●馮芳

教育中介組織發(fā)展的現(xiàn)實困境與出路

●馮芳

教育中介組織作為非政府組織參與公共教育管理，具有重大的行政、法理、民權意義。但由于歷史原因和現(xiàn)實條件，我國的教育中介組織作用的發(fā)揮還具有現(xiàn)實困境。在當前語境下，教育中介組織的專業(yè)性不夠，公信力缺失；獨立性不強，邊界職責模糊；權威性不足，法制不健全。為此，教育中介組織的發(fā)展還需要得到應有的重視與關注。在身份確認方面，要構建教育中介組織的合法主體性地位；在組織變革方面，要促進教育中介組織自身的改革與發(fā)展；在立法監(jiān)控方面，要增強對教育中介組織進行監(jiān)督制約的法律保障?？偠灾逃薪榻M織要著力構建起能夠聯(lián)系起社會、政府和學校的溝通機制。

教育中介組織現(xiàn)實困境實踐構想

20世紀90年代以來興起的治理理論，旨在探索公共事務的管理模式，強調政府、社會組織以及企業(yè)、個人等眾多主體的共同作用，研究怎樣調動各個治理主體的能動作用，從而滿足日益發(fā)展的教育需求，其實質是在公共利益認同基礎之上建立合作。有研究認為，所謂教育公共治理，是指“政府、社會組織、市場、學校甚至包括公民個人等多元的教育治理主體，協(xié)作管理教育公共事務，以期增進教育公共利益最大化的過程”。[1]即眾多的利益共同體就教育領域的相關問題達成一致認同，以實現(xiàn)教育利益的最大化，在本質上是一種良性互動。由此可見，現(xiàn)代公共教育治理理論的實質是強調多元利益主體對教育內部事務的共同治理。[2]由此，引出了公共教育的重要利益相關者——教育中介組織。

一、教育中介組織：作為非政府組織參與公共教育治理的意義與價值

馬克思主義哲學認為矛盾是客觀存在的，矛盾雙方的發(fā)展和轉化需要一個中間環(huán)節(jié)，這個中間環(huán)節(jié)就是中介。[3]教育中介組織的稱呼來自于西方話語體系，又稱為緩沖組織、中介團體、志愿組織、第三部門等，在我國有時稱為民間組織或社會團體。隨著教育公共治理理念的普及與推廣，教育中介組織作為非政府組織參與公共教育管理，具有重大的行政、法理和民權意義。

（一）行政效應：有利于推進教育管理體制的改革與創(chuàng)新以及政府職能的轉變，實現(xiàn)教育決策的民主化與科學化

市場規(guī)律在教育公共事業(yè)發(fā)展上突出表現(xiàn)為滯后性，教育公共產(chǎn)品短缺以及教育公共服務供給不足也成為經(jīng)濟社會發(fā)展的瓶頸。[4]為了彌補這些弱點，根據(jù)教育產(chǎn)品的屬性和教育服務的性質，教育公共管理應該由政府、社會和市場三方共同承擔。[5]教育中介組織參與公共教育治理，政府主管宏觀調控，教育中介組織承擔微觀服務，符合現(xiàn)代公共管理理論小政府、大社會的理念。對政府而言，不但有利于減輕尾大不掉的沉重負擔，還有利于抓大放小，促進政府職能的轉變。隨著社會發(fā)展和改革的日益推進，政府職能也變得復雜和多元，樹立先進的社會治理理念和工作方式是大勢所趨。對教育而言，教育中介組織參與教育管理，有助于促進教育服務的分化和細化，提高教育服務的水平，滿足多元教育的需要。教育中介組織參與教育管理，可以補充政府公共服務的不足，提高教育管理水平，其作為社會力量所形成的多元參與格局對教育決策的科學化和民主化也有重要意義。

（二）法理效應：有利于推進教育法制化的進程，實現(xiàn)依法治教

獨立于國家之外的社會空間及其對國家權力的制衡和約束是必要的，[6]教育中介組織作為獨立的主體與政府進行協(xié)商談判，或對政府進行監(jiān)督制約是其參與教育管理的一項重要職能。這項職能的賦予既有國家通過法律設定和授予的，也有通過一致同意而形成的，還有通過行政機關委托而獲得的。[7]這些權利在經(jīng)過法律認可或政府確認來獲得外部法律效力的時候，既保障了教育中介組織監(jiān)督制約職能的發(fā)揮，又有利于教育中介組織自身的行業(yè)自律。而且在教育管理過程中，教育中介組織能夠從自身的專業(yè)視角出發(fā)，根據(jù)發(fā)展的需要制定行業(yè)發(fā)展規(guī)則，并向政府部門提出制訂、修改和完善相關政策法規(guī)的合理建議，[8]從而增強行動力與執(zhí)行力。在規(guī)則上的建設與完善不僅是教育中介組織爭取自身主體地位，明確邊界職能的有效手段，而且可以推動教育法制化的進程，實現(xiàn)依法治教。重視規(guī)則意識，有效遏制權力越位的現(xiàn)象，完善法律體系建設，通過規(guī)則成就一個有限與有效的政府，與教育中介組織形成一種“保持距離型”的友好合作關系，實現(xiàn)權力與權威的和諧相處。[9]

（三）民權效應：代表社會意志參與教育議程，有利于實現(xiàn)教育民主化

民權社會是一種價值概念，體現(xiàn)了人類在社會發(fā)展過程中對于自身意志和價值的追求。在價值多元的民權社會之中，個體言論自由、民主參與社會事務。公民意識的覺醒以及公民素質的提高可以促進新的社會道德的成長。[10]教育中介組織的發(fā)展有賴于民權社會的發(fā)展和帶動，也可以填補政府單一決策的不足，是裨益中國社會民主價值、促進教育民主的建設性力量。尤其是在以政府決策為主導的教育管理模式中，教育中介組織正在憑借自己微小而可貴的精神力量，通過建構合法性話語，維護合法的政治性邊界來影響和監(jiān)督政府決策，[11]同時對政府決策進行解析、傳達、督促。教育中介組織參與教育管理，是一種社會意志的體現(xiàn)，在理念層面展現(xiàn)了一個民主、開放的社會所應有的價值取向；在社會管理層面給予社會力量參與教育議程的空間，使民眾得以行使知情權、參與權；在主體地位上，政府由原來的掌舵者角色逐漸淡出，轉而專心于服務者職能，教育中介組織擁有更多的設計者和執(zhí)行者角色，在權利與職能的變化中，政府與教育中介組織成為教育治理的平等主體，有利于教育民主化的實現(xiàn)。

二、邊緣危機：聚焦教育中介組織的現(xiàn)實困境

盡管國務院于1994年就在《中國教育改革與發(fā)展綱要》中明確提出：為了保障教育決策科學化，要建立健全社會中介組織，發(fā)揮社會各界參與教育管理的作用。[10]但相比國外成熟的教育中介組織系統(tǒng)，我國的教育中介組織力量十分薄弱。中國歷史上延續(xù)下來的大共同體本位思想使得社會組織的分化程度很低。而國家組織的嚴密控制也使得中國無法發(fā)育出西方社會基于個人主義的公民社會和自由市場。[11]也就是說，我國的教育中介組織實際上是置身于西方中介組織理論框架之外的。盲目照搬西方理論必將引發(fā)水土不服和管理無序。在我國現(xiàn)實的教育管理實踐中，政府與教育中介組織的角色定位不明，關系尚未理順。這使得教育中介組織面臨著被排斥、被忽略的“邊緣”危機。

（一）教育中介組織的專業(yè)性不足，公信力缺失

用監(jiān)管和控制的方式進行管理，我們理想中的各個治理主體平等地交流便失去了現(xiàn)實基礎，非政府組織參與公共教育治理的行為也只是游離在政府與市場邊沿。[12]首先是教育中介組織職能的半發(fā)揮：大多數(shù)教育中介組織發(fā)揮的主要是實施者的作用，在教育決策和監(jiān)督方面的職能幾乎得不到發(fā)揮。其次，教育中介組織缺乏專業(yè)性：人員的非專業(yè)化以及提供的教育服務的非專業(yè)性。[13]組織構成人員單一，多為教育行政人員，教育專家、家長、師生以及社會大眾等力量無法參與其中。有專業(yè)教育經(jīng)驗的人員，往往作為兼職人員參與組織運行。長此以往，政府對教育中介組織職能的忽視以及中介組織提供的教育服務的不專業(yè)性將直接波及社會大眾對教育中介組織的信心，最終會損害其權威性，挫敗其積極性。

（二）教育中介組織的獨立性不強，邊界職責模糊

我國教育中介組織的發(fā)展還不成熟，在參與教育公共治理過程中面臨著許多問題，其中，一個最重要的問題就是職能邊界的劃分。大多數(shù)教育中介組織要么來自于教育行政部門的附屬機構，要么依賴于教育行政部門的權威而生。從嚴格意義上來說，中國的教育中介組織并不純粹，實際上帶有半官方的性質。政府對教育中介組織實行的是具體而直接的管理，這樣的發(fā)展模式注定了其對政府的依賴與順從，因此獨立性不足。在形式上，教育中介組織跟政府是脫離的，具有自己獨立的地位和名稱，而實質上一些官方、半官方的教育中介組織與政府的多樣的組織類型邊界并不清晰。[14]這是必須正視的重要問題。

（三）教育中介組織權威性不足，法制不健全

教育中介組織面臨的一個重要問題就是法律不健全。目前關于教育中介組織的相關法律法規(guī)只有零星幾部，像國務院頒布的《社會團體登記管理條例》、《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》和民政部出臺的《中介服務收費管理辦法》等幾部籠統(tǒng)性的法規(guī)或規(guī)范性文件[15]等，而且這些文件多是帶有指導性的行政性法規(guī)條文。這些法規(guī)條文規(guī)范的是社會團體的準入門檻等相關規(guī)定，而對教育中介組織的法人地位、應享受的權利義務等沒有作出明確規(guī)定。這必將帶來邊界不清，引發(fā)治理主體的沖突與矛盾，教育中介組織參與公共教育治理的民主效應也無從談起。其次，由于法律法規(guī)不健全，一部分教育中介組織的自律機制不科學，也會導致教育中介組織內部運行不暢通，引發(fā)決策失誤甚至貪污腐敗問題，這必將影響這些組織的權威性，帶來信任危機問題。[16]

三、教育中介組織實現(xiàn)深度發(fā)展的實踐構想

（一）身份確認：構建教育中介組織的合法主體性地位

我國的教育中介組織是自上而下產(chǎn)生的，在某種程度上是政府職能的延伸，在政府的領導、監(jiān)督下發(fā)揮教育管理的職責，其合法性主體地位一直沒有得到確立。因此，教育中介組織必須進行主體地位的重塑。重塑的過程需要源自兩方面的努力：一方面是政府職能的轉變與淡化，一方面是教育中介組織的職能明晰與壯大。這需要雙方的良性互動。首先，政府需要簡政放權，以讓渡和分權的形式使教育中介組織獲得一部分授權或者委托，實現(xiàn)教育公共利益的合理化與最大化，即雙方關系的職能式聚焦；其次，教育中介組織要主動參與到社會、學校以及政府共同關心的教育事件中來，尤其是在微觀的教育事務領域，發(fā)揮問題聚焦式的互動作用；再次，教育中介組織要積極發(fā)揮紐帶作用，促進政府、學校和社會之間的信息溝通以及價值共識，通過自身活動，贏得政府、社會的信任支持，從而發(fā)揮價值性聚焦功能。[17]

（二）組織變革：促進教育中介組織自身的改革與發(fā)展

教育中介組織的獨立性離不開自身的組織變革與發(fā)展。從外部條件來說，教育中介組織需要政府的外在培育。政府在教育公共管理中的全能者形象以及越位、錯位現(xiàn)象必須予以糾正，被限制和擠壓的教育中介組織的生長空間必須返還。政府要盡量減少行政化干預，教育中介組織要盡量減少對政府的依附性，同時創(chuàng)設較為寬松的大環(huán)境，鼓勵教育中介組織發(fā)揮自身的積極性，利用自身優(yōu)勢進入教育公共領域。尤為重要的是，要增加對教育中介組織在人員、經(jīng)費以及技術方面的支持，保證其運轉自如。從內部條件來說，教育中介組織自身必須加強內在提升。教育中介組織應理順自身內部關系，發(fā)揮專業(yè)優(yōu)勢，明確教育管理目標。加強與企業(yè)和社會的聯(lián)系，自力更生，多方位籌措資金，監(jiān)督教育資金的使用與流向。同時加強專業(yè)性，吸納多元主體參與教育管理，尤其是注重組織成員參與公共事務的素質和能力，加強對成員的繼續(xù)教育與業(yè)務培訓。

（三）立法監(jiān)控：提供教育中介組織健康運行與發(fā)展的法律保障

教育中介組織要健康運行和發(fā)展必須有相關的法律法規(guī)依據(jù)。綜觀我國有關教育中介組織的法律法規(guī)，多數(shù)零散分布在《教育法》、《民辦教育促進法》等相關的法律中，還沒有相關的獨立法規(guī)。因此必須加強相關的立法步驟，填補法律的薄弱環(huán)節(jié)。在法制規(guī)范上確保教育中介組織的合法性身份和地位，保障教育中介組織發(fā)揮公共服務職能的合法性，尤其是有效性，鼓勵教育中介組織的積極性與服務意識。只有明確教育中介組織的法律地位和職責功能，才能做到有法可依、依法行使職權。同時，警惕權力滋生腐敗，建立健全對教育中介組織的監(jiān)管與公示，逐步構建教育中介組織的行業(yè)性運行規(guī)范，比如設置相應的監(jiān)督執(zhí)法機構，建立教育中介組織信息公示制度與誠信制度。[18]總之，法律權威要予以保證，教育中介組織的生存和發(fā)展必須依靠堅實的法律保障。

教育中介組織在本質上是一個民主開放的教育共同體。教育中介組織需要用更加專業(yè)、更具影響力的教育服務爭取社會的關注、支持和參與，構建起能夠聯(lián)系社會、政府和學校的溝通機制。[19]教育中介組織需走入政府和民眾視野，積極關注當前的教育熱點難點問題，依靠自身的專業(yè)眼光，為各方提供真實的教育信息和數(shù)據(jù)，實現(xiàn)政府、學校以及社會之間的經(jīng)常性聯(lián)系，拉近與社會大眾的距離。教育中介組織也要積極拓展組織領域，擴大社會事務的日常公共參與，發(fā)揮橋梁紐帶作用，獨辟蹊徑，利用諸如網(wǎng)絡媒體的力量，開展論壇活動、進行網(wǎng)絡調研、搭建校企合作平臺等，以多樣的角色和方式參與教育公共治理，深入公共教育一線，創(chuàng)新宣傳方式，開展教育問題“進機關、進企業(yè)、進學校、進社區(qū)、進家庭”等活動，從而壯大自身力量。

[1][2][9][12][16]金紹榮、劉新智.非政府組織參與公共教育治理：目標困境與路向[J].教育發(fā)展研究，2013，（5）.

[3]葛新斌.教育中介組織的合理建構與職能運作探析[J].清華大學教育研究，2011，（12）.

[4]周耀虹.轉變社會治理方式與擴大公共參與——以上海非政府組織參與公共服務為例[J].天府新論，2007，（6）.

[5]公平普惠、完備、高水平——浦東新區(qū)教育公共治理結構與服務體系建設的理論和實踐[J].教育發(fā)展研究，2009，（7）.

[6][11]張虎彪.環(huán)保NGO的政治機會空間的營造——以C市環(huán)保協(xié)會對政府的行動策略為例.南京工業(yè)大學學報（社會科學版），2013，（12）.

[7][12]周光禮.論中國政府與教育中介組織的互動關系——一個法學的視角[J].北京大學教育評論，2006，（7）.

[8][14][15][17]劉耀明.教育中介組織發(fā)展的制度變革[J].教育發(fā)展研究，2012，（5）.

[10]畢素華.網(wǎng)絡民權社會與公共慈善精神的培育[J].理論探討，2013，（6）.

[13][18][19]王新明.內涵發(fā)展時期我國的高等教育中介組織[J].國家教育行政學院學報，2013，（12）.

（責任編輯：劉丙元）

馮芳/綿陽師范學院高等教育研究所，助理研究員，研究方向為高等教育