周三強(qiáng)

?

中德財(cái)政合作河南省農(nóng)戶林業(yè)發(fā)展項(xiàng)目值得借鑒的管理模式

周三強(qiáng)

（河南省林業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展中心，鄭州 450003）

總結(jié)了中德財(cái)政合作河南省農(nóng)戶林業(yè)發(fā)展項(xiàng)目采用的建立制度體系、開展參與式規(guī)劃、重視部門合作、嚴(yán)格質(zhì)量控制、創(chuàng)新資金管理、組建專家團(tuán)隊(duì)、運(yùn)用激勵(lì)機(jī)制、注重項(xiàng)目細(xì)節(jié)等先進(jìn)的管理模式，為國內(nèi)工程造林提供了良好的示范和借鑒。

河南林業(yè)；外資項(xiàng)目；管理；模式

1 項(xiàng)目概況

中德財(cái)政合作河南省農(nóng)戶林業(yè)發(fā)展項(xiàng)目2007年5月正式啟動(dòng)實(shí)施。該項(xiàng)目總投資為1 200萬歐元，合1.2億元人民幣；其中，德方贈(zèng)款600萬歐元，合6 000萬元人民幣；中方配套資金6 000萬元人民幣。建設(shè)內(nèi)容包括營造林30 817 hm2，開展小流域綜合治理示范、解決林牧矛盾、加強(qiáng)機(jī)構(gòu)能力建設(shè)和培訓(xùn)與技術(shù)推廣等。該項(xiàng)目涉及嵩縣、魯山縣、南召縣和盧氏縣的38個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)。截至目前，項(xiàng)目各項(xiàng)建設(shè)任務(wù)進(jìn)展順利，共完成營造林28 924 hm2，占計(jì)劃總?cè)蝿?wù)的94%，取得了顯著的階段性成效。

2 項(xiàng)目主要的管理模式

2.1 確定明確的項(xiàng)目目標(biāo)，建立完整的制度體系，構(gòu)建了項(xiàng)目實(shí)施的基本框架

項(xiàng)目實(shí)施伊始，我國政府與德國復(fù)興信貸銀行簽署了《中德財(cái)政合作河南省農(nóng)戶林業(yè)發(fā)展項(xiàng)目財(cái)政協(xié)議》，明確了項(xiàng)目的目標(biāo)，形成了項(xiàng)目實(shí)施的綱領(lǐng)性文件；圍繞項(xiàng)目目標(biāo)，制定出了具體的項(xiàng)目執(zhí)行計(jì)劃，對(duì)項(xiàng)目活動(dòng)做出了具體的計(jì)劃與安排；為規(guī)范項(xiàng)目實(shí)施程序，出臺(tái)了中德財(cái)政合作河南省農(nóng)戶林業(yè)發(fā)展項(xiàng)目《項(xiàng)目實(shí)施管理辦法》、《項(xiàng)目財(cái)務(wù)管理指南》、《檔案管理辦法》、《設(shè)備物資管理辦法》、《項(xiàng)目造林指南》、《項(xiàng)目監(jiān)測(cè)辦法》、《參與式土地利用規(guī)劃手冊(cè)》等規(guī)范性文件和管理辦法，加強(qiáng)對(duì)項(xiàng)目實(shí)施的過程管理。這一系列的協(xié)議、計(jì)劃、文件、辦法等構(gòu)建了完整的制度體系，形成了項(xiàng)目實(shí)施的基本框架，只有嚴(yán)格按照框架規(guī)定內(nèi)容去開展項(xiàng)目相關(guān)活動(dòng)，才能得到德方的認(rèn)可，才能真正意義上得到德方的財(cái)政支持，才能確保項(xiàng)目目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

2.2 開展參與式規(guī)劃，充分尊重林農(nóng)意愿，體現(xiàn)了項(xiàng)目對(duì)參與者的公開、公正、公平

與傳統(tǒng)林業(yè)項(xiàng)目“自上而下”地層層分解落實(shí)造林任務(wù)不同，德援項(xiàng)目采用“自下而上”的參與式土地利用規(guī)劃方式。參與式規(guī)劃重視當(dāng)?shù)厝说膮⑴c，注重當(dāng)?shù)厝藢?duì)項(xiàng)目的決策和選擇，使他們對(duì)項(xiàng)目具有責(zé)任感，并對(duì)項(xiàng)目的成功做出一定的承諾，讓他們?cè)陧?xiàng)目過程中分享到利益，這樣農(nóng)民的參與不再是一個(gè)被動(dòng)、被迫的過程，而是一個(gè)利益引導(dǎo)下的自愿參與過程。通過參與式規(guī)劃，讓農(nóng)民能夠充分認(rèn)識(shí)和了解項(xiàng)目的意義、目標(biāo)、內(nèi)容、活動(dòng)與要求，真正參與自主決策，從而調(diào)動(dòng)他們參與項(xiàng)目的積極性。在技術(shù)人員的指導(dǎo)下，由農(nóng)戶確定自己在自己的土地上種什么樹，造什么林。參與式規(guī)劃充分考慮農(nóng)民的利益，及時(shí)簽訂土地使用權(quán)合同，為項(xiàng)目的順利實(shí)施奠定了良好的基礎(chǔ)。

2.3 重視部門合作，加強(qiáng)溝通與協(xié)調(diào)，共同推進(jìn)項(xiàng)目順利實(shí)施

首先是與財(cái)政部門的合作。林業(yè)部門全面負(fù)責(zé)項(xiàng)目實(shí)施的技術(shù)工作和日常管理，財(cái)政部門負(fù)責(zé)項(xiàng)目的資金賬戶管理。財(cái)林兩部門按照各自的工作職責(zé)，積極工作，通力合作，在各類管理辦法的制定、項(xiàng)目物資招標(biāo)與采購、配套資金落實(shí)、報(bào)賬提款及項(xiàng)目日常管理等諸多方面，本著服務(wù)大局、一切為了項(xiàng)目實(shí)施的目的，共同開展了大量工作，為項(xiàng)目順利實(shí)施提供了組織保證。其次是與畜牧、水利等部門的合作。項(xiàng)目除林業(yè)方面的內(nèi)容外，還涉及牧場(chǎng)改良、流域治理等方面的內(nèi)容。林業(yè)部門與畜牧、水利等部門通過簽訂合作合同等方式，將林業(yè)部門、其他參與部門的責(zé)任、義務(wù)和權(quán)利確定下來，各司其職，確保了項(xiàng)目的實(shí)施質(zhì)量和進(jìn)度。

2.4 嚴(yán)格質(zhì)量控制，實(shí)行三級(jí)監(jiān)測(cè)管理，實(shí)現(xiàn)了以管理促質(zhì)量

項(xiàng)目實(shí)施的質(zhì)量，直接關(guān)系到項(xiàng)目的成敗，對(duì)項(xiàng)目質(zhì)量的控制貫穿項(xiàng)目始終。從項(xiàng)目實(shí)施前的準(zhǔn)備工作開始，經(jīng)過可行性調(diào)查研究和參與式規(guī)劃，科學(xué)進(jìn)行造林地選擇、樹種選擇和造林模型的確定，制定了詳細(xì)的技術(shù)操作規(guī)程，確定了造林的混交方式、造林密度、整地規(guī)格等各項(xiàng)技術(shù)措施。在項(xiàng)目實(shí)施期間，按照確定的技術(shù)規(guī)程，省、市、縣、鄉(xiāng)各級(jí)項(xiàng)目管理人員做好技術(shù)指導(dǎo)和技術(shù)把關(guān)，堅(jiān)持上一道工序不合格不準(zhǔn)進(jìn)行下一道工序的質(zhì)量跟蹤檢查制度，確保各項(xiàng)技術(shù)指標(biāo)得以落實(shí)。項(xiàng)目實(shí)施后，執(zhí)行嚴(yán)格的縣級(jí)自查—省級(jí)復(fù)查—國際專家檢查三級(jí)檢查驗(yàn)收制度，開展質(zhì)量監(jiān)測(cè)與評(píng)估?？h級(jí)自查分三次進(jìn)行，第1次在造林后4周左右開展，第2次在一個(gè)完整生長季后開展，第3次在三個(gè)完整生長季后開展；省級(jí)復(fù)查在每次縣級(jí)自查結(jié)束上報(bào)結(jié)果后開展；國際監(jiān)測(cè)在省級(jí)第3次復(fù)查提交報(bào)告后開展。同時(shí)堅(jiān)持檢查驗(yàn)收不合格不予報(bào)賬提款的經(jīng)濟(jì)杠桿調(diào)節(jié)制度，有效地保證了營造林質(zhì)量的全面提高。

2.5 創(chuàng)新資金管理方式，規(guī)范資金發(fā)放，項(xiàng)目款及時(shí)足額兌現(xiàn)到農(nóng)戶手中

德援項(xiàng)目在資金籌措、發(fā)放程序和資金監(jiān)管三個(gè)方面不同于以往任何林業(yè)外資項(xiàng)目的資金管理。在資金籌措上，專門設(shè)立了德援項(xiàng)目的省級(jí)人民幣中心賬戶，規(guī)定省、市、縣三級(jí)的配套資金和德方的贈(zèng)款都必須匯入該賬戶，根據(jù)工程進(jìn)度和工作進(jìn)展情況，再分別撥付至各項(xiàng)目縣。有效地杜絕了配套資金不到位或虛到位，省級(jí)調(diào)控手段得到進(jìn)一步強(qiáng)化。在發(fā)放程序上，確定了通過農(nóng)村信用社的服務(wù)網(wǎng)點(diǎn)直接向農(nóng)戶支付勞務(wù)費(fèi)，實(shí)現(xiàn)了資金統(tǒng)一管理、統(tǒng)一發(fā)放，農(nóng)信社在7個(gè)工作日內(nèi)撥付至農(nóng)戶賬戶上，同時(shí)將發(fā)放的明細(xì)記錄表反饋至縣項(xiàng)目辦，作為勞務(wù)費(fèi)的支付憑證入賬。在資金監(jiān)管上，利用廣播、村務(wù)公開欄等，公開項(xiàng)目的勞務(wù)費(fèi)發(fā)放時(shí)間和支付標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)自查結(jié)果和每戶的補(bǔ)助金額進(jìn)行了張榜公示，設(shè)立了舉辦電話，接受群眾監(jiān)督，保證了勞務(wù)費(fèi)的及時(shí)足額發(fā)放到農(nóng)戶手中，防止了冒領(lǐng)、代領(lǐng)和截留挪用等現(xiàn)象的發(fā)生。同時(shí)各級(jí)審計(jì)部門積極參與，及時(shí)對(duì)項(xiàng)目資金進(jìn)行跟蹤審計(jì)，確保了項(xiàng)目資金真正用于項(xiàng)目實(shí)施上。

2.6 組建專家團(tuán)隊(duì)，開展技術(shù)服務(wù)，為項(xiàng)目實(shí)施提供了堅(jiān)強(qiáng)的技術(shù)保障

項(xiàng)目確定由德國GITEC公司和DFS公司為咨詢機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)組建高質(zhì)量的專家團(tuán)隊(duì)，開展項(xiàng)目咨詢和質(zhì)量評(píng)估服務(wù)。項(xiàng)目實(shí)施以來，開展咨詢的國際和國內(nèi)專家涉及造林、森林經(jīng)營、蓄牧、小流域治理、社會(huì)經(jīng)濟(jì)學(xué)、參與式規(guī)劃、財(cái)務(wù)、數(shù)據(jù)庫等多領(lǐng)域，累計(jì)完成了41.9個(gè)工作月的咨詢活動(dòng)。他們?cè)陂_展咨詢活動(dòng)的過程中帶來了許多先進(jìn)的理念，以淵博的學(xué)識(shí)、嚴(yán)謹(jǐn)?shù)膽B(tài)度和豐富的經(jīng)驗(yàn)來指導(dǎo)項(xiàng)目實(shí)施。一是堅(jiān)持咨詢專家對(duì)項(xiàng)目開展技術(shù)培訓(xùn)，主要是針對(duì)林業(yè)生產(chǎn)的各個(gè)環(huán)節(jié)，在施工現(xiàn)場(chǎng)講解技術(shù)要求和要領(lǐng)，確保了工程技術(shù)人員全面掌握技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。二是堅(jiān)持咨詢專家編寫培訓(xùn)教材，咨詢專家在廣泛調(diào)研的基礎(chǔ)上將國內(nèi)外成熟的造林技術(shù)和經(jīng)營模式組裝配套形成教材，培訓(xùn)基層林業(yè)技術(shù)人員，應(yīng)用于林業(yè)項(xiàng)目生產(chǎn)。

2.7 運(yùn)用激勵(lì)機(jī)制，實(shí)行獎(jiǎng)優(yōu)罰劣，調(diào)動(dòng)了基層項(xiàng)目管理人員的工作積極性

德援項(xiàng)目涉及面廣，工作量大，技術(shù)要求高，多數(shù)工作要依靠縣、鄉(xiāng)兩級(jí)林業(yè)技術(shù)人員的辛勤努力來實(shí)現(xiàn)，基層林業(yè)技術(shù)人員對(duì)項(xiàng)目的實(shí)施質(zhì)量起著十分關(guān)鍵的作用。為充分調(diào)動(dòng)基層林業(yè)技術(shù)人員在項(xiàng)目宣傳、推廣和實(shí)施監(jiān)督等基礎(chǔ)工作中的積極性、能動(dòng)性和創(chuàng)造性，進(jìn)一步提高工作效率和確保項(xiàng)目的實(shí)施質(zhì)量，項(xiàng)目設(shè)置了專項(xiàng)的資金，引進(jìn)了激勵(lì)機(jī)制，針對(duì)縣、鄉(xiāng)兩級(jí)項(xiàng)目管理人員的工作績(jī)效開展評(píng)價(jià)，鼓勵(lì)先進(jìn)、鞭策落后。激勵(lì)機(jī)制的運(yùn)用，成為了項(xiàng)目實(shí)施的推動(dòng)力，很大程度地調(diào)動(dòng)了基層林業(yè)工作者參與項(xiàng)目的積極性，顯著地提高了工作的成效。

2.8 引進(jìn)先進(jìn)理念，注重項(xiàng)目細(xì)節(jié)，確保了項(xiàng)目實(shí)施成效

德援項(xiàng)目引進(jìn)了國際先進(jìn)和全新的項(xiàng)目管理理念和方法，一是要求新造林必須營造混交林，混交的重要性在于對(duì)森林病蟲害、森林火災(zāi)都能起到減緩的作用，對(duì)土壤肥力起到改善作用,還可以增加生物多樣性。二是要求造林后要開展鋤草活動(dòng)，及時(shí)的進(jìn)行除草將有利于仍然還處于幼苗時(shí)期的苗木的生長, 實(shí)施除草將減少雜草的競(jìng)爭(zhēng)以及保證小班的成活率。三是明確造林地間作標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)禁間作高桿作物或過密農(nóng)作物間作，減少對(duì)幼苗生長的影響。四是項(xiàng)目實(shí)施期間開展社會(huì)經(jīng)濟(jì)監(jiān)測(cè)和生態(tài)監(jiān)測(cè)，動(dòng)態(tài)地監(jiān)控項(xiàng)目的影響和目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。五是實(shí)行項(xiàng)目管護(hù)制度，把項(xiàng)目營造的防護(hù)林劃分護(hù)林責(zé)任區(qū)，承包給專職護(hù)林員，并根據(jù)管護(hù)效果撥付資金用于項(xiàng)目造林的管護(hù)費(fèi)用，實(shí)現(xiàn)了造林有造有管。

3 啟示與思考

中德財(cái)政合作河南省農(nóng)戶林業(yè)發(fā)展項(xiàng)目采用的先進(jìn)的管理模式，得到了各級(jí)項(xiàng)目管理和技術(shù)人員的認(rèn)可，已被項(xiàng)目參與農(nóng)戶所廣泛接受，確保了項(xiàng)目取得顯著的實(shí)施成效，是項(xiàng)目成功的關(guān)鍵。這套先進(jìn)的管理模式，在河南省工程造林中，也極具參考與借鑒價(jià)值，廣泛的推廣與應(yīng)用，必將有效地推動(dòng)基層林業(yè)管理水平地提高，有力地保證造林的成效。

F316.2

B

1003-2630（2014）01-0049-02

2014-02-15

（責(zé)任編輯：王團(tuán)榮）