○ 王 元

（作者系中國人民大學博士生）

香港政府的高效與廉潔舉世聞名，在2013年透明國際公布的全球政府清廉指數排行榜上，香港排名第15名。然而，香港也曾經貪腐橫行，民眾怨聲載道，上世紀70年代的英籍總警司葛柏挾巨額貪腐贓物潛逃英國一案更是將民眾的不滿推向了頂峰。為平息民眾不斷的抗議浪潮，1973年10月17日，時任香港總督的麥理浩爵士正式宣布成立廉政公署，打擊貪腐。經過近40年的勵精圖治，香港腐敗猖獗的局面得到有效的遏制，廉政建設取得了舉世矚目的成就，而這一切都要歸功于香港廉政公署。香港廉政公署的建設與發(fā)展經驗尤其值得正處于社會轉型期和改革攻堅階段的大陸進行研究和學習。

一、香港廉政公署的組織結構及監(jiān)察方式

香港廉政公署由最高長官——廉政專員主管，下設執(zhí)行處、防止貪污處、社會關系處三個主要的專職部門和一個負責行政服務工作的行政總部，具體結構和職責如下：

（一）負責調查取證的執(zhí)行處

執(zhí)行處主要負責調查工作，搜集證據，是廉政公署最大的部門，轄下設有兩個主要部門，分別負責調查公營及私營機構的貪污及相關罪行，每個部門又下設兩個調查科。執(zhí)行處由執(zhí)行處首長領導，向審查貪污舉報咨詢委員會匯報部門工作及咨詢意見，執(zhí)行處首長同時兼任副廉政專員，并直接向廉政專員負責。執(zhí)行處無權作出檢控的決定，但會向律政司司長提交調查結果，供其研究及決定是否根據反貪法例提出檢控。其法定職責包括接受和審閱貪污指控，調查任何被指控或涉嫌觸犯《廉政公署條例》、《防止賄賂條例》及《選舉（舞弊及非法行為）條例》的罪行，調查任何涉嫌濫用職權而犯的勒索罪，以及任何有關或可能導致貪污的行為。

在監(jiān)察方式上，一方面，執(zhí)行處設有舉報中心，24小時接受公眾舉報、投訴；另一方面執(zhí)行處采取主動出擊的調查方法，擴大聯系網絡，對內與其他執(zhí)法機構及政府部門保持密切聯系，從而減低公務員隊伍內貪污的機會。比如，執(zhí)行處分別與香港警務處、懲教署、海關、入境事務處及消防處組成行動聯絡小組，并由執(zhí)行處首長與上述部門的一名處長級人員聯合出任主席。對外則與大陸及國外執(zhí)法機構交換情報、彼此互訪及舉辦培訓，并與部分機構建立直接溝通渠道。

執(zhí)行處還經常細心策劃以線人及臥底進行的調查工作，而且擅長利用先進資訊科技搜集及分析犯罪情報；運用專門的財務調查技巧來追蹤日趨復雜的犯案手法及賄款的下落。

（二）負責預防貪腐的防貪處

防止貪污處（防貪處）由一名處長執(zhí)掌，轄下有兩名助理處長協(xié)助執(zhí)行職務。定期向監(jiān)察該處工作的防止貪污咨詢委員會匯報工作情況。防貪處主要負責審查各政府部門及公共機構的工作常規(guī)及程序，并建議修訂容易導致貪污的工作方法及程序。平時也會應私營機構和個別人士的要求與各機構及公司的管理層緊密合作，擔當他們的顧問，提供防貪建議。

對于公營機構，防貪處會進行深入的防貪審查，優(yōu)先審查已出現貪污的范疇，找出容易出現貪污行為的職能和系統(tǒng)。防貪處還對所有公共服務的主要范疇，如執(zhí)法工作、發(fā)牌及監(jiān)管制度、采購、合約管理、人事管理及工務工程等，進行防貪審查研究。對于公共政策、法律和政府措施的發(fā)展，防貪處也會向政府政策局、部門及公共機構提供適時的建議，以確保在制定機制之初已預設防貪措施。

對于私營機構，防貪處會通過下轄的私營機構顧問組就私營機構的要求提供免費和保密的防貪咨詢顧問服務，并量身為不同行業(yè)編制“防貪錦囊”，舉辦研討會及工作坊等活動。

（三）負責宣傳教育的社區(qū)關系處

社區(qū)關系處（社關處）由一名處長執(zhí)掌，轄下兩個科分由兩名助理處長統(tǒng)領，定期向社區(qū)關系市民咨詢委員會匯報工作情況。社關處主要負責利益媒體教育公眾認識貪污的禍害，爭取公眾支持肅貪倡廉的工作，并接受貪污舉報和查詢。

社關處通過電視、電臺和報刊廣告，向市民宣傳廉政公署的各種消息、各項活動，呼吁市民支持反貪工作。從1991年開始采取“特定倡廉計劃”的模式，接觸社會不同行業(yè)和階層的人士，包括商界、專業(yè)人士、公職人員、青少年等，并就他們的特定需要提供“度身訂造”的倡廉活動和培訓計劃。

二、香港廉政公署與大陸行政監(jiān)察機構的對比

（一）監(jiān)察策略對比

前廉政公署專員任關佩英將廉政公署的監(jiān)察策略概括為“三三二”原理，即“三管齊下”、“三方支持”和“兩個聯合”?！叭荦R下”指執(zhí)法、預防、教育齊頭并進，“三方支持”指政府、市民和傳媒、廉署同事的支持，“兩個聯合”指與祖國內地和國際間的廣泛交流合作[1]。其中“三管齊下”的策略很重視預防及教育工作，培養(yǎng)公眾對抗貪污的意識。

而中國大陸各級監(jiān)察部門的監(jiān)察策略較為模糊，主要負責調查處理國家行政機關、國家公務員和國家行政機關任命的其他人員違反行政紀律行為，受理對國家行政機關及公務員違反行政紀律行為的控告、檢舉。相對于香港廉政公署的主動出擊，大陸的監(jiān)察方式則顯得較被動，主要是事后性的調查處理和被動性的對控告檢舉的受理。相對于香港廉政公署“三三二”的策略，大陸的監(jiān)察策略缺乏全程性和全面性，缺乏預防教育環(huán)節(jié)，與媒體和民眾的聯系也不密切。

（二）人員編制對比

香港廉政公署由專員、副專員和其他委任人員組成，公署工作人員在編制上不屬于香港公務員系列，不受公務員條例約束，也不受其他政府部門的管理和轄制。廉政公署現雇有職員約1200多人，除了從公務部門借調的人員外，幾乎都是以合約的形式受聘，合約期滿后獲得“約滿酬金”，其中逾半數職員已在廉政公署服務超過10年。為了吸引人才，廉政公署職員的薪金高于同級香港政府職員的10%，另外根據薪金水平，廉政公署職員還享有不同的有薪假期、房屋福利及醫(yī)療福利。

中國大陸各級監(jiān)察部門的工作人員則大多屬于國家公務員，列入國家行政編制，類公務員實行常任制，政務類公務員實行任期制；執(zhí)行憲法、組織法和國家公務員法以及國家公務員條例規(guī)定的職責，實行國家統(tǒng)一的職務與級別相結合的工資制度和福利待遇。

（三）職權對比

香港廉政公署的職權主要是執(zhí)法權，比如逮捕、扣留、批準保釋權；搜查與檢取證物權；處理調查貪污過程中揭發(fā)的其他罪行的權力等。同時，除了工作所需的基本權之外，香港法律還賦予了廉政公署一些特權，比如無需拘捕令而拘捕嫌疑者；要求嫌疑者提出宣誓書和書面供詞，列舉其財產、開支、負債數字及已調離香港的任何款項財物；檢查受嫌者的銀行戶口、保險箱；搜查可疑的樓宇、扣押犯罪的相關財物；有權調查任何金融機構等等。

相比之下，依據《中華人民共和國憲法》和《中華人民共和國行政監(jiān)察法》第18條規(guī)定，大陸行政監(jiān)察機關享有檢查權，受理申訴、控告和檢舉權，調查權，建議權[2]。但是大陸行政監(jiān)察機關沒有香港廉政公署那樣的傳喚權、扣押權、獨立裁決權和直接罰沒權，尤其是缺乏直接的處分權，不能去直接變更或撤銷正在實施的政府行為和公務人員履行職務行為，只能進行建議或勸告，使得監(jiān)察工作明顯剛性不足。

（四）負責對象對比

廉政公署直接向特首負責，廉政公署最高長官——廉政專員由特首委派，直屬于香港特首，并且對特首負責，不受其他人的指揮和管轄。由于廉政公署不向其他機構和個人負責，所以除了香港特首（回歸前是總督）一人之外，任何人都在其調查的范圍之內，其他任何機構和任何人，都無權干涉公署的工作。

根據我國憲法和相關法律，大陸的行政監(jiān)察機關實行雙重領導體制，同時向本級人民政府和上級監(jiān)察機關負責。1993年中央紀委、監(jiān)察部合署辦公，合署后的中央紀委履行黨的紀律檢查和政府行政監(jiān)察兩項職能，對黨中央全面負責；監(jiān)察部按照憲法規(guī)定仍屬于國務院的序列，接受國務院的領導。但在實際執(zhí)行中，監(jiān)察部并不直接對國務院總理負責，而是直接向中紀委常委負責，地方監(jiān)察機關也主要是接受地方紀委常委的領導。

（五）監(jiān)察對象對比

廉政公署監(jiān)察對象范圍很廣，除了政府部門、公共機構和私營公司外，近年還擴展到包括建筑業(yè)、銀行、檢測認證業(yè)等領域，基本覆蓋了香港社會的各個層面。而大陸行政檢察機關的監(jiān)察對象主要是政府的行政部門和政府公務員，雖然近年監(jiān)察范圍擴大到了大型國有企業(yè)，但范圍還是較窄。

（六）監(jiān)督自律機制對比

廉政公署擁有完備的監(jiān)督自律機制，在外部除了律政司、立法會、廉政公署事宜投訴委員會有權對廉政公署實行監(jiān)督外，由社會知名人士組成獨立的四個咨詢委員會——貪污問題咨詢委員會、審查貪污舉報咨詢委員會、防止貪污咨詢委員和社區(qū)關系市民咨詢委員會也可以對廉署各方面的工作實施監(jiān)督，以確保廉政公署做到高效、廉潔，避免濫用權力。同時，廉政公署在內部設有一個內部調查及監(jiān)察單位——L組，調查廉政公署人員涉及貪污或相關的刑事罪行。大陸行政監(jiān)察機關的自律主要靠工作人員的自我約束和上級領導的管理，缺乏有效的內外部監(jiān)督，難以形成完備和常態(tài)的自律機制。

三、香港廉政公署建設對大陸行政監(jiān)察制度改革的啟示

（一）監(jiān)察機構主體化

要真正使行政監(jiān)察工作行之有效和落到實處就必須確立監(jiān)察部及下屬各級監(jiān)察機關在實施行政監(jiān)察過程中的主體地位，確保其工作的自主性和獨立性。

首先，要理順各級紀委與監(jiān)察機關的黨政關系，確保雙方在有效合作的基礎上，使監(jiān)察機構能發(fā)揮較高的自主性。要明確劃分雙方的工作領域和各自的權責，并且用法律制度確定下來，紀委專門負責黨內紀律，不干預監(jiān)察機關對行政機關的監(jiān)督，黨紀處分和行政處分以及司法判決要分開[3]。這樣雙方在對黨員干部和行政機關及其工作人員進行監(jiān)督和調查時既能相互配合，又能相互制約；工作既有交叉，又能實行適度的黨政分離，從而避免出現黨政不分，甚至以黨代政而導致行政監(jiān)察主體虛置，難以對行政機關進行監(jiān)督的情況。

其次，要確立各級檢察機關相對于政府的獨立地位。監(jiān)督的有效性取決于其具有外在性的基本特征，即監(jiān)督必須是由被監(jiān)督方以外的主體力量來實施。由于大陸的監(jiān)察機關要接受政府的領導，對政府進行內部監(jiān)督，下級監(jiān)督上級必然影響監(jiān)督效果。所以監(jiān)察機關應該與同級政府地位平行，不僅能監(jiān)察同級政府各部門及工作人員，還要能監(jiān)察同級人民政府。為此監(jiān)察機關的人事任免要獨立，不受同級政府干擾；監(jiān)察機關的辦公經費、人員工資和福利等要由國家財政單列，列入財政預算，不再由同級政府劃撥。管理上實行系統(tǒng)管理，以上級監(jiān)察機關的領導為主，同時配合同級紀委的工作，不受同級政府指揮和管轄。只有這樣，檢察機關才能具有獨立的地位，才能真正發(fā)揮行政監(jiān)察的主體作用，實行有效的監(jiān)督。

（二）監(jiān)察客體全面化

各種違紀、違規(guī)甚至違法行為不僅只存在于行政機關，還廣泛地存在于其他各種組織和機構當中，而且還會相互影響，共同危害著政府和社會的良性發(fā)展。香港廉政公署將監(jiān)察客體的范圍擴大到了存在貪腐現象的所有公共領域，收到了很好的效果，有效凈化了香港的社會風氣[4]。大陸監(jiān)察機關也應與時俱進，監(jiān)察范圍不能局限于政府行政機關和國有企業(yè)，也可以擴展至人大、政協(xié)、法院、檢察院等各級政治機關和事業(yè)單位，還可擴展到企業(yè)和社團等經濟和社會組織。只有實現了監(jiān)察客體的全面化，才能從整體上遏制各種不良社會風氣的蔓延。

（三）監(jiān)察過程全程化

行政機關及其工作人員的違紀、違規(guī)和違法行為是一個完整的過程，而大陸監(jiān)察機關的工作主要是在上述行為發(fā)生后才進行調查處理，缺乏事前預防和事后的宣傳教育。所以，各級監(jiān)察機關可以借鑒香港廉政公署的經驗，實現監(jiān)察工作預防-調查-處理-教育的全程化。對于行政工作中違紀、違規(guī)和違法行為頻繁出現的環(huán)節(jié)，監(jiān)察機關要給出解決方案，并監(jiān)督行政機關進行整改；同時要和紀委、以及公、檢、法配合，定期和不定期的對行政機關進行宣傳教育，警誡發(fā)生類似的行為。監(jiān)察機關還可與民眾和媒體合作，主動對行政機關實行監(jiān)察，而不是被動的受理投訴和舉報。

（四）監(jiān)察職權完備化

大陸行政監(jiān)察機關要想承擔起監(jiān)督行政機關的重擔就必須要具備與其責任相對等的權力，改變當前這種由于職權不完備而導致監(jiān)察乏力，缺乏權威的局面。大陸行政監(jiān)察機關職權完備化最主要的是要具備處分權、處罰權和起訴權。處分權主要是對違紀、違規(guī)和違法的行政機關工作人員進行行政處分，包括警告、記過、降級、撤職甚至開除公職。處罰權是對那些造成經濟利益損失的行政機關及工作人員，責令其進行經濟賠償；或者是沒收其來源不明和來源不當的財產。起訴權是對行政機關及工作人員的違法行為向司法機關進行起訴，增強監(jiān)察機關的合法性和權威性，增強對違法行為的法律威懾。

[1]寧騷：《政策試驗的制度因素》，《新視野》2014年2期。

[2]石云霞：《論堅持人民主體地位》，《湖北行政學院學報》2013年第4期。

[3]楊小明：《中國共產黨政治動員問題述評》，《云南行政學院學報》2014年第2期。

[4]鄭偉：《公共性視野中的核心價值觀建設》，《湖北行政學院學報》2012年第2期。