閆亞梅

（河北大學 財務處，河北 保定071002）

教育投入不足一直是制約我國教育事業(yè)發(fā)展的“軟肋”?！秶抑虚L期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010－2020年）》明確提出，提高國家財政性教育經(jīng)費支出占國內生產(chǎn)總值的比例?！笆濉币?guī)劃中明確提出：根據(jù)地方經(jīng)濟社會發(fā)展需要與支撐能力，優(yōu)化地方高等學校布局結構。推動地方各級政府加大對高等教育的投入，推進高等學校有特色、高水平發(fā)展等措施，由國家、省、地市共同促進高等教育的蓬勃發(fā)展。為了保證國家財政撥款不被截留挪用，發(fā)揮國家財政撥款的最大效益，財政部、教育部自2008年開始，在深入調查和研究的基礎上，提出了“建立與公共財政相適應、科學規(guī)范的高?？冃гu價體系，引入以績效為導向的資源配置方式”。2009年財政部發(fā)布了《財政支出績效評價管理暫行規(guī)定辦法》，2011年，財政部修訂此辦法，規(guī)定：加強財政支出管理，強化支出責任，建立科學、合理的財政支出績效評價體系，提高財政資金使用效益。2010年，河北省政府印發(fā)了《關于深化推進預算績效管理的意見》（冀政［2010］138號），要求建立健全貫徹預算編制、審查、執(zhí)行、監(jiān)督、評價全過程的績效管理制度，強化“用錢必問效、問效必問責、問責效為先”的績效管理理念。

隨著國家財力投入的加大和對專項資金管理使用的明確規(guī)定，很大程度上改善了目前制約高校發(fā)展資金短缺的現(xiàn)狀和一定程度上保證了財政資金的使用效益。但是因為目前教育撥款體系與學校財務管理體系不適應，教育經(jīng)費撥款進度和資金使用節(jié)奏不匹配，并且資金使用缺乏有效的監(jiān)督、約束、考核機制，由此造成教育部門的“要錢花”“討錢花”和“亂收費”“亂花錢”現(xiàn)象并存，教育一邊缺錢，一邊亂花錢，形成惡性循環(huán)?；谫Y金主管部門和使用部門不同的視角，通過對河北省有代表性高校的專項資金使用情況調研，普遍存在的問題有以下幾方面。

財政資金下?lián)芊绞浇┗?，不利于充分調動高校資金管理的積極性。資金主管部門為防止各高校對專項資金截流、挪用，一般財政專項資金在下?lián)軙r是以指標通知單的形式具體到每一個實際項目，高校在指定范圍內受傳統(tǒng)資金使用思維的影響，只對資金使用作記錄，預算僅限于收支平衡，高校缺乏有效的資源配置和合理有效使用教育經(jīng)費的動力。

財政資金使用時間格式化，資金定性化，不利于高校依據(jù)自身發(fā)展的實際情況合理安排資金。資金主管部門對專項資金的使用在時間上一般要求，當年經(jīng)費當年執(zhí)行完畢，11月下?lián)芙?jīng)費原則上可以結轉一年，否則由財政收回資金平衡當年預算，并且允許結轉的資金，第二年需要重新申報，經(jīng)全國人大會批準后才能夠再次予以下?lián)?、使用。而且在資金使用過程中對財政撥款資金，一味地強調?？顚Ｓ?，不允許同類資金相互調劑，以致于資金使用效益低下。

財政資金下?lián)軙r間較晚，不適合高校經(jīng)濟活動需求。我國《預算法》規(guī)定每年預算需全國人民代表大會通過后方能執(zhí)行，受政策和資金層層分配的影響，一般財政專項資金每年最早6月下達，甚至更晚。并且在國庫集中支付改革后，所有財政資金均以國庫額度形式下?lián)埽蛸Y金到位較晚，高校要想盡早啟動項目建設，就需要對已下達的國庫額度調劑使用或自有資金墊支，待專項資金國庫額度下?lián)芎?，再向財政申請資金歸墊，一定程度上嚴重影響了高校經(jīng)濟活動的正常進行，而且對國庫額度的調劑使用也降低了財政的監(jiān)管力度。

預算編制不完整，財政專項資金未全部納入高校資金分配范疇，增加了專項資金申報功利性和使用隨意性，不利于高校資金分配使用和監(jiān)管。一是專項資金未全部納入高校年度預算編制計劃，同時相關職能部門，缺乏必要的信息溝通與交流，使得高校財務在編制預算時不能統(tǒng)籌、全面考慮資金的合理分配。二是重申報輕落實，“爭取資金”是不少資金使用部門申請專項資金的動力，一些部門為爭取財政資金，提高申報命中率，不僅集中大量人力、物力、財力從事專項資金申報工作，而且在申報過程中夸大項目實施后的經(jīng)濟效益指標。甚至同一個項目多頭申報，重復申報，多方位套取財政資金。以致專項資金到達后無法達到項目申報的要求，或重復立項造成財政資金浪費。三是財政資金具體使用部門受下?lián)苜Y金量的大小和下?lián)苜Y金擁有時間的限制，對到位資金使用較為隨意。資金量較小的項目，因不能滿足資金使用部門對資金的實際需求，為了在規(guī)定時間內消化完額度指標，而造成亂花錢，資金效益低下。而資金量充足的項目，因論證環(huán)節(jié)的不嚴謹、不科學，資金到位后，不知道如何花，形成大量資金沉淀。并且主管部門對財政專項資金使用時間上的要求，不可避免地造成資金使用部門年底突擊花錢，造成大量資金浪費。

績效考核指標體系缺乏個性，不利于合理考核資金使用效益。目前比較通用的指標評價體系包括：財務指標和非財務指標，其中財務評價指標包括經(jīng)費自給率、預算收支完成率、人員支出占事業(yè)支出的比率、公用支出占事業(yè)支出的比率、資產(chǎn)負債率、生均支出增減率等。該指標體系簡單地評價實際支出是否符合預算所計劃的支出，各項支出占比及對決算數(shù)與預算數(shù)的差異等進行分析，不能反映不同資金性質的資金使用績效。

針對以上專項資金管理中存在的問題，筆者認為，以“價值”為理念管好用好財政資金是目前解決專項資金管理瓶頸的有效途徑?！皟r值”理念的核心是，“以資金使用結果為導向的”資金管理模式。依托“用錢必問效、問效必問責、問責效為先”的績效管理理念，可采取以下具體解決辦法。

一，改變資金下?lián)芊绞?，資金主管部門依據(jù)國家整體發(fā)展規(guī)劃、可供分配的資金總量、所屬部門以往財政資金使用效果為基礎分配資金，以整體形式下?lián)芨咝?，高校在該總體資金使用范圍內，根據(jù)各自實際情況，調劑資金，分清輕重緩急，發(fā)揮資金最大效益。

二，以項目建設周期為時段，在專項資金總體建設規(guī)劃內，允許跨年度使用財政資金，可以有效制止高校為了留住財政資金，年底突擊花錢，造成資金的大量浪費。同時允許高校在同類資金來源范圍內，依據(jù)自身發(fā)展需要，整合資源集中財力，重點突破，加快單向縱深發(fā)展。

三，目前國庫集中支付改革背景下，在專項資金總體規(guī)劃內，依據(jù)高校年度資金申請，采取由主管部門統(tǒng)一借款，年初按項目進度預撥各高校專項資金，或經(jīng)費預撥的同時相應凍結各高校銀行存款，待全國人民代表大會通過預算后，再相應解凍該校凍結指標，這樣既能滿足高校對資金的需求，又能充分發(fā)揮國庫集中支付體系下的財政監(jiān)管職能。

四，建立預算編制委員會，注重項目資金論證，使多部門參與預算編制，加強資金分配權的相互制衡，避免隨意性、功利性及預算編制不完整性。一是擬訂詳實、具體的實施方案，以財務管理部門為主體，學校主要領導牽頭，各職能部門實質性參與，強化預算流程系統(tǒng)和各部門業(yè)務系統(tǒng)的融合與信息共享，充分調動各部門和全體教職工理財?shù)姆e極性和各職能部門在預算管理中的基礎作用，將預算責任層層分解落實到部門，這樣既可以提高各部門工作積極性、創(chuàng)造性，又可以促進信息更廣泛的傳遞、交流和反饋，使預算編制更具科學性和有效性，預算項目更具合理性和操作性。二是注重資金歸口管理部門和具體財務經(jīng)辦人員的信息傳遞，使財務經(jīng)辦人員了解項目的支出計劃，便于財務人員對項目執(zhí)行過程的監(jiān)管。各資金使用單位在資金支出過程中應加強業(yè)務人員與財務人員的溝通，使財務人員及時了解項目進度，及時安排項目資金，保證項目的順利進行。三是依據(jù)項目屬性量身定做擬定不同績效考核指標體系，并且將考核結果作為今后資金使用部門申請資金和財務分配資金的重要依據(jù)，督促資金使用部門合理、有效、高效使用財政資金。

五，建立以“價值理論”為導向的績效指標體系，考核財政資金使用效益。以優(yōu)化資源配置，調動高校合理有效使用教育資源、促進教育資源效益最大化的“價值理論”為動力，建立一套行之有效的績效評價指標體系，用以評價資金投入、產(chǎn)出功效，提高資金使用效率，保障高校持續(xù)發(fā)展。細化考核指標體系，建立校內績效評價機制、績效評價結果與資金預算分配掛鉤的方法，意在全程跟蹤管理，對資金投入情況、項目完成進度、階段性目標完成情況、項目效益與預期目標偏差等進行階段性跟蹤與反饋，從而督促資金使用者按進度、按質量圍繞績效目標開展工作。具體績效指標體系可分為三大類別：一是保障性指標體系：包括水費、電費、辦公費、郵電費、差旅等正常公用支出。二是發(fā)展性指標：具體可分為項目支出在高校本身預算分配中占比，項目支出內部構造比率，設備購置占比及設備使用率等指標。三是可持續(xù)發(fā)展指標：具體可分為創(chuàng)收能力增長比率、社會影響力、出版專著、人才培養(yǎng)質量的提高、就業(yè)率、學科點的數(shù)量及在同行中的排名等各項指標。

以上績效考核指標中的保障性指標，屬高校自身發(fā)展必須具備的前提條件，支出占用比例不宜過高。可持續(xù)性指標，屬階段性指標，項目完成后可根據(jù)項目前后相關質的變化進行對比。發(fā)展性指標，應結合高校自身發(fā)展，在資金分配中比例應大幅提高。支出結構在項目發(fā)展初期，資本性投入應占比較大，發(fā)展中期資本性投入應降低，而轉化及推廣費用等支出應加大，項目結束后結合可持續(xù)性指標分析項目產(chǎn)生的經(jīng)濟效益和社會效益，對項目專項資金通過以上各項指標分類逐項分析，用以考核專項資金的使用效益，考核結果可作為各級主管部門在資金申請、分配時的重要參考依據(jù)，使有限的社會資源向發(fā)展效益好的單位傾斜，爭取資金效益最大化。

［1］陳江濤.高校預算管理績效評價平臺搭建構想［J］.成都大學學報，2010（12）：365－368.

［2］陳玉冰，宋金杰，劉艷玲，等.高校專項經(jīng)費“雙控”管理機制探討［J］.會計之友，2012（11）：84－85.