黃始勇，譚子幼

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瀘溪縣林地流轉(zhuǎn)存在的問題及對策建議

黃始勇，譚子幼

（瀘溪縣林業(yè)局，湖南 416100）

通過從流轉(zhuǎn)行為不規(guī)范、開發(fā)利用不合理、流轉(zhuǎn)機制不順暢、投資政策不完善等幾個方面淺析林地流轉(zhuǎn)過程中存在的問題，從積極宣傳引導(dǎo)、進行政策扶持、創(chuàng)新流轉(zhuǎn)形式、開展行業(yè)支持等方面找準解決問題的對策，進一步發(fā)揮林地流轉(zhuǎn)的作用，促進林業(yè)產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展。

林地流轉(zhuǎn)；問題；對策建議

林地流轉(zhuǎn)是指在不改變林地所有權(quán)和林地用途的前提下，將林地的使用權(quán)按一定的程序，通過招標、拍賣、協(xié)議等方式，有償或無償?shù)挠梢环睫D(zhuǎn)讓給另一方的經(jīng)濟行為或產(chǎn)權(quán)交易行為。將林地使用權(quán)變成商品進入流通領(lǐng)域，目的是為了使“資產(chǎn)變現(xiàn)” 盤活林業(yè)資源。

瀘溪縣位于湖南省西部，湘西土家族苗族自治州東南端，是武陵山片區(qū)區(qū)域發(fā)展與扶貧攻堅試點縣，國家級貧困縣和革命老區(qū)縣，是全國椪柑之鄉(xiāng)，湖南省重點林區(qū)縣。全縣現(xiàn)有林地12.3萬hm2，森林覆蓋率51.18%，活立木蓄積量176.7萬m3。屬于中亞熱帶季風(fēng)性濕潤氣候，氣候溫和，雨量充沛，無霜期長，土地肥沃，自然資源豐富，縣境處于武陵山脈和雪峰山脈過渡地帶，地形以低山丘陵為主。自2008年集體林權(quán)制度改革以來，瀘溪縣林地流轉(zhuǎn)呈蓬勃發(fā)展態(tài)勢，非公有制林業(yè)取得長足發(fā)展，林業(yè)規(guī)模經(jīng)營不斷加快，生態(tài)瀘溪建設(shè)穩(wěn)步推進。

1 林地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀及成效

1.1 現(xiàn)狀

瀘溪縣林地流轉(zhuǎn)大致可分為兩個時間階段：第1階段為1995-2005年，基本屬于群眾自發(fā)流轉(zhuǎn)階段，主要以原來單一的活立木轉(zhuǎn)讓為主；第2階段為2005年至今，屬于群眾自愿、政府引導(dǎo)階段，主要以林地使用權(quán)和林木所有權(quán)、使用權(quán)的流轉(zhuǎn)。即從“十五”期間嚴格控制林木采伐轉(zhuǎn)讓為分水嶺，之前多為單一的活立木轉(zhuǎn)讓，之后的流轉(zhuǎn)基本為林地使用權(quán)和林木所有權(quán)、使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，流轉(zhuǎn)期限20~50 a不等；流轉(zhuǎn)模式主要有：一是林木采伐權(quán)的轉(zhuǎn)讓。新《森林法》實施后，林木市場日益活躍，轉(zhuǎn)讓林木采伐權(quán)在各鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體林場和村辦林場迅速發(fā)展，已成為轉(zhuǎn)化造林成果，節(jié)約采伐開支的主要方式。瀘溪縣在2010年全面實施商品材采伐零指標后，這一方式的轉(zhuǎn)讓已全部停止。二是林木經(jīng)營權(quán)的轉(zhuǎn)讓。三是林地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓?！罢l造誰有，合造共有”的造林政策，極大的調(diào)動了社會各界對林業(yè)開發(fā)的積極性，紛紛向山頭進軍，向林業(yè)掘金。截止2012年底，全縣通過租賃、轉(zhuǎn)包、股份合作等形式流轉(zhuǎn)林地2 333.3 hm2。林地流轉(zhuǎn)，充分盤活了林地資源，極大地提高了林地利用率，增加了林地產(chǎn)出能力，對于促進瀘溪縣林業(yè)持續(xù)健康發(fā)展具有重要意義。

1.2 成效

1.2.1加速了綠化進程

林地流轉(zhuǎn)，使過去有人栽無人管的局面開始改變，使林業(yè)投入趨于多元化，綠化投資有了保障，管護措施真正得以落實到位。退伍軍人向明松，舍棄安置到機關(guān)單位的穩(wěn)定工作機會，聯(lián)合李森等3人2009年以來投入資金300余萬元，在本縣洗溪鎮(zhèn)李巖村流轉(zhuǎn)林地133.3 hm2，進行油茶開發(fā)。他們通過注冊，聯(lián)合周邊村莊100余戶林農(nóng)，成立洗溪鎮(zhèn)李巖油茶農(nóng)民專業(yè)合作社，高標準建設(shè)高產(chǎn)油茶基地。目前已種植油茶66.7 hm2。武溪鎮(zhèn)林業(yè)站原站長許祥剛投資100萬元，在浦市鎮(zhèn)麻溪口村流轉(zhuǎn)林地40 hm2，種植油茶及青蒿。瀘溪國富油茶專業(yè)合作社投資500余萬在瀘溪縣油茶傳統(tǒng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)合水的罩子坪村、溪州村等地流轉(zhuǎn)土地開發(fā)油茶133.3 hm2。通過土地流轉(zhuǎn)，全縣共吸引社會資金達1.2億元，破解了林業(yè)生產(chǎn)融資難題，帶動了林農(nóng)生產(chǎn)積極性，加快了造林綠化進程。

1.2.2促進了經(jīng)濟發(fā)展

一是盤活了資源，促進了閑置資源向有價商品的轉(zhuǎn)換。二是緩解了就業(yè)壓力，大量農(nóng)村勞力實現(xiàn)就地就業(yè)，既學(xué)到了技術(shù)本領(lǐng)，又獲得了可觀收入。三是增加了森林資源總量，全縣森林覆蓋率和林木蓄積量實現(xiàn)持續(xù)增長。由于林地流轉(zhuǎn)滿足了林業(yè)生產(chǎn)適度集中，集約規(guī)模經(jīng)營的條件，生產(chǎn)成本下降，實現(xiàn)了規(guī)模效益，促進了林業(yè)經(jīng)濟的快速發(fā)展。

1.2.3激發(fā)了林業(yè)活力

其一，帶來營造林管理水平大提高。通過設(shè)計、除障、整地、栽植、撫育等規(guī)范化程序施工，特別是機械化作業(yè)，徹底改變了過去“一鋤法”施工。其二，帶來經(jīng)營技術(shù)水平大提高。通過林地流轉(zhuǎn)，更多的林業(yè)技術(shù)應(yīng)用于造營林生產(chǎn)上，結(jié)束了過去林木人種天養(yǎng)的粗放經(jīng)營模式。其三，帶來了林木新品種的推廣應(yīng)用。通過林地流轉(zhuǎn)，激發(fā)了業(yè)主推廣應(yīng)用林業(yè)新品種的熱情。

1.2.4創(chuàng)新了經(jīng)營機制

林地流轉(zhuǎn)加速了森林分類經(jīng)營體制改革，特別是商品林經(jīng)營方式更趨靈活。林改后，林農(nóng)及林業(yè)生產(chǎn)者利用林地資源豐富的優(yōu)勢，結(jié)合工業(yè)原料林建設(shè)、油茶新造、油茶低改等林業(yè)重點工程和綠色家園建設(shè)，積極開發(fā)用材林、經(jīng)濟林和園林綠化苗木基地，實現(xiàn)了林畜、林禽、林農(nóng)種養(yǎng)結(jié)合，以耕代撫，大力發(fā)展林下經(jīng)濟，以短養(yǎng)長，走出了一條實實在在的長短結(jié)合的新路子，實現(xiàn)了林地效益最大化。

2 林地流轉(zhuǎn)存在的問題

2.1 流轉(zhuǎn)行為不規(guī)范

一是資產(chǎn)評估不到位，集體資產(chǎn)流失現(xiàn)象普遍存在。雖然瀘溪縣2010年完成林改主體任務(wù)后，相繼成立了林權(quán)登記管理中心和森林資源資產(chǎn)評估中心，但由于縣里未出臺明確的流轉(zhuǎn)政策[1]，其職能作用還未完全發(fā)揮。二是流轉(zhuǎn)資料不全，存在糾紛隱患。突出表現(xiàn)為流轉(zhuǎn)合同不規(guī)范，半數(shù)以上交易行為草簽的書面協(xié)議四至地界不清，面積不實，雙方約定事項不全；有的甚至為口頭協(xié)議，無任何文字憑證。由于原始資料不齊全，林業(yè)部門無法為其頒發(fā)林權(quán)證明。三是流轉(zhuǎn)客體不合法，業(yè)主利益無保障。

2.2 開發(fā)利用不合理

在沒有通過林業(yè)部門必要監(jiān)管和引導(dǎo)的情況下，一部分業(yè)主在獲得林地經(jīng)營權(quán)后自主選擇林木品種，盲目投資開發(fā)，重復(fù)建設(shè)，由于品種不對路，投資建設(shè)的林地林木長成“小老樹”、“癩子林”，降低了林地的經(jīng)濟效益。

2.3 流轉(zhuǎn)機制不順暢

一方面，集體林權(quán)制度改革后，林地分戶分散經(jīng)營，由于流轉(zhuǎn)周期過長，許多林農(nóng)不愿意流轉(zhuǎn)，規(guī)模經(jīng)營難度較大。另一方面，受利益驅(qū)動使，投資者熱衷于立地條件好、開發(fā)投資小的一級林地，對二、三級難以開發(fā)的林地?zé)崆椴桓?。如嘉漢林業(yè)公司自2000年開始，計劃在我縣流轉(zhuǎn)0.67萬hm2工業(yè)原料林基地，至目前，僅完成前期的資源調(diào)查工作。

2.4 投資政策不完善

林業(yè)是一個投資大、收益慢的特殊產(chǎn)業(yè)，投入不能在短時間內(nèi)得到回報，投資風(fēng)險較大。目前，由于國家沒有特殊的鼓勵政策和保障性措施，林業(yè)保險機制不健全，森林災(zāi)害時有發(fā)生，大多數(shù)投資人對投資林業(yè)仍持觀望態(tài)度，投資信心依然不足，林地流轉(zhuǎn)市場還未產(chǎn)生應(yīng)有的熱度。

3 規(guī)范瀘溪林地流轉(zhuǎn)的對策及建議

積極穩(wěn)妥地推進森林、林木和林地使用權(quán)的合理流轉(zhuǎn)，發(fā)揮市場在資源配置中的基礎(chǔ)性作用，實現(xiàn)山林適度規(guī)模經(jīng)營，對提高林業(yè)經(jīng)濟效益，維護山林所有者和經(jīng)營者的合法權(quán)益具有十分重要的意義。為全面提高瀘溪縣林業(yè)的勞動生產(chǎn)率和可持續(xù)發(fā)展能力，推進森林資源流轉(zhuǎn)集中，促進林業(yè)千家萬戶的散戶經(jīng)營向?qū)I(yè)化生產(chǎn)、規(guī)模化經(jīng)營、企業(yè)化管理的現(xiàn)代林場轉(zhuǎn)變，建立健全林地資源的市場化流轉(zhuǎn)機制，結(jié)合瀘溪縣林地流轉(zhuǎn)存在的問題，建議采取以下對策[2]。

3.1 積極宣傳引導(dǎo)

逐步加大對林地所有權(quán)、經(jīng)營權(quán)、林木收益權(quán)和利潤分配權(quán)以及林地流轉(zhuǎn)現(xiàn)實意義的宣傳力度，進一步深化林地產(chǎn)權(quán)的商品化宣傳，加大林業(yè)投資風(fēng)險的正確引導(dǎo)，消除林業(yè)投資巨額回報的誤區(qū)，使林業(yè)投資更加趨于理性務(wù)實。同時，積極培育新型林業(yè)經(jīng)營示范典型。在審核林地流轉(zhuǎn)的林權(quán)登記表時從嚴把關(guān)，對流轉(zhuǎn)程序不到位，未簽訂流轉(zhuǎn)協(xié)議或有爭執(zhí)的一律不予以變更登記。通過文件的下發(fā)，從而提高基層領(lǐng)導(dǎo)和林農(nóng)群眾對林地流轉(zhuǎn)方面的法律、政策、規(guī)定的認識，有效遏制現(xiàn)有林地不規(guī)范的流轉(zhuǎn)行為。

3.2 進行政策扶持

一是成立相應(yīng)工作機構(gòu)，并出臺具體政策措施，對林地流轉(zhuǎn)這一新的經(jīng)濟現(xiàn)象及時進行監(jiān)管。二是規(guī)范林業(yè)要素市場建設(shè)。健全完善林權(quán)登記中心、森林資源資產(chǎn)評估中心等林權(quán)林地管理機構(gòu)的工作職能，適時發(fā)布林權(quán)流轉(zhuǎn)交易、林權(quán)證抵押、市場信息等相關(guān)信息并提供服務(wù)。開展森林資源資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓、拍賣、抵押、合股、租賃等森林資源資產(chǎn)及相關(guān)資產(chǎn)的價值評估。對納入流轉(zhuǎn)范圍的林地進行勘驗、審核、登記、核發(fā)林權(quán)證明。三是疏通林業(yè)投融資渠道。加強與金融部門協(xié)商，根據(jù)上級關(guān)于林地林木抵押貸款的林業(yè)投融資辦法，出臺適合本地的融資政策，不斷拓寬林業(yè)經(jīng)營融資渠道。

3.3 創(chuàng)新流轉(zhuǎn)形式

屬于家庭承包經(jīng)營的林地，由承包者依法自主決定采用轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)包、租賃、互換等其他方式進行流轉(zhuǎn)；屬于村組集體組織統(tǒng)一經(jīng)營的林地，由其采取拍賣、招標、公開協(xié)商等方式進行流轉(zhuǎn)。同時，鼓勵有能力的大戶和能人通過流轉(zhuǎn)，形成一定規(guī)模的家庭林場和家庭農(nóng)場，積極探索林業(yè)開發(fā)的新思路。

3.4 開展行業(yè)支持

一是抓好技術(shù)跟蹤服務(wù)。特別是對林業(yè)大戶，林業(yè)主管部門應(yīng)指定專人負責(zé)技術(shù)和行業(yè)管理。二是抓好林業(yè)工程項目上的對接扶持。凡符合國家項目投資政策的，林業(yè)部門要優(yōu)先將流轉(zhuǎn)開發(fā)的林地納入林業(yè)項目投入，通過項目扶持，緩解業(yè)主投資壓力。三是抓好行業(yè)管理服務(wù)。政府林業(yè)部門要急業(yè)主之所急，解業(yè)主之所困，幫助化解生產(chǎn)經(jīng)營及管理中的困難，從嚴打擊破壞林業(yè)發(fā)展的行為，維護投資者的合法權(quán)益。

[1] 鄧章寧. 海南林地流轉(zhuǎn)存在的問題及對策建議[J]. 熱帶林業(yè)，2007（4）：7-9.

[2] 呂賢良. 蓮都區(qū)森林資源流轉(zhuǎn)的現(xiàn)狀、存在問題及對策建議[J]. 現(xiàn)代農(nóng)業(yè)科技，2009（7）：94-96.

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2014-01-15

（責(zé)任編輯：王團榮）