汪 洋，宋 川

（1.江蘇開放大學(xué) 文法學(xué)院，江蘇 南京 210036；2.河北廣播電視大學(xué)，河北 石家莊 050071）

公共政策是國家（政府）、執(zhí)政黨及其他政治團(tuán)體在特定時期為實現(xiàn)一定的社會政治、經(jīng)濟(jì)和文化目標(biāo)所采取的政治行動或所規(guī)定的行為準(zhǔn)則，它是一系列謀略、法令、措施、辦法、條例等的總稱。因此，公共政策是對公共利益的權(quán)威性的分配。在當(dāng)今日益民主化的社會里，公共政策的制定主體也呈現(xiàn)多元化的態(tài)勢，政策的制定過程也是利益的整合與妥協(xié)的過程，在公共政策的制定中，除了直接的制定主體外，作為間接制定主體的利益集團(tuán)以及非政府組織都對政府的公共政策的影響日趨增強(qiáng)。

一、非政府組織參與公共政策制定的理論概述

1.非政府組織的內(nèi)涵及其特征

“非政府組織”這一說法最早出現(xiàn)在1945年6月簽署的《聯(lián)合國憲章》中，Non-Governmental Organizations的縮寫是非政府組織，即通常所說的NGO。國際上對非政府組織的定義還沒有達(dá)成一致的共識，1952年聯(lián)合國經(jīng)社理事會的決議定義為“凡不是根據(jù)政府間協(xié)議建立的國際組織都可被看作非政府組織”。1996年聯(lián)合國經(jīng)社理事會1996／31號決議進(jìn)一步承認(rèn)了在各國和各地區(qū)活動的非政府組織。［1］國內(nèi)的許多學(xué)者如王名等認(rèn)為：“非政府組織是指政府和營利企業(yè)之外的一切社會民間組織，它在外延上包括社團(tuán)、民辦非企業(yè)單位、國有事業(yè)單位、人民團(tuán)體、其他組織?！保?］王紹光認(rèn)為：“非政府組織屬于第三部門組織，既不同于政府部門，又不同于私人部門，而是超出于兩者之外的第三種類型的組織實體?！保?］由于對非政府組織沒有國內(nèi)外統(tǒng)一的定義，我們比較傾向王名老師對非政府組織的定義，即除了政府和營利企業(yè)以外的一切社會民間組織，但要獨(dú)立于政黨之外，主要是以公益性為其發(fā)展的目標(biāo)。

非政府組織處在政府與市場之間，是在市場經(jīng)濟(jì)不斷完善和民主化進(jìn)程不斷加快的背景下出現(xiàn)的，是指在市場失靈、政府失靈后尋找到的稱之為“第三種機(jī)制”的資源分配方式，它彌補(bǔ)了市場和政府在資源配置方面的不足，具有以下幾個方面的特征：

（1）非政府性。非政府組織獨(dú)立于政府之外，首先表現(xiàn)在組織方式上的獨(dú)立性，政府既不能影響其組織成員的構(gòu)成，也不能限定他們所要研究的問題，更不能左右他們的意愿；其次這種獨(dú)立還表現(xiàn)為不依靠政府的資金支持，他們的出發(fā)點(diǎn)完全是為公眾謀利益，為了社會的公益事業(yè)，但并不是不接受政府的資助。

（2）非營利性。這是非政府組織與一般企業(yè)本質(zhì)的區(qū)別，企業(yè)是完全以營利為目的，非政府組織則不以謀利為宗旨，其中非政府組織的一項重要的功能就是參與公共政策。非政府組織在與影響政策制定的主體博弈過程中，站在中立和大眾的立場上來引導(dǎo)政策制定。同時非政府組織的資金來源大多是社會的捐助，但是任何的捐助主體都不會影響它的政策決定。

（3）志愿公益性。組織成員都具有志愿意向，并且所做出的決策和行為都具有公益性。隨著社會發(fā)展，社會治理的主體不再僅限于政府，尤其是公共政策的制定再也不是政府的“一言堂”，人們逐漸了解到“政府管理是公共管理的主角，但是社會公共事務(wù)管理，還需要若干配角”。［4］改革開放以前，我國政府一直采取強(qiáng)國家—弱社會的模式，隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，政府治理模式逐漸強(qiáng)調(diào)向“國家-市場-社會”三元格局轉(zhuǎn)化，這意味著政府應(yīng)該將更多的職能下放給非政府組織或者一些非營利部門，讓它們更好地參與到社會事務(wù)管理之中來。

2.非政府組織參與公共政策制定的方式

（1）向政策制定部門表達(dá)利益訴求。非政府組織參與政策制定，其前提是非政府組織與政府雙方能夠平等對話，建立良好的伙伴關(guān)系，這樣非政府組織才能全面積極地介入到政策制定的過程中。當(dāng)然公共政策制定主要以民主的利益訴求為主，每一個普通民眾對于某個特定政策問題的建議可能都會有所不同，有時甚至?xí)兴?。而對于政府部門來說，制定復(fù)雜的公共政策所需要的是準(zhǔn)確、充分的信息，往往由于信息的不對稱，政策制定者掌握信息有限。此時非政府組織可以把公民分散、凌亂的信息進(jìn)行整合，進(jìn)而把民眾所掌握的有用信息及時地反饋給政府。這樣一方面能夠使公民的利益訴求得到政府的回應(yīng)，另一方面能夠彌補(bǔ)政府在決策方面信息的不完備性。

（2）對公共政策進(jìn)行可行性分析。為了保證政策的順利實施，一般政策制定部門還會在局部地區(qū)進(jìn)行試點(diǎn)，因為制定政策時大多考慮的是理論上或者是在理想的環(huán)境下政策實施所能產(chǎn)生的一系列后果，所以對于備選方案進(jìn)行一定的可行性分析是十分必要的。非政府組織具有公益性，其政治價值標(biāo)準(zhǔn)是為了社會大多數(shù)人的利益，相對于其他組織來講所做出的分析和判斷更具有客觀性和中立性，也更是政府公共政策制定與執(zhí)行的一個重要考量依據(jù)。

（3）推動政策方案的合法化。政策方案只有獲得合法的地位才能夠得到貫徹執(zhí)行，合法化的目的是“使政策方案獲得合法地位，轉(zhuǎn)化為合法有效的政策，具有合法性、權(quán)威性和約束性，獲得人們的認(rèn)可、接受和遵照執(zhí)行的效力，從而使政策有效地發(fā)揮規(guī)范和指導(dǎo)人們行為的作用，最終實現(xiàn)政策目標(biāo)，解決政策問題”。［5］政策合法化的過程包括兩個方面：一是政策的制定合乎法律的規(guī)范，二是社會的合法化，社會的合法化就是被最廣泛的人群所接受。合法化的過程也是政府和社會雙向交流的過程，這個過程需要有媒介發(fā)揮傳遞和反饋的作用，非政府組織一方面把政府所做出的正確決議告知公眾，獲得最廣泛的公眾認(rèn)可，另一方面可以反饋公眾對于公共政策的意見和建議，有利于公共政策逐步地改進(jìn)與完善。

二、利益集團(tuán)參與公共政策制定的理論概述

1.利益集團(tuán)的內(nèi)涵與特征

利益集團(tuán)就是在某些方面或者某一時刻基于一定的共同的利益為了某一特定的目標(biāo)而聯(lián)合起來的組織或公民，共同的目標(biāo)是實現(xiàn)成員的共同利益，有時也通過一定的方式對政策的制定者施加壓力。利益集團(tuán)作為一類特殊群體，它所積聚的力量和影響也逐漸擴(kuò)大，有著不同于其他組織的特征：

糧食的獲取能力：是指個人的收入能購買得起滿足其營養(yǎng)需求的糧食。在缺水地區(qū)優(yōu)化水資源的管理和使用可以增加收入。

（1）利益訴求的共同性。利益集團(tuán)的成員基于共同的利益而聚集在一起，這是利益集團(tuán)得以生存之本。正所謂趨利而聚，利盡而散，如果彼此之間有共同的利益追求，那么具有共同利益的群體便集合在一起為實現(xiàn)該利益目標(biāo)而活動，一旦共同利益不復(fù)存在，利益集團(tuán)也失去了唯一生存的土壤。

（2）組織活動的排他性。利益集團(tuán)成立的重要基礎(chǔ)是與每一名成員休戚相關(guān)的共同利益，所有組織活動也是緊緊圍繞共同利益開展的。集團(tuán)目標(biāo)代表了所有人的基本利益訴求，為了實現(xiàn)集團(tuán)的純粹性，當(dāng)個體利益與集團(tuán)利益偏離，單個個體則自動會被排除；而一旦利益集團(tuán)面臨利益威脅或沖突，則集團(tuán)成員會高度一致，共同維護(hù)集團(tuán)的共同利益。

（3）組織紀(jì)律的松散性。利益集團(tuán)組織紀(jì)律性不強(qiáng)，是一個相對松散的組織，沒有明確的組織紀(jì)律和行為準(zhǔn)則，只是具有共同利益的群體為了利益而臨時組織在一起。組織沒有嚴(yán)密的機(jī)構(gòu)設(shè)置，對每個成員的約束性較低，組織成員可以加入不同的團(tuán)體，也可以在團(tuán)體內(nèi)部身兼數(shù)職。正因為成員彼此之間有著共同的利益，組織成員在面臨困難時異常的團(tuán)結(jié)，而共同利益基礎(chǔ)一旦瓦解，則集團(tuán)隨之土崩。

（4）政治參與的非政府性。利益集團(tuán)根本目標(biāo)是追求共同利益的最大化，通常表現(xiàn)為經(jīng)濟(jì)訴求，其參與政治過程的最終目標(biāo)并不是奪取政權(quán)，也很少涉及與自身利益無關(guān)的政治活動，與之有關(guān)的政治行為都只為了集團(tuán)成員的利益，這與政黨以及其他的政治團(tuán)體來說有著本質(zhì)的區(qū)別。

2.利益集團(tuán)影響政策制定的方式

（1）對政策制定者進(jìn)行游說。這是利益集團(tuán)影響政策制定的主要方式，利益集團(tuán)通常會和政府官員保持良好關(guān)系并建立嚴(yán)密的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，為他們在政策制定前了解到與本集團(tuán)利益相關(guān)的政策打下基礎(chǔ)。通過對政策推行后的利與弊分析，經(jīng)常會從政府官員自身和利益集團(tuán)雙贏的角度來獲得官員的支持。有時在政策制定前的聽證過程中，利益集團(tuán)會向聽證主體曉以利害，通過得到聽證會代表的支持，來影響政策制定的方向。

（2）借助大眾媒體等宣傳工具?，F(xiàn)代社會中大眾媒體扮演的角色不可小覷，網(wǎng)民的力量可以說對我們政策的制定有著很大的影響。利益集團(tuán)可以利用大眾媒體向公眾傳播一些對本集團(tuán)利益有利的信息，爭取公眾的支持；也可以找出政府決策的不當(dāng)之處，對政府決策中可能發(fā)生的不良影響進(jìn)行詳細(xì)說明，同時對本集團(tuán)有利的決策提供更多的理論和實踐支持，以此來對政府的決策施加壓力。

（3）集體性的施壓。通過集體化的行動向政府施壓來表達(dá)本集團(tuán)的利益訴求，是利益集團(tuán)影響公共政策制定的一種特殊方式。利益集團(tuán)通過組織罷工、示威游行、抗議等激烈方式表達(dá)利益訴求，這種表達(dá)方式對于政府來說是一個不得不重視的問題，因為穩(wěn)定是社會發(fā)展和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的前提。通過這種特殊方式的表達(dá)，使得利益集團(tuán)的訴求通過公共輿論而進(jìn)入決策者的視野，也會得到政府的迅速回應(yīng)。

三、非政府組織與利益集團(tuán)關(guān)系辨析

1.非政府組織與利益集團(tuán)的共性

（1）非政府組織與利益集團(tuán)都具有民間性。非政府組織是非官方的組織，它包括除政府與企業(yè)之外的所有組織，如慈善組織、行業(yè)協(xié)會、公益組織、環(huán)保、教育醫(yī)療救助等社會團(tuán)體。利益集團(tuán)則是為了尋求共同利益而自發(fā)形成的組織，是一種非官方組織，它以實現(xiàn)共同利益最大化作為唯一存在的根本。在公共政策制定過程中，非政府組織與利益集團(tuán)雖然都作為重要的主體參與到政策制定過程，但是它們只能通過各種方式施加影響，而不具有官方的權(quán)威性和合法性。

（2）非政府組織與利益集團(tuán)都具有自治性。非政府組織的民間性決定了其自治性，它是根據(jù)公民意愿自主成立、自主發(fā)展，組織活動自主開展，非政府組織自身對組織行為負(fù)責(zé)。利益集團(tuán)的組織行為模式代表了集團(tuán)共同利益，其圍繞利益訴求開展的一切活動都是自發(fā)的。在公共政策制定過程中，非政府組織與利益集團(tuán)在體制上獨(dú)立于政府之外，它們不屬于政府建制的一部分，也不直接受制于政府權(quán)威，而是通過各種途徑表達(dá)政策主張，影響政策制定。

（3）非政府組織與利益集團(tuán)都具有民主性。民主制度是公共政策公共性的保障，其中政治參與是一個重要體現(xiàn)，政治參與深刻地影響著社會公平。完善的民主參與機(jī)制，為非政府組織和利益集團(tuán)提供了參政議政的權(quán)利，提供了表達(dá)利益訴求的渠道。非政府組織和利益集團(tuán)民主參與公共政策的制定，實際上是社會矛盾的“減壓閥”和“安全閥”，有助于實現(xiàn)社會的民主與公平，促進(jìn)社會穩(wěn)定繁榮。

2.非政府組織與利益集團(tuán)的區(qū)別

（1）受益客體不同。非政府組織受益客體主要是弱勢群體、社會公眾，公益性是其核心倫理屬性。非政府組織包括環(huán)境保護(hù)組織、紅十字會、教育醫(yī)療救助組織等一系列關(guān)乎民生公共利益的組織。在公共政策制定過程中，非政府組織充當(dāng)社會公眾利益的代言人，借助各種媒體和渠道宣傳主張、提出政策建議、影響政府決策。

利益集團(tuán)受益的客體是具有共同利益基礎(chǔ)的群體。工業(yè)革命以來，社會經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展對社會結(jié)構(gòu)產(chǎn)生了深遠(yuǎn)影響，產(chǎn)業(yè)、行業(yè)、職業(yè)在工業(yè)化過程中迅速分化，各種社會矛盾進(jìn)一步發(fā)展，政府職能也隨之增強(qiáng)，政府公共政策的制定幾乎涉及不同社會群體的利益，由此引起人們對政府行為的普遍關(guān)注，各種利益集團(tuán)迅速發(fā)展起來。當(dāng)政府在制定某項公共政策時，所涉及的相關(guān)利益集團(tuán)便積極參與博弈，通過各種手段影響政策制定，形成對自身有利的政策以維護(hù)集團(tuán)本身的共同利益。

（2）社會功能不同。非政府組織主要承擔(dān)了以下三種角色：一是扮演社會服務(wù)者的角色。非政府組織為社會公眾服務(wù)，為社會公益和民眾基本利益服務(wù)，它著力于維護(hù)公民基本權(quán)利、提高公民身體和智力素質(zhì)，實現(xiàn)人與自然、人與社會、人與人的和諧發(fā)展。二是扮演政府部門監(jiān)督者的角色。公權(quán)在民，政府的權(quán)力是公民讓渡的，政府受公民委托行使國家權(quán)力，政府的行為理應(yīng)受到社會的監(jiān)督。非政府組織作為社會公眾的代言人，參政議政、表達(dá)利益訴求、監(jiān)督政府行為理所應(yīng)當(dāng)。三是扮演利益協(xié)調(diào)者的角色。隨著社會發(fā)展和人類文明的進(jìn)步，人的個性化不斷強(qiáng)調(diào)和突出，個體需求千差萬別，需求與利益的沖突便在所難免。非政府組織具有與生俱來的群眾基礎(chǔ)，能夠更好地發(fā)揮溝通協(xié)調(diào)作用，有助于達(dá)成利益共識化解矛盾。

利益集團(tuán)的作用則帶有政治性色彩。一是具有政治協(xié)調(diào)與利益平衡功能。利益集團(tuán)積極參與利益的決策和平衡，與政府保持著密切聯(lián)系，它們在立法、行政、司法權(quán)力的運(yùn)作過程中，為了自身利益得到維護(hù)而無處不在。同時，由于各個利益集團(tuán)代表著不同的利益，它們間的相互競爭又促進(jìn)了利益之間的協(xié)調(diào)和平衡。二是利益集團(tuán)具有政治溝通與社會穩(wěn)定功能。利益集團(tuán)由于它的社會代表性，廣泛地與社會上的階層、實體經(jīng)濟(jì)、政治人物產(chǎn)生聯(lián)系。既可以是政治溝通的橋梁，也可以是政治聯(lián)系的障礙，有時候它會有利于政治穩(wěn)定，但是如果沒有好的政治環(huán)境和政治約束，利益集團(tuán)的作用會走向反面，成為社會動蕩、政治沖突的誘因。三是利益集團(tuán)具有政治監(jiān)督與制約功能。利益集團(tuán)可以利用自己的方式影響甚至抵制公共政策，甚至在很多情況下利益集團(tuán)還可以發(fā)動群眾對政府的決策進(jìn)行抗議游行，從而影響政府的最終決策。

（3）活動方式不同。非政府組織活動的方式首先是通過參政議政，與政府結(jié)為政治伙伴。隨著“治理”理念不斷在政治社會中的深入，政府在社會治理中的唯一主體地位逐漸減弱，在我國社會向“公民社會”結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的過程中，非政府組織必將成為社會治理主體的一極。其次，非政府組織是政府與社會公眾之間溝通的紐帶與橋梁。非政府組織通過獨(dú)立的組織機(jī)構(gòu)，一方面可以把政府的決策傳遞給所接觸的群眾，了解社會公眾對于該政策的意見和建議；另一方面也可以把所代表群體訴求快速地反映給政府部門，這樣既有利于消除二者的溝通障礙，也可以增強(qiáng)社會公眾對政府部門的信任以及對政策方案的支持度，相應(yīng)地彌補(bǔ)政府管理行為的不足。最后，利用自身組織優(yōu)勢與政府對話，保護(hù)弱勢群體，促進(jìn)社會公平。隨著我國經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展，社會貧富差距隨之增大，為避免社會矛盾所帶來的社會動蕩，一批非政府組織應(yīng)運(yùn)而生。比如珠三角的農(nóng)民工維權(quán)組織等，這些組織的出現(xiàn)有助于維護(hù)社會的政治穩(wěn)定。

利益集團(tuán)活動的方式：一是通過抗議、游行、社會媒體傳播等方式，倡導(dǎo)新的社會思想觀念和價值觀，引起社會公眾的關(guān)注和思考，影響社會輿論。它往往借助于某一敏感事件，采用各種傳播媒介和溝通形式，宣傳組織宣揚(yáng)的理念和目標(biāo)追求，形成一定的社會輿論壓力，最終影響公共政策的制定。二是通過游說的形式，取得政府或政府主要領(lǐng)導(dǎo)的信任和理解，并接受組織的利益訴求，在公共政策制定過程中充分考慮利益集團(tuán)的建議，出臺相應(yīng)傾向性的公共政策。三是直接參與行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)則等文件的起草、制定和監(jiān)督活動，形成所倡導(dǎo)理念的制度化和常態(tài)化機(jī)制，尤其是在專業(yè)領(lǐng)域內(nèi)推動相關(guān)問題的規(guī)范化和制度化，實現(xiàn)利益集團(tuán)既定目標(biāo)。

［1］李東燕.聯(lián)合國框架內(nèi)的非政府組織［A］.2002年：全球政治與安全報告［C］.北京：社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2001.

［2］王名.非營利組織管理概論［M］.北京：中國人民大學(xué)出版社，2002.

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［4］陳慶云.公共管理研究中的若干問題［J］.中國人民大學(xué)學(xué)報，2001，（1）.

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