法技委制訂并執(zhí)行程序,確定擬議的國際海底區(qū)域內(nèi)勘探活動是否會對上述海洋生態(tài)系統(tǒng)造成嚴(yán)重的有害影響,如果確定某些擬議的勘探活動將對上述海洋生態(tài)系統(tǒng)造成嚴(yán)重有害影響,則應(yīng)對這些活動加以管理以防出現(xiàn)此類影響或不核準(zhǔn)從事這些活動。

2001年,法技委制定了 《指導(dǎo)承包者評估區(qū)域內(nèi)多金屬結(jié)核勘探活動可能對環(huán)境造成的影響的建議》,旨在指明多金屬結(jié)核礦區(qū)承包者在采集基線數(shù)據(jù)時(shí)應(yīng)遵循的程序,以及在勘探區(qū)域進(jìn)行任何可能對環(huán)境造成嚴(yán)重?fù)p害的活動期間和其后應(yīng)進(jìn)行的監(jiān)測工作。在 《“區(qū)域”內(nèi)多金屬硫化物探礦和勘探規(guī)章》和 《“區(qū)域”內(nèi)富鈷鐵錳結(jié)殼探礦和勘探規(guī)章》獲得通過后,法技委決定建立一套合并的環(huán)境指南,適用于所有類型的礦床。2013年,法技委通過了 《指導(dǎo)承包者評估 “區(qū)域”內(nèi)海洋礦物勘探活動可能對環(huán)境造成的影響的建議》[8]。在基線數(shù)據(jù)方面,建議指出承包者應(yīng)利用可獲得的地理信息系統(tǒng)等最佳技術(shù),并在制定采樣策略時(shí)利用健全的統(tǒng)計(jì)設(shè)計(jì)收集數(shù)據(jù),以確定物理、化學(xué)和生物等參數(shù)的基線狀況。建議詳細(xì)列明了承包者需要記錄的物理海洋學(xué)、地質(zhì)學(xué)、化學(xué)海洋學(xué)、沉積物特性、生物群落、生物擾動以及沉積作用等方面的數(shù)據(jù),承包者應(yīng)向管理局提供原始數(shù)據(jù);在環(huán)境影響評估方面,建議指出承包者應(yīng)使用可獲得的最佳采樣技術(shù)和方法,建立環(huán)境影響評估的基線數(shù)據(jù)。建議按照進(jìn)行活動以及使用技術(shù)的種類,將勘探活動分為不需要進(jìn)行環(huán)境影響評估的活動和需要進(jìn)行環(huán)境影響評估的活動。對于需要進(jìn)行環(huán)境影響評估的活動,建議不僅規(guī)定承包者進(jìn)行此類活動需要進(jìn)行事前環(huán)境影響評估,而且還要求在特定活動期間和其后實(shí)施環(huán)境監(jiān)測方案,進(jìn)行相應(yīng)的觀測和測量,并將相關(guān)資料提交給管理局。

作為管理局的執(zhí)行機(jī)構(gòu),理事會在國際海底區(qū)域環(huán)境保護(hù)方面擁有 “決定權(quán)”,有權(quán)核準(zhǔn)法技委的各項(xiàng) “建議”。理事會有權(quán)發(fā)布緊急命令或采取其他必要的措施,以防止、控制和減輕對海洋環(huán)境的嚴(yán)重?fù)p害或可能的嚴(yán)重?fù)p害的情況。理事會有權(quán)在有實(shí)質(zhì)證據(jù)顯示存在對海洋環(huán)境造成嚴(yán)重?fù)p害的危險(xiǎn)的情況下,不核準(zhǔn)開發(fā)某一區(qū)域。理事會有權(quán)要求承包者在其環(huán)境監(jiān)測方案中,劃出地區(qū)專門用作影響參比區(qū)和保全參比區(qū)。

需要強(qiáng)調(diào)的是,《公約》并未就影響參比區(qū)和保全參比區(qū)進(jìn)行規(guī)定。這兩個(gè)概念是在管理局制定的 《“區(qū)域”內(nèi)多金屬結(jié)核探礦和勘探規(guī)章》中首次出現(xiàn)的,并為管理局后來制定的《“區(qū)域”內(nèi)多金屬硫化物探礦和勘探規(guī)章》和《“區(qū)域”內(nèi)富鈷鐵錳結(jié)殼探礦和勘探規(guī)章》所沿用。根據(jù)上述規(guī)章,影響參比區(qū)是指反映國際海底區(qū)域環(huán)境特性,用作評估國際海底區(qū)域內(nèi)活動對海洋環(huán)境的影響的區(qū)域。保全參比區(qū)是指不應(yīng)進(jìn)行采礦以確保海底的生物群具有代表性和保持穩(wěn)定,以便評估海洋環(huán)境生物多樣性的任何變化的區(qū)域。

2012年管理局理事會審議并通過了首個(gè)區(qū)域一級的環(huán)境保護(hù)計(jì)劃—— 《“克拉里昂-克利珀頓區(qū)”環(huán)境管理計(jì)劃》[9]。環(huán)境管理計(jì)劃將“克拉里昂-克利珀頓區(qū)”的環(huán)境管理具體分為對整個(gè) “克拉里昂-克利珀頓區(qū)”的環(huán)境管理、對承包者勘探合同區(qū)的環(huán)境管理以及對特別環(huán)境利益區(qū)的環(huán)境管理三個(gè)層級,并分別制定了詳細(xì)的業(yè)務(wù)目標(biāo)和管理目標(biāo)。該環(huán)境管理計(jì)劃將初步在三年期內(nèi)執(zhí)行。對特別環(huán)境利益區(qū)的管理是環(huán)境管理計(jì)劃的核心內(nèi)容,管理計(jì)劃在“克拉里昂-克利珀頓區(qū)”內(nèi)劃定9塊特別環(huán)境利益區(qū),在五年期間內(nèi)或在法技委或理事會進(jìn)一步審查前,不再批準(zhǔn)在特別環(huán)境利益區(qū)內(nèi)進(jìn)行勘探或開發(fā)的申請。

特別環(huán)境利益區(qū)與保全參比區(qū)和影響參比區(qū)的區(qū)別主要在于:第一,建立的目的不同。特別環(huán)境利益區(qū)是管理局在 “克拉里昂-克利珀頓區(qū)”進(jìn)行生物多樣性保護(hù),執(zhí)行區(qū)域一級環(huán)境保護(hù)計(jì)劃的一部分。而保全參比區(qū)和影響參比區(qū)則是承包者根據(jù)管理局規(guī)章有關(guān)規(guī)定,建立的專門用于測量開發(fā)活動對環(huán)境的影響的區(qū)域,主要目的是確保保全和促進(jìn)監(jiān)測受采礦活動影響的生物群落。特別環(huán)境利益區(qū)與保全參比區(qū)和影響參比區(qū)無論在措施的規(guī)模上還是在養(yǎng)護(hù)的目標(biāo)上都不一樣。第二,建立的主體不同。特別環(huán)境利益區(qū)由管理局建立;保全參比區(qū)和影響參比區(qū)由承包者建立。第三,建立的位置不同。特別環(huán)境利益區(qū)建立在合同區(qū)和保留區(qū)之外;保全參比區(qū)和影響參比區(qū)建立在合同區(qū)之內(nèi)。

3 承包者對國際海底區(qū)域環(huán)境的保護(hù)

根據(jù) 《公約》第153條,除企業(yè)部外,締約國或國有企業(yè),或在締約國擔(dān)保下的具有締約國國籍或由這類國家或其國民有效控制的自然人、法人或符合公約規(guī)定的上述各方的組合,均有權(quán)從事國際海底區(qū)域的勘探開發(fā)活動。換言之,企業(yè)部、國家、實(shí)體 (包括自然人、法人或其他組織)均有權(quán)在國際海底區(qū)域從事勘探開發(fā)活動,這些主體需要向管理局提交相關(guān)申請,獲得管理局批準(zhǔn),并與管理局簽訂合同,簽訂合同后,這些主體的身份即轉(zhuǎn)變?yōu)槌邪摺?/p>

在環(huán)境監(jiān)測方面,承包者應(yīng)在合理可能的范圍內(nèi)采取預(yù)防做法和最佳環(huán)境做法,采取必要措施,防止、減少和控制其國際海底區(qū)域內(nèi)活動對海洋環(huán)境造成的污染和其他危害。在勘探申請被管理局核準(zhǔn)之后、承包者開始勘探活動之前,承包者應(yīng)向管理局提交:一份關(guān)于擬議活動對海洋環(huán)境潛在影響的評估書;一份用于確定擬議活動對海洋環(huán)境潛在影響的監(jiān)測方案建議書;和可用于制訂環(huán)境基線,以評估擬議活動影響的數(shù)據(jù)。在實(shí)際勘探過程中,承包者應(yīng)收集環(huán)境基線數(shù)據(jù),并確定環(huán)境基線,供對比評估承包者的活動可能對海洋環(huán)境造成的影響。承包者應(yīng)制訂和執(zhí)行關(guān)于監(jiān)測和報(bào)告對海洋環(huán)境的影響的方案,每年向管理局報(bào)告監(jiān)測方案的執(zhí)行情況和結(jié)果,并提交數(shù)據(jù)和資料。

在應(yīng)急計(jì)劃和緊急情況方面,承包者在開始實(shí)際勘探活動之前,應(yīng)向管理局秘書長提交一份能有效應(yīng)付因承包者在勘探區(qū)域的海上活動而可能對海洋環(huán)境造成嚴(yán)重?fù)p害或帶來嚴(yán)重?fù)p害威脅的事故的應(yīng)急計(jì)劃。承包者的活動如引起已經(jīng)、正在或可能對海洋環(huán)境造成嚴(yán)重?fù)p害的事故,承包者應(yīng)采取行動來防止、控制、減輕和彌補(bǔ)對海洋環(huán)境造成或可能造成嚴(yán)重?fù)p害,并監(jiān)測事故對海洋環(huán)境的影響,同時(shí),承包者應(yīng)迅速向秘書長報(bào)告事故情況。承包者應(yīng)遵從理事會和秘書長為了防止、控制、減輕或彌補(bǔ)對海洋環(huán)境造成或可能造成嚴(yán)重?fù)p害的情況而分別按照 《規(guī)章》發(fā)布的緊急命令和指示立即采取的暫時(shí)性措施。如果承包者不迅速遵從這種緊急命令或立即采取暫時(shí)性措施,理事會可采取必要的合理措施,以防止、控制、減輕或彌補(bǔ)對海洋環(huán)境造成或可能造成嚴(yán)重?fù)p害的情況,費(fèi)用由承包者承擔(dān)。承包者應(yīng)迅速向管理局償還這種費(fèi)用。

根據(jù)管理局規(guī)章,承包者有義務(wù)在其合同區(qū)內(nèi)指定專門用于測量開發(fā)活動對環(huán)境的影響的區(qū)域,即保全參比區(qū)和影響參比區(qū),以確保保全和促進(jìn)監(jiān)測受采礦活動影響的生物群落。保全參比區(qū)和影響參比區(qū)應(yīng)建立在合同區(qū)之內(nèi),但是二者的位置也不盡相同,影響參比區(qū)應(yīng)位于實(shí)際開采的海底礦區(qū)內(nèi),而保全參比區(qū)應(yīng)遠(yuǎn)離潛在采礦影響。

4 擔(dān)保國對國際海底區(qū)域環(huán)境的保護(hù)

根據(jù) 《公約》,除企業(yè)部和國家 (締約國)外,實(shí)體進(jìn)行相關(guān)活動需要滿足兩個(gè)要求:一是,它們必須或者是締約國國民,或者由締約國或其國民有效控制;二是,它們必須得到締約國的擔(dān)保。為實(shí)體在國際海底區(qū)域從事勘探開發(fā)活動提供擔(dān)保的國家即所謂的擔(dān)保國,它們對于國際海底區(qū)域環(huán)境的保護(hù)需要承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。

《公約》對于擔(dān)保國在國際海底區(qū)域環(huán)境保護(hù)方面責(zé)任和義務(wù)的規(guī)定主要集中在三個(gè)條款:第139條在規(guī)定 “締約國應(yīng)有責(zé)任確保國際海底區(qū)域內(nèi)活動,不論是由締約國、國有企業(yè)、或具有締約國國籍的自然人或法人所從事者,一律依照本部分進(jìn)行”的同時(shí),規(guī)定締約國對由于其沒有履行相關(guān)規(guī)定的義務(wù)而造成的損害負(fù)有賠償責(zé)任,但如締約國已采取一切必要和適當(dāng)措施,以確保其擔(dān)保的人切實(shí)遵守規(guī)定,則該締約國對于因這種人沒有遵守本部分規(guī)定而造成的損害,應(yīng)無賠償責(zé)任;第153條第4款規(guī)定,締約國應(yīng)采取一切必要措施,協(xié)助管理局確保相關(guān)規(guī)定得到遵守;附件三第4條第4款規(guī)定,擔(dān)保國應(yīng)負(fù)責(zé)在其法律制度范圍內(nèi),確保所擔(dān)保的承包者應(yīng)依據(jù)合同條款及公約下的義務(wù)進(jìn)行國際海底區(qū)域內(nèi)活動。但如該擔(dān)保國已制定法律和規(guī)章并采取行政措施,而這些法律和規(guī)章及行政措施在其法律制度范圍內(nèi)可以合理地認(rèn)為足以使在其管轄下的人遵守時(shí),則該國對其所擔(dān)保的承包者因未履行義務(wù)而造成的損害,應(yīng)無賠償責(zé)任。

應(yīng)該說 《公約》的上述規(guī)定是非常模糊的,對于擔(dān)保國在國際海底區(qū)域環(huán)境保護(hù)方面的義務(wù)、責(zé)任、賠償責(zé)任以及保護(hù)措施等都沒有明確的規(guī)定。按照國際海洋法法庭海底爭端分庭發(fā)表的 《咨詢意見》,上述條款主要反映了擔(dān)保國承擔(dān)的 “確保遵守”義務(wù),即擔(dān)保國應(yīng)盡最大努力確保所擔(dān)保的承包者在從事國際海底區(qū)域內(nèi)活動時(shí)遵守相關(guān)的規(guī)則,包括承包者與管理局訂立的合同,管理局制定的規(guī)則、規(guī)章和程序以及 《公約》的相關(guān)規(guī)定。此類 “確保遵守”義務(wù)是一種 “適當(dāng)盡職”義務(wù),強(qiáng)調(diào)的是行為本身,而非結(jié)果。換言之,如擔(dān)保國已盡最大努力,履行其 “確保遵守”的義務(wù),那么,即使發(fā)生了損害環(huán)境的情況,擔(dān)保國也無需承擔(dān)責(zé)任。

管理局在其通過的三個(gè)規(guī)章中,對于擔(dān)保國保護(hù)國際海底區(qū)域環(huán)境的責(zé)任和義務(wù)有了更為具體的規(guī)定,主要包括:協(xié)助管理局控制國際海底區(qū)域內(nèi)活動;適用預(yù)防性原則和最佳環(huán)境做法;進(jìn)行環(huán)境影響評價(jià);采取必要措施保證承包者執(zhí)行理事會為防止、控制和減輕對海洋環(huán)境造成嚴(yán)重?fù)p害而發(fā)布的緊急命令,或協(xié)助理事會執(zhí)行其他必要的措施;在其法律制度范圍內(nèi)制定法律和規(guī)章,以確保可就其管轄下的自然人或法人污染海洋環(huán)境所造成的損害,提起申訴以獲得迅速和適當(dāng)?shù)难a(bǔ)償或其他救濟(jì)。按照 《咨詢意見》,上述規(guī)定是需由擔(dān)保國直接負(fù)擔(dān)并獨(dú)立履行的 “直接義務(wù)”。

需要強(qiáng)調(diào)的是,締約國從事國際海底區(qū)域勘探開發(fā)活動,有兩種形式,一種是締約國作為活動主體,直接從事國際海底區(qū)域活動;另一種形式是締約國作為擔(dān)保國間接從事國際海底區(qū)域活動,即為具有其國籍或在其有效控制下的實(shí)體從事國際海底區(qū)域活動提供擔(dān)保。締約國以上述兩種不同方式參與國際海底區(qū)域活動,所承擔(dān)的國際海底區(qū)域環(huán)境保護(hù)的責(zé)任顯然是不同的。締約國以第一種方式從事國際海底區(qū)域活動,其地位與其他從事國際海底區(qū)域活動的主體并無不同,即作為國際海底區(qū)域礦區(qū)的承包者,需承擔(dān)承包者保護(hù)國際海底區(qū)域環(huán)境的責(zé)任和義務(wù)。

5 結(jié)語

我國是國際海底區(qū)域資源開發(fā)利用的 “先行者”,早在20世紀(jì)70、80年代,就已經(jīng)開始在國際海底區(qū)域開展系統(tǒng)的多金屬結(jié)核資源勘查活動。中國大洋礦產(chǎn)資源研究開發(fā)協(xié)會在2001年和2011年先后與管理局簽訂了多金屬結(jié)核和多金屬硫化物的勘探合同,成為國際海底區(qū)域礦區(qū)的承包者。2013年,管理局核準(zhǔn)了中國大洋礦產(chǎn)資源研究開發(fā)協(xié)會提出的富鈷鐵錳結(jié)殼礦區(qū)申請,這使得中國大洋礦產(chǎn)資源研究開發(fā)協(xié)會成為世界上第一個(gè)在國際海底區(qū)域同時(shí)擁有三種資源三塊礦區(qū)的實(shí)體。中國政府也成為世界上首個(gè)在國際海底區(qū)域擔(dān)保三塊礦區(qū)的擔(dān)保國。我們應(yīng)該高度重視國際海底區(qū)域的環(huán)境保護(hù)工作,遵守管理局的有關(guān)規(guī)定,認(rèn)真履行承包者的義務(wù),加快大洋立法的進(jìn)程,履行擔(dān)保國的義務(wù)。

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