楊建生

（西南政法大學(xué) 行政法學(xué)院，重慶 401120）

美國1966年制定《信息自由法》（The Freedom of Information Act），后經(jīng)過1974年、1976年、1986年、1996年的修訂，形成了較為完善的政府信息公開法律體系，目前國內(nèi)眾多學(xué)者研究的美國《信息自由法》版本，無論是王明揚(yáng)先生所著的《美國行政法》附錄一[1]P1099、還是伯納德.施瓦茨著徐炳譯的《行政法》附錄[2]P621、還是應(yīng)松年主編的《外國行政程序法匯編》中的美國《聯(lián)邦行政程序法》（the Administrative Procedure Act）第552條[3]P1，即《信息自由法》都只包括了1996年修訂以前的內(nèi)容。然而，由于形勢發(fā)展的需要，最近10多年來，美國政府信息公開立法有了很多新的變化，國內(nèi)很少有學(xué)者進(jìn)行專門研究。美國《信息自由法》的最新發(fā)展主要研究1996年以來的最新發(fā)展，特別是2007年對《信息自由法》的修訂。美國政府信息公開制度的最新發(fā)展對我國有一定啟示意義。

一 1946年-1996年美國《信息自由法》的產(chǎn)生和發(fā)展

（一）美國《信息自由法》的產(chǎn)生和發(fā)展

1946年，美國國會通過了《行政程序法》。該法的目的是在聯(lián)邦政府行政機(jī)關(guān)內(nèi)部建立程序規(guī)則，從而要求行政機(jī)關(guān)自己制定有關(guān)政府信息公開的法規(guī)和規(guī)章。特別是《行政程序法》第3條公共信息條款規(guī)定：可以獲取聯(lián)邦政府保存的“至關(guān)重要的官方信息”?！缎姓绦蚍ā返?條背后的重要原理是，行政機(jī)關(guān)有義務(wù)讓公眾知道其組織機(jī)構(gòu)和裁決記錄，并且在制定行政機(jī)關(guān)自己的規(guī)章時(shí)遵循統(tǒng)一的準(zhǔn)則。盡管《行政程序法》首次以法律形式明確了公民的知情權(quán)，然而，在實(shí)踐中，《行政程序法》存在諸多漏洞，聯(lián)邦政府經(jīng)常利用這些漏洞阻止公眾獲取政府信息。例如，《行政程序法》授予行政機(jī)關(guān)自由裁量權(quán)，以決定拒絕公開“因正當(dāng)理由裁定保密”的文件，但是，法律沒有提供“正當(dāng)理由”這一模糊術(shù)語的定義。第3條還允許政府拒絕公開“為了公眾利益需要保密”的任何信息，但是沒有有關(guān)符合“公共利益”標(biāo)準(zhǔn)的指導(dǎo)方針。也許第3條規(guī)則中影響信息公開的最大障礙是，要求信息申請者與被申請的信息存在“適當(dāng)?shù)暮椭苯拥年P(guān)系”。如果申請的信息不具體涉及申請者本人，就允許行政機(jī)關(guān)拒絕提供該信息。這一限制從而阻止了第三方：如記者、律師、公共利益團(tuán)體、學(xué)者獲取政府信息。負(fù)責(zé)執(zhí)行《行政程序法》的美國司法部，不僅未能進(jìn)行有效的監(jiān)督，反而“嚴(yán)重、明顯、公然和持續(xù)的違反”第3條的規(guī)定。1965年參議院的報(bào)告描述《行政程序法》為“充滿了漏洞，它允許行政機(jī)關(guān)拒絕向公眾公開合法的信息。無數(shù)次信息被拒絕公開僅僅是為了掩蓋令人尷尬的錯(cuò)誤或違法行為”。第3條的標(biāo)準(zhǔn)是不明確的，并且極容易被解釋為：賦予行政機(jī)關(guān)拒絕公開信息的相當(dāng)大的自由裁量權(quán)。聯(lián)邦最高法院認(rèn)識到了這些問題，批評《行政程序法》“用模糊的語言來折磨人”，并且“對不當(dāng)拒絕公開信息沒有提供任何救濟(jì)途徑”。

1963年，美國國會提出支持制定全新的聯(lián)邦信息公開法，而不是簡單地修訂《行政程序法》和管家法。朗（Edward V.Long）提出了《信息自由法》的前身法案，1963年參議院的1666號法案。1964年參議院通過了該法案，但是在參議院休會之前眾議院沒有采取行動(dòng)，因?yàn)閰⒆h院和眾議院的議員對要求“更廣泛的免除公開保護(hù)”和“消除某些要求”等問題與美國司法部存在爭執(zhí)。參議院1666號法案被修訂，1965年10月13日該法案得到參議院批準(zhǔn)。1966年6月20日眾議院批準(zhǔn)了該法案。盡管存在行政機(jī)關(guān)持續(xù)的和壓倒性的反對和總統(tǒng)自己的疑慮，但1966年7月4日約翰遜總統(tǒng)還是簽署了該法案。

《信息自由法》實(shí)施的前幾年沒有達(dá)到其制定者或倡導(dǎo)者的預(yù)期目的，因?yàn)樵S多行政機(jī)關(guān)基本上沒有遵守該法。雖然美國司法部負(fù)責(zé)監(jiān)督行政機(jī)關(guān)遵守該法，但其基本上沒有監(jiān)督。而且，美國司法部門也明顯反對制定該法。《信息自由法》沒有達(dá)到預(yù)期目的部分是源于模糊或粗劣的規(guī)定：允許行政機(jī)關(guān)寬泛的解釋免除公開條款以證明拒絕公開信息的正當(dāng)性。結(jié)果，行政機(jī)關(guān)能夠使用各種手段阻止《信息自由法》的使用，包括對復(fù)制文件收取高額的費(fèi)用、長期延遲、聲稱其無法找到被申請的文件等。被拒絕提供信息的申請者很少起訴，因?yàn)榉ㄔ毫?xí)慣上裁定支持行政機(jī)關(guān)，以減少對申請者追求昂貴訴訟的激勵(lì)。但是，與原先立法時(shí)一樣，所有行政機(jī)關(guān)和美國司法部都反對《信息自由法》的修訂。1974年，美國國會兩次以壓倒性多數(shù)最終獲勝并通過了修訂案。1974年獲得批準(zhǔn)的修訂案，增加了許多程序性規(guī)定。但是，也許最顯著的變化：反映美國國會盡可能充分公開意圖的是修訂第1免除公開條款：國家安全信息的免除公開。1976年，美國國會又對第3項(xiàng)免除公開條款進(jìn)行了修訂。1986年的修訂主要涉及收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、第7項(xiàng)免除公開條款、增加了“不受本法約束的檔案”（即除外信息）的新條款等內(nèi)容。三次修訂的重點(diǎn)都是對免除公開條款進(jìn)行進(jìn)一步規(guī)范和細(xì)化，以防止行政機(jī)關(guān)自由解釋免除公開條款的內(nèi)容，拒絕向公眾公開政府信息。通過修訂，進(jìn)一步體現(xiàn)了美國國會盡可能公開政府信息的意圖，《信息自由法》的實(shí)施在一定程度上得到加強(qiáng)。1996年，經(jīng)過5年的聽證和3個(gè)修正案后，美國國會通過了《電子信息自由法》（The Electronic Freedom of Information Act Amendments），也是美國國會第四次修訂《信息自由法》。本次修訂共有11條，內(nèi)容包括：以電子格式申請信息的要求、以電子格式和索引方式公開信息要求、提供信息的形式或格式要求、司法審查的標(biāo)準(zhǔn)、確保及時(shí)答復(fù)申請、行政機(jī)關(guān)答復(fù)申請的期限、計(jì)算機(jī)編輯、美國國會的報(bào)告、參考資料和指南等?！峨娮有畔⒆杂煞ā芬笏行姓C(jī)關(guān)依法公開其在1996年11月1日之后制作的某些類型的電子信息。

（二）美國《信息自由法》的主要內(nèi)容

經(jīng)過1896年的修訂后，美國《信息自由法》的主要內(nèi)容包括：一是信息公開的方式。有三種：應(yīng)在《聯(lián)邦公報(bào)》上公布的信息；主動(dòng)公開供公眾查閱和復(fù)制的信息；依申請公開的信息。二是行政機(jī)關(guān)對申請的處理。包括：收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，處理期限，不服處理的申訴，期限的延長等。三是免除公開的信息。即九項(xiàng)免除公開條款：包括有關(guān)國防和外交政策的文件；機(jī)關(guān)內(nèi)部人員的規(guī)則和實(shí)務(wù)；其他法律特別規(guī)定保密的文件；貿(mào)易秘密和商業(yè)或金融信息；機(jī)關(guān)內(nèi)部和機(jī)關(guān)之間的備忘錄；人事的醫(yī)療的和類似的檔案；執(zhí)法記錄和信息；關(guān)于金融機(jī)構(gòu)的信息；關(guān)于油井的地質(zhì)和地球物理的信息。四是除外信息。包括妨礙執(zhí)法程序的文件；泄漏刑事程序中的秘密信息來源的文件；聯(lián)邦調(diào)查局關(guān)于間諜、反間諜和國際恐怖主義的文件。五是信息自由法訴訟。包括：法院的管轄，舉證責(zé)任（被告負(fù)舉證責(zé)任），審查標(biāo)準(zhǔn)（重新審查），審理方式（秘密審查），救濟(jì)方式（裁決給予律師費(fèi)），對違法工作人員的制裁。六是美國國會的監(jiān)督。主要是行政機(jī)關(guān)的年度報(bào)告和美國司法部長的年度報(bào)告制度。從法律文本上看，美國政府信息公開制度是比較完善和成熟的，是世界各國學(xué)習(xí)的典范。但自1996年至今，美國政府信息公開又走過了10多年的歷史，其政府信息公開制度又有怎樣的發(fā)展呢？很少有人研究。本文將重點(diǎn)研究介紹美國政府信息公開制度這一時(shí)期的新發(fā)展。

二 新千年后美國《信息自由法》的最新發(fā)展

新千年后，隨著2001年9月11日的恐怖襲擊，美國對政府信息公開有所限制。首先，美國國會擴(kuò)大了第2免除公開條款的范圍，增加了一些以前不屬于免除公開的信息，特別是“敏感的關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施”信息。根據(jù)《美國愛國者法》，美國國會設(shè)立了一系列被稱為“關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施”的信息?！瓣P(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施”被定義為“對美國至關(guān)重要的物理的或虛擬的系統(tǒng)和財(cái)產(chǎn)，摧毀或破壞這些系統(tǒng)和財(cái)產(chǎn)，將對國家安全、國家經(jīng)濟(jì)安全、國家公共健康或安全等問題造成嚴(yán)重影響。”關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施包括但不限于橋梁、隧道、公立和民營的電廠、港口、大壩、核電站和化工廠。

美國司法部認(rèn)為，“關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施”信息屬于第2免除公開條款（行政機(jī)關(guān)內(nèi)部人員的規(guī)則和習(xí)慣的免除公開）的范圍。第2免除公開條款進(jìn)一步擴(kuò)展為包括10個(gè)類別的與國土安全有關(guān)的信息：（1）泄漏舉報(bào)者身份的信息；（2）泄漏秘密特工身份的信息；（3）行政執(zhí)法文件中的敏感標(biāo)記；（4）供監(jiān)獄使用的安全技術(shù)；（5）行政機(jī)關(guān)的審計(jì)規(guī)則；（6）對行政機(jī)關(guān)的考察或?qū)T工的評級材料；（7）可能識別情報(bào)目標(biāo)的編碼；（8）行政機(jī)關(guān)信用卡號碼；（9）行政機(jī)關(guān)非保密手冊詳細(xì)列舉的歸屬保密的信息以及其相應(yīng)的保密級別；（10）關(guān)于邊境安全的檢查和考核數(shù)據(jù)。9.11之后第2免除公開條款范圍的擴(kuò)大不是對《信息自由法》進(jìn)行技術(shù)層面的修訂，而似乎是在“國家安全的擔(dān)憂加劇以及全球和國內(nèi)恐怖主義蔓延”的情況下，代表了現(xiàn)行美國國會和美國司法部對免除公開范圍的解釋。

2001年11月1日喬治.布什（George W.Bush）總統(tǒng)簽署了由阿爾貝托.岡薩雷斯（Alberto R.Gonzales）起草的13233號總統(tǒng)令，限制獲取前總統(tǒng)的檔案。當(dāng)然，這種限制是有悖于《信息自由法》的基本原則的，2009年1月21日，巴拉克.奧巴馬（BarackObama）總統(tǒng)簽署了13489號總統(tǒng)令，廢除了13233號總統(tǒng)令。該總統(tǒng)令規(guī)定，公眾獲取總統(tǒng)的檔案，恢復(fù)到可以申請公開5年以前的總統(tǒng)檔案（特殊情況下為12年以前的總統(tǒng)檔案）。

2002年，美國國會通過了《情報(bào)授權(quán)法》（The Intelligence Authorization Act）對《信息自由法》再次進(jìn)行修訂。該次修訂主要涉及《信息自由法》的適用主體即有關(guān)情報(bào)機(jī)關(guān)，題為《禁止執(zhí)行申請外國政府提交的信息》。本次修訂主要是對《美國法典》第5編第552條第1款第3項(xiàng)的修訂，增加了下列規(guī)定：“（E）作為情報(bào)機(jī)關(guān)一部分的行政機(jī)關(guān)或行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部機(jī)構(gòu)（該術(shù)語按照1947年《國家安全法》第3條第4項(xiàng)的定義）不應(yīng)該對下列組織提供任何信息：（i）任何除了美國的州、領(lǐng)地、聯(lián)邦或地區(qū)、或前述任何部分的政府組織；（ii）在（i）中規(guī)定的政府組織的代表”。實(shí)際上，該規(guī)定排除了美國情報(bào)機(jī)關(guān)答復(fù)由任何外國政府或國際政府組織提出的《信息自由法》公開申請。根據(jù)該條款，其禁止公開答復(fù)那些除了美國政府機(jī)關(guān)和組織以外的組織直接或通過其“代表”提出的信息公開申請。這意味著，對于任何《信息自由法》申請，如果認(rèn)為可能是由非美國政府組織或其代表提出的，為了恰當(dāng)?shù)貙?shí)施《信息自由法》新規(guī)定，有關(guān)行政機(jī)關(guān)可以調(diào)查申請者的具體情況。

受這一修訂影響的行政機(jī)關(guān)包括情報(bào)機(jī)關(guān)的一部分或情報(bào)機(jī)關(guān)的內(nèi)部機(jī)構(gòu)，即1947年《國家安全法》定義的情報(bào)機(jī)關(guān)，它們包括中央情報(bào)局、國家安全局、國防情報(bào)局、國家測繪局、國家偵察辦公室（以及國防部內(nèi)的某些其他偵察辦公室）、陸軍海軍空軍和海軍陸戰(zhàn)隊(duì)的情報(bào)機(jī)構(gòu)、聯(lián)邦調(diào)查局、財(cái)政部、美國能源部、海岸警衛(wèi)隊(duì)、國土安全部、國務(wù)院情報(bào)和研究局、以及“總統(tǒng)任命、或中央情報(bào)局局長和有關(guān)部門或行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人共同任命的，作為情報(bào)機(jī)關(guān)內(nèi)部機(jī)構(gòu)的任何其他部門或行政機(jī)關(guān)的其他內(nèi)部機(jī)構(gòu)。”

2007年12月31日，布什總統(tǒng)簽署了《公開政府法》（The Open Government Act）對《信息自由法》進(jìn)行修訂。美國國會認(rèn)為，“我們的憲政民主、我們的自治系統(tǒng)、以及我們承諾的人民主權(quán)都依賴于被統(tǒng)治者的同意”?！俺撬侵榈耐猓駝t被統(tǒng)治者的這種同意是毫無意義的?！薄缎畔⒆杂煞ā反_立了“強(qiáng)烈推定有利于公開原則”，“公開、不保密是該法的主要目標(biāo)”。然而，《信息自由法》并不總是符合以上理念。為了進(jìn)一步完善政府信息公開制度，有必要對《信息自由法》的有關(guān)管理制度進(jìn)行修訂。2007年《公開政府法》對《信息自由法》進(jìn)行了重大的程序修訂。該修訂通過一系列的規(guī)定增強(qiáng)了公眾對政府信息的獲取。本次修訂共有12條，主要內(nèi)容如下：

一是新聞媒體申請信息收費(fèi)的保護(hù)。其正式承認(rèn)了電子媒體的特殊性，并定義“新聞媒體”為“收集對部分公眾具有潛在利益的信息，使用其編輯技術(shù)將所需的素材變成不同的作品，并向受眾發(fā)布該作品的任何個(gè)人或組織”；二是追索律師費(fèi)和訴訟費(fèi)用。要求從行政機(jī)關(guān)自己的預(yù)算而不是從裁判基金中支付律師費(fèi)；三是行政機(jī)關(guān)答復(fù)申請的期限和費(fèi)用。如果行政機(jī)關(guān)未能遵守《信息自由法》期限，禁止行政機(jī)關(guān)收取任何費(fèi)用；四是指定《信息自由法》公眾聯(lián)絡(luò)員?！盀榱藚f(xié)助申請者，每個(gè)行政機(jī)關(guān)應(yīng)該向公眾提供其《信息自由法》公眾聯(lián)絡(luò)員，協(xié)助解決申請者與行政機(jī)關(guān)之間的糾紛”；五是為信息的申請和狀態(tài)進(jìn)行個(gè)性化的跟蹤編號。其要求行政機(jī)關(guān)對需要超過10日的《信息自由法》申請分配追蹤號碼，以提供確定申請狀態(tài)的系統(tǒng)；六是《信息自由法》報(bào)告要求。要求編纂和詳細(xì)說明每個(gè)行政機(jī)關(guān)的《信息自由法》計(jì)劃所要求的年度報(bào)告。并明確規(guī)定了形成報(bào)告所使用的資料來源；七是私人組織保存的行政信息的公開。其重新定義了行政機(jī)關(guān)“檔案”的定義，使其包括政府訂約人為行政機(jī)關(guān)保存的信息；八是建立政府信息服務(wù)辦公室。在國家檔案館中建立政府信息服務(wù)辦公室（Office of Government Information Services），監(jiān)督行政機(jī)關(guān)遵守《信息自由法》的情況。通過建立政府信息服務(wù)辦公室提供調(diào)解服務(wù)，以解決作為非排他性替代訴訟的糾紛；九是《信息自由法》人事政策的報(bào)告。要求行政機(jī)關(guān)提出有關(guān)《信息自由法》人事問題的建議，例如《信息自由法》績效是否應(yīng)該作為一個(gè)績效因素被使用。十是需要說明刪除材料的免除公開授權(quán)。要求行政機(jī)關(guān)在公開文件時(shí)詳細(xì)說明每次刪除或編輯所依據(jù)的免除公開。

2007年修訂后，還頒布了一個(gè)對《信息自由法》有重要影響的文件，即2009年的《歸屬保密的國家安全信息》（The Classified National Security Information）的總統(tǒng)令。2009年12月29日，美國總統(tǒng)奧巴馬簽署了13526號總統(tǒng)令，該總統(tǒng)令從原始信息的保密歸類、派生信息的保密歸類、解密和降低保密級別、安全防護(hù)、實(shí)施和審查、總則等六個(gè)部分對有關(guān)國家安全信息，包括有關(guān)防御跨國恐怖主義信息的保密歸類、安全防護(hù)以及解密等做出統(tǒng)一規(guī)定。該總統(tǒng)令允許政府對有關(guān)國家安全的某些特定類型的信息在其被申請后進(jìn)行保密歸類，即滿足《信息自由法》公開標(biāo)準(zhǔn)的信息申請，如果政府確定該信息應(yīng)該被歸屬保密，那么仍然可能被拒絕公開。它還為不能明確認(rèn)定其需要繼續(xù)保密的舊信息的自動(dòng)解密設(shè)置了一個(gè)時(shí)間表。

三 美國《信息自由法》發(fā)展對我國的啟示

正如王名揚(yáng)先生在其《美國行政法》中所說：“美國行政法制度中，行政公開制度遠(yuǎn)遠(yuǎn)優(yōu)于其他國家，今后民主政治的深入發(fā)展，行政改革的下一課題必然是趨向行政公開，美國在這方面的制度值得其他國家參考?！盵1]P69我國2007年4月頒布了《政府信息公開條例》，開啟了我國政府信息公開立法的第一步，2011年8月最高人民法院公布實(shí)施《最高法關(guān)于審理政府信息公開行政案件若干問題的規(guī)定》，搭建了我國有關(guān)政府信息公開訴訟制度的基本框架。相比美國，我國政府信息公開制度的許多規(guī)定還是初步的。美國政府信息公開制度的發(fā)展，特別2007年的最新修訂，對完善我國政府信息公開制度有如下啟示：

一是，美國早期（《行政程序法》時(shí)期）阻礙信息公開的主要因素是：“因正當(dāng)理由裁定保密”、“為了公眾利益需要保密”等的模糊表述，“被申請的信息與申請者存在適當(dāng)?shù)暮椭苯拥年P(guān)系”的要求和沒有救濟(jì)途徑，而隨后頒布的《信息自由法》掃除了這些障礙。我國目前《政府信息公開條例》第14條中規(guī)定的“行政機(jī)關(guān)不得公開涉及國家秘密、商業(yè)秘密、個(gè)人隱私的政府信息”的模糊語言以及第13條規(guī)定的申請信息要“根據(jù)自身生產(chǎn)、生活、科研等特殊需要”的要求存在類似的問題。雖然第33條規(guī)定，公民對政府信息公開不服可以提起行政訴訟，并且在2011年8月公布了《最高法關(guān)于審理政府信息公開行政案件若干問題的規(guī)定》，但是，目前我國法院對政府信息公開訴訟習(xí)慣上的“駁回”、“維持”和案件積壓等現(xiàn)象，沒有根本解決，我國的政府信息公開立法仍需加強(qiáng)。

二是，美國《信息自由法》規(guī)定了9項(xiàng)免除公開條款，《信息自由法》制定以后又對免除公開條款進(jìn)行了一系列的修訂完善，做了比較詳細(xì)的列舉，并做了嚴(yán)密科學(xué)的規(guī)定。而我國“行政機(jī)關(guān)不得公開涉及國家秘密、商業(yè)秘密、個(gè)人隱私的政府信息”“行政機(jī)關(guān)公開政府信息，不得危及國家安全、公共安全、經(jīng)濟(jì)安全和社會穩(wěn)定”的簡單、模糊、寬泛的規(guī)定將為行政機(jī)關(guān)拒絕公開信息提供極大的自由裁量權(quán)，嚴(yán)重影響政府信息公開，急需進(jìn)一步細(xì)化。目前我國各級政府對公民信息申請普遍存在的以“保密信息”、“敏感信息”、“信息不存在”、“內(nèi)部資料”為借口等拒絕公開現(xiàn)象，需要我們在制度上，監(jiān)督上進(jìn)一步加強(qiáng)。

三是，美國《信息自由法》有關(guān)修訂并加強(qiáng)信息公開管理方面的問題。美國對收費(fèi)昂貴問題、答復(fù)拖延問題、律師費(fèi)問題、報(bào)告制度問題等等都進(jìn)行了修訂完善。特別2007年《公開政府法》修訂規(guī)定的新聞媒體申請收費(fèi)的保護(hù)問題、信息申請的跟蹤編號管理問題、建立政府信息服務(wù)辦公室和指定《信息自由法》公眾聯(lián)絡(luò)員問題等等。這些也是目前我國在政府信息公開管理方面已經(jīng)面臨和即將面臨的問題。我們應(yīng)該統(tǒng)一收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，加強(qiáng)收費(fèi)管理；加強(qiáng)信息申請跟蹤服務(wù)，防止拖延；建立和完善報(bào)告制度，加強(qiáng)監(jiān)督等，使我國政府信息公開制度健康發(fā)展。

[1]王明揚(yáng).美國行政法[M].北京:中國法制出版社,2005.

[2]伯納德.施瓦茨.行政法[M].徐炳,譯.北京:群眾出版社,1986.

[3]應(yīng)松年.外國行政程序法匯編[Z].北京:中國法制出版社,2004.