提要：民生關(guān)乎人民群眾的切身利益和生存大計(jì)，改善民生是中國特色社會(huì)主義發(fā)展規(guī)律的必然要求，也是十八大和十八屆三中全會(huì)中的熱點(diǎn)。文章從基本服務(wù)均等化的視角，闡述了基層政府制定和落實(shí)民生政策要注意的幾個(gè)問題。在具體操作過程中，運(yùn)用多種有效手段，統(tǒng)籌解決群眾最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實(shí)的利益問題。

關(guān)鍵詞：民生；社會(huì)服務(wù)均等化；政策；措施

作者簡(jiǎn)介：趙海峰（1975-），男，江西師范大學(xué)政法學(xué)院MPA專業(yè)碩士。（江西南昌

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黨的十八大提出，要高度重視人民幸福和民生保障，這是新形勢(shì)下執(zhí)政為民的新要求。筆者認(rèn)為，堅(jiān)持“既要重視發(fā)展、又要關(guān)注民生；既要盡力而為、又要量力而行；既要政府主導(dǎo)、又要社會(huì)參與；既要立足當(dāng)前、又要著眼長(zhǎng)遠(yuǎn)”的基本原則，統(tǒng)籌解決群眾最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實(shí)的利益問題，加快實(shí)現(xiàn)“學(xué)有優(yōu)教、勞有多得、病有良醫(yī)、老有頤養(yǎng)、住有宜居”的目標(biāo)。最近召開的十八屆三中全會(huì)提出，實(shí)現(xiàn)發(fā)展成果更多更公平惠及全體人民，必須加快社會(huì)事業(yè)改革，解決好人民最關(guān)心最直接最現(xiàn)實(shí)的利益問題，更好滿足人民需求。公共服務(wù)不可能一步到位，但是公共服務(wù)是長(zhǎng)抓不懈的領(lǐng)域，使老百姓感覺到越來越舒服，越來越幸福，這是國家治理現(xiàn)代化的重要關(guān)鍵點(diǎn)。

“民生”一詞最早出現(xiàn)在《左傳·宣公十二年》，所謂“民生在勤，勤則不匱。民生問題，簡(jiǎn)單的說，就是與百姓生活密切相關(guān)的問題，最主要表現(xiàn)在吃穿住行、養(yǎng)老就醫(yī)子女教育等生活必需上面?；竟卜?wù)均等化是指政府要為社會(huì)成員提供基本的、與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平相適應(yīng)的、能夠體現(xiàn)公平正義原則的大致均等的服務(wù)，是人們生存和發(fā)展最基本的條件。社會(huì)發(fā)展的基本宗旨是人人共享、普遍受益。而推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化，是實(shí)現(xiàn)人人共享社會(huì)發(fā)展成果的必然選擇。換句話說，基本公共服務(wù)均等化是過程，共享社會(huì)發(fā)展成果是結(jié)果，它們?cè)诒举|(zhì)上是一致的，都是要維護(hù)社會(huì)公平?，F(xiàn)階段，基層政府落實(shí)民生政策的主要職責(zé)是：千方百計(jì)擴(kuò)大就業(yè)、加快完善社會(huì)保障體系、加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理、大力提高教育和醫(yī)療業(yè)務(wù)水平、扎實(shí)推進(jìn)文化建設(shè)、全力維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定等。

當(dāng)代中國的民生主要涉及就業(yè)、教育、分配、社保、醫(yī)療等重大問題，其中每一個(gè)問題都有生存和發(fā)展兩個(gè)層次?；鶎诱畱?yīng)堅(jiān)持把民生工作作為一項(xiàng)戰(zhàn)略性部署，與經(jīng)濟(jì)社會(huì)建設(shè)同步推進(jìn)，通過每一件為民辦實(shí)事項(xiàng)目，切實(shí)把民生工作抓緊、抓好，及時(shí)將發(fā)展成果惠及更多群眾，充分體現(xiàn)以人為本的執(zhí)政理念。在落實(shí)民生政策的同時(shí)，由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展差異、地域差異、城鄉(xiāng)差異等因素的影響，就業(yè)、教育、分配、社保、醫(yī)療等重大問題上存在著公共服務(wù)不均等的現(xiàn)狀，基層政府應(yīng)進(jìn)一步加快推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化。

一、注重政策的公平性、普惠性、協(xié)同性、針對(duì)性和穩(wěn)定性

第一，增強(qiáng)政策效果的公平性。德國政策學(xué)者蒂特馬斯認(rèn)為，“政策”一詞可以用來表示一系列指揮行動(dòng)實(shí)現(xiàn)既定目標(biāo)的原則，因而含有變革的意思。政策的概念只有在我們（社會(huì)群體或組織）相信自己有能力促成某些變化的時(shí)候，它才有意義。所以政策一詞有著行動(dòng)取向和問題取向的意思，社會(huì)政策是一種以社會(huì)問題為取向，以問題解決為手段，目的在于改善公民福利，引導(dǎo)社會(huì)變遷的積極的制度設(shè)置。社會(huì)政策研究專家T·H·馬歇爾認(rèn)為，社會(huì)政策是指政府所采取的一系列透過提供服務(wù)或資金直接影響公民福利的行動(dòng)，其核心成分包括社會(huì)保險(xiǎn)、公共援助、衛(wèi)生福利服務(wù)和住房政策。無論社會(huì)政策的具體含義是什么，可以明確的一點(diǎn)是社會(huì)政策的核心目標(biāo)是要促進(jìn)社會(huì)平等、社會(huì)公平，消除社會(huì)不穩(wěn)定因素和確保社會(huì)秩序。

第二，增強(qiáng)政策制定的普惠性。事物都是普遍性與特殊性的統(tǒng)一，民生亦然。普遍性原則要求民生保障的覆蓋面應(yīng)十分廣泛，惠及對(duì)象應(yīng)是全體人民，其目標(biāo)價(jià)值具有普遍共同的要素。特殊性原則要求地方政府在堅(jiān)持普遍性原則的基礎(chǔ)上，對(duì)部分關(guān)系特別重大的民生事業(yè)進(jìn)行重點(diǎn)建設(shè)，對(duì)特殊困難群體和特殊困難者給予重點(diǎn)照顧和保障。應(yīng)堅(jiān)持“責(zé)任共擔(dān)”、“底線公平”、“弱勢(shì)群體優(yōu)先發(fā)展”、“水平適中”的原則，通過“增項(xiàng)”、“擴(kuò)面”、“提標(biāo)”，不斷提升居民的生活水平和幸福指數(shù)，保障公民的基本生存權(quán)和發(fā)展權(quán)，為社會(huì)弱勢(shì)群體提供生存保障和發(fā)展空間，為促進(jìn)社會(huì)公平正義、和諧發(fā)展提供物質(zhì)保證和精神支持。

第三，增強(qiáng)政策制定的協(xié)同性。既然所有的民生問題都聯(lián)系在一起，那么社會(huì)政策的協(xié)同性就應(yīng)放在首位。實(shí)際上，我國目前在制定社會(huì)政策時(shí)，依然是各個(gè)部門各自為政的多，合作的少，這已經(jīng)在很大程度上限制了民生問題的解決。因此增進(jìn)各部門的協(xié)作，建立綜合解決民生問題的社會(huì)機(jī)制非常重要。這就要求我們首先要組織力量進(jìn)行綜合研究，將解決民生問題的各項(xiàng)工作進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃，整體設(shè)計(jì)改革方案，并由專門的部門協(xié)調(diào)各個(gè)部門統(tǒng)一行動(dòng)，采取一致政策。

第四，增強(qiáng)政策制定的針對(duì)性。針對(duì)迫在眉睫的民生問題，把握社會(huì)公平這個(gè)貫穿所有民生問題的主要線索，健全公共財(cái)政體制，調(diào)整財(cái)政收支結(jié)構(gòu)，把更多資金投向低收入者，投向農(nóng)村，從而盡可能地增加低收入者的工資水平和農(nóng)村公共品的有效供給，充分發(fā)揮財(cái)政四兩撥千斤的作用，緩解教育、住房、醫(yī)療等民生方面的迫切需求。針對(duì)農(nóng)民收入低的情況，將政策目標(biāo)指向農(nóng)民，社會(huì)需求才能擴(kuò)大，貧困問題才能得到緩解，其他民生問題相應(yīng)也容易得到解決。增強(qiáng)政策的針對(duì)性就是要針對(duì)當(dāng)前中國的形勢(shì)，出臺(tái)更多的改進(jìn)國民幸福的社會(huì)政策。解決好最便宜的吃飯、最方便的看病、最充分的就業(yè)、最有效的教育、最人性化的養(yǎng)老、最安全的環(huán)境，以及最宜居的住房條件等問題。

第五，增強(qiáng)政策執(zhí)行的穩(wěn)定性。政策的穩(wěn)定性是政策有效地調(diào)節(jié)社會(huì)行為的基礎(chǔ)。政策要保持穩(wěn)定就必須明確規(guī)定它的有效期限，在這個(gè)有效期限內(nèi)，政府動(dòng)員各種資源并采取各種手段來維護(hù)該項(xiàng)政策的有效性和權(quán)威性；非因特殊原因不對(duì)其作重大調(diào)整或廢棄之；在必要的政策調(diào)整過程中，盡量保持政策的連續(xù)性和繼承性，同時(shí)，對(duì)利益受到損害的有關(guān)社會(huì)群體進(jìn)行適當(dāng)?shù)难a(bǔ)償。這樣人民才會(huì)真誠地支持社會(huì)政策，自覺地在它的限制下選擇自己的社會(huì)行為。

近年來，民生工作雖然取得了顯著成績(jī)，但民生工作是一個(gè)長(zhǎng)期、動(dòng)態(tài)過程，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展和群眾生活水平的提高，民生工作需要不斷完善和改進(jìn)：一是支撐民生實(shí)事的物質(zhì)基礎(chǔ)還不夠堅(jiān)實(shí)。地方經(jīng)濟(jì)既處于做實(shí)基礎(chǔ)、做大總量的發(fā)展時(shí)期，也處于改善質(zhì)態(tài)、提高效益的轉(zhuǎn)型時(shí)期，公共財(cái)政收入總量相對(duì)不大，可以調(diào)度的資產(chǎn)、資源相對(duì)不足，持續(xù)支撐不斷增長(zhǎng)的民生實(shí)事剛性支出的壓力較大。二是社會(huì)事業(yè)歷史欠賬較多。社會(huì)事業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施相對(duì)滯后，需要做的事情很多，需要投入的資金很大，短期內(nèi)改變這一狀況非常不易。三是城鄉(xiāng)居民收入差距還較大。改革開放以來，隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人民生活水平的不斷提高，我國的城鄉(xiāng)居民收入差距呈現(xiàn)出不斷擴(kuò)大化趨勢(shì)。四是民生工作思路還要加快拓寬。

二、改善民生的主要抓手

目前民生工程主要依靠政府投入，下一步如何進(jìn)一步拓寬思路，引導(dǎo)廣大群眾和各類社會(huì)組織共同參與支持民生工程建設(shè)，筆者認(rèn)為通過以下幾個(gè)途徑為抓手：

（一）把科學(xué)發(fā)展經(jīng)濟(jì)作為改善民生的基本保障。民生與經(jīng)濟(jì)相互關(guān)聯(lián)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展是解決民生的物質(zhì)保障，是改善民生的前提；離開了發(fā)展，民生無從談起。要堅(jiān)持以改善民生為宗旨的科學(xué)發(fā)展，以經(jīng)濟(jì)發(fā)展保障民生改善，加快發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，大力發(fā)展民生經(jīng)濟(jì)、生態(tài)經(jīng)濟(jì)，讓人民共享發(fā)展成果；改善民生是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的最終目的，是實(shí)現(xiàn)科學(xué)發(fā)展的保障和路徑，不能改善民生，發(fā)展也失去了意義，要注重促進(jìn)科學(xué)發(fā)展的民生改善，通過改善民生、擴(kuò)大內(nèi)需來促進(jìn)生產(chǎn)和消費(fèi)的良性循環(huán)，使內(nèi)需成為拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)的主要力量?？茖W(xué)發(fā)展經(jīng)濟(jì)是最大的民生，科學(xué)發(fā)展經(jīng)濟(jì)與改善民生是辯證統(tǒng)一、相互促進(jìn)的關(guān)系，改善民生從本質(zhì)上講是經(jīng)濟(jì)實(shí)力問題。尤其在當(dāng)前宏觀形勢(shì)復(fù)雜多變、經(jīng)濟(jì)下行壓力加大的情況下，應(yīng)更加重視經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)民生改善的物質(zhì)支撐。

（二）把城鄉(xiāng)統(tǒng)籌作為改善民生的有效途徑。民生改善的重點(diǎn)在農(nóng)村，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的主要形式是優(yōu)化資源配置，目的是打破二元結(jié)構(gòu)，提升城鄉(xiāng)群眾的整體幸福感。推進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌既是目標(biāo)所在，也是改善民生的迫切需要。一是城鄉(xiāng)規(guī)劃全面對(duì)接。按照“一體化、全覆蓋”的標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)一步將工業(yè)、農(nóng)業(yè)、三產(chǎn)、居住等重大專項(xiàng)規(guī)劃全面實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)對(duì)接，形成中心城區(qū)、中心鎮(zhèn)、一般鎮(zhèn)、新型社區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展、相互補(bǔ)充的城鎮(zhèn)發(fā)展新格局。二是基礎(chǔ)設(shè)施銜接配套。著重將交通、水利、電力、環(huán)保等城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施加快向農(nóng)村延伸，與城市發(fā)展相適應(yīng)，為城鄉(xiāng)統(tǒng)籌夯實(shí)基礎(chǔ)。三是公共服務(wù)平衡均等。大力提升農(nóng)村基層的教育、衛(wèi)生、文化、體育等各項(xiàng)公共服務(wù)水平，推動(dòng)農(nóng)村社會(huì)事業(yè)全面發(fā)展。更加注重教育資源的均衡公平配置，在解決“有學(xué)上”的同時(shí)向“上好學(xué)”推進(jìn)。更加注重醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)水平的有效提升，在解決“看病貴”的同時(shí)向“看好病”推進(jìn)。更加注重提升群眾精神層面，在豐富群眾文化生活的同時(shí)向文化引領(lǐng)生活推進(jìn)。更加注重生活化的健身方式，在提倡群眾參與健身活動(dòng)的同時(shí)向?yàn)槿罕娖占敖∩眢w育設(shè)施推進(jìn)。四是社會(huì)保障城鄉(xiāng)一體。著力在醫(yī)保、養(yǎng)老、住房、最低生活保障和社會(huì)救助等方面，切實(shí)解決城鄉(xiāng)統(tǒng)籌過程中農(nóng)民的后顧之憂。逐步將新農(nóng)合與城鎮(zhèn)居民醫(yī)療保險(xiǎn)并軌，實(shí)施統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)。以農(nóng)村危房改造和農(nóng)民集中居住為主要抓手，切實(shí)解決困難農(nóng)民的住房問題。結(jié)合經(jīng)濟(jì)發(fā)展，及時(shí)提高失地農(nóng)民保障和農(nóng)村最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)。建立城鄉(xiāng)一體的就業(yè)服務(wù)保障體系，著力強(qiáng)化失地農(nóng)民的就業(yè)培訓(xùn)、指導(dǎo)和服務(wù)。

（三）把社會(huì)支持作為改善民生的重要力量。積極引導(dǎo)社會(huì)力量和社會(huì)資本參與民生實(shí)事項(xiàng)目，不但能夠加快促進(jìn)“民生幸?！?，而且有利于營(yíng)造全社會(huì)共同關(guān)注參與民生工作的良好氛圍，形成社會(huì)支持與加快推進(jìn)的良性循環(huán)。一是社會(huì)資本參與民生建設(shè)有政策依據(jù)。國務(wù)院于2010年頒布實(shí)施關(guān)于鼓勵(lì)和引導(dǎo)民問投資健康發(fā)展的若干意見，鼓勵(lì)民資進(jìn)入石油天然氣、交通、電信、保障房、社會(huì)事業(yè)等國計(jì)民生重要領(lǐng)域。二是積極引入社會(huì)資本參與民生項(xiàng)目。引導(dǎo)鼓勵(lì)企業(yè)、社會(huì)團(tuán)體、城鄉(xiāng)集體經(jīng)濟(jì)組織、個(gè)人等以捐助、扶住、共建等多種形式積極參與民生事業(yè)建設(shè)，并充分利用市場(chǎng)機(jī)制，通過轉(zhuǎn)讓項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)權(quán)、債權(quán)投資、捆綁式投資等模式，實(shí)現(xiàn)民生事業(yè)建設(shè)投入主體多元化，不斷形成為民辦實(shí)事的強(qiáng)大合力。積極探索公園、垃圾和污水處理設(shè)施等公益性民生項(xiàng)目捆綁式投資模式，通過將民生項(xiàng)目與其他正常投資回報(bào)的項(xiàng)目捆綁組合，既為民辦實(shí)事，又推動(dòng)城市發(fā)展。三是充分發(fā)揮群眾的參與支持作用。堅(jiān)持民生項(xiàng)目問計(jì)于民、問計(jì)于基層，注重從弱勢(shì)群體，從信訪部門，從基層組織，從網(wǎng)絡(luò)間政，從人大代表、政協(xié)委員建議提案，及時(shí)了解掌握最基層、最真實(shí)、最迫切的民生問題，使民生項(xiàng)目的落實(shí)真正成為群眾受益感最明顯的項(xiàng)目。同時(shí)，出臺(tái)民生文件，通過多種形式，廣泛征求群眾的意見和建議；在確定重點(diǎn)民生項(xiàng)目后，及時(shí)公布，告知群眾；在民生項(xiàng)目實(shí)施過程中，選擇部分重大項(xiàng)目，邀請(qǐng)群眾代表與相關(guān)部門一起，全程參與監(jiān)督；在民生項(xiàng)目完成時(shí)，有重點(diǎn)地邀請(qǐng)群眾代表參與實(shí)事項(xiàng)目的驗(yàn)收和公示。

（四）把完善機(jī)制作為改善民生的有力抓手。面對(duì)民生工程任務(wù)不斷增加、要求越來越高的新形勢(shì)，立足實(shí)際，注重實(shí)踐，加強(qiáng)探索，求真務(wù)實(shí)，在高標(biāo)準(zhǔn)、高質(zhì)量完成民生工程任務(wù)的同時(shí)，致力于建立健全民生工作長(zhǎng)效機(jī)制。一是實(shí)行“一把手”負(fù)責(zé)制。各部門、各單位實(shí)行民生工作“一把手”負(fù)責(zé)制，進(jìn)一步強(qiáng)化民生工作力量的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。二是實(shí)行目標(biāo)管理制。將民生工程納入政府目標(biāo)管理考核范圍，建立科學(xué)合理、導(dǎo)向鮮明的考核評(píng)價(jià)制度，嚴(yán)格要求、嚴(yán)格管理、嚴(yán)格監(jiān)督、嚴(yán)格獎(jiǎng)懲兌現(xiàn)。堅(jiān)持定期開展民意調(diào)查，對(duì)獲取的民調(diào)內(nèi)容，結(jié)合民生實(shí)事項(xiàng)目完成情況，形成年度考核結(jié)果。三是實(shí)行督辦通報(bào)制。將督查工作貫穿民生工作始終，定期進(jìn)行通報(bào)，定期召開民生問題專項(xiàng)交辦會(huì)，按照職能隸屬關(guān)系和屬地化要求，及時(shí)分解落實(shí)到相關(guān)部門和單位，同時(shí)把有關(guān)民生問題的整改落實(shí)作為效能監(jiān)察重要內(nèi)容，確保逐一解決。四是實(shí)行社會(huì)評(píng)價(jià)制。積極利用各種載體，多種形式廣泛宣傳民生實(shí)事項(xiàng)目，讓民生工作深入人心。充分發(fā)揮媒體的輿論監(jiān)督和社會(huì)監(jiān)督作用，設(shè)立民生工作群眾監(jiān)督電話，結(jié)合輿情長(zhǎng)效監(jiān)督，確保民生工程陽光、透明、規(guī)范、高效運(yùn)行，努力將民生工程打造成群眾滿意工程。五是完善地方政府考核指標(biāo)。不要再把GDP作為地方政府的主要考核指標(biāo)，要把關(guān)心民生的指標(biāo)拿出來，考核經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和政府官員政績(jī)，反對(duì)搞政績(jī)工程形象工程。

[責(zé)任編輯：劉忠林]