○王傅

（廣州科技貿(mào)易職業(yè)學(xué)院 廣東 廣州 511442）

2014年5月，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于加快發(fā)展現(xiàn)代職業(yè)教育的決定》（國發(fā)〔2014〕19號）第13條規(guī)定“鼓勵多元主體組建職業(yè)教育集團(tuán)。研究制定院校、行業(yè)、企業(yè)、科研機(jī)構(gòu)、社會組織等共同組建職業(yè)教育集團(tuán)的支持政策，發(fā)揮職業(yè)教育集團(tuán)在促進(jìn)教育鏈和產(chǎn)業(yè)鏈有機(jī)融合中的重要作用。鼓勵中央企業(yè)和行業(yè)龍頭企業(yè)牽頭組建職業(yè)教育集團(tuán)，探索組建覆蓋全產(chǎn)業(yè)鏈的職業(yè)教育集團(tuán)?！贝恕稕Q定》表明了國家進(jìn)一步發(fā)展職業(yè)教育的決心，對職業(yè)教育集團(tuán)化辦學(xué)提出了新的要求。

集團(tuán)是為了共同的利益或目的而組織起來的團(tuán)體，最常見的是企業(yè)集團(tuán)，它是多個企業(yè)聚集形成的企業(yè)聯(lián)盟。但集團(tuán)并不限于企業(yè)，事業(yè)單位也有集團(tuán)（如廣電集團(tuán)）?？梢?，集團(tuán)只是一種群體組織形態(tài)，本身沒有獨(dú)立法律人格。順著這一思路，職業(yè)教育也開始嘗試集團(tuán)化運(yùn)作，即集團(tuán)化辦學(xué)。自1990年代初至今，我國職業(yè)教育集團(tuán)從無到有，不斷發(fā)展，至今已有700多家，其中廣東有39家。其中有成功的經(jīng)驗，也有失敗的教訓(xùn)。但無論如何，職業(yè)教育集團(tuán)前景依然光明。現(xiàn)對廣東省職業(yè)教育集團(tuán)化辦學(xué)現(xiàn)狀進(jìn)行分析，以發(fā)現(xiàn)存在的問題，并提出解決之道。

一、廣東省職業(yè)教育集團(tuán)化辦學(xué)現(xiàn)狀及其失靈表現(xiàn)

作為改革開放的前沿陣地，廣東經(jīng)濟(jì)發(fā)展有目共睹，但職業(yè)教育集團(tuán)化辦學(xué)卻較晚。早在1992年，北京成立國內(nèi)首批3個職業(yè)教育集團(tuán)，開創(chuàng)了職教集團(tuán)之先河。12年后，廣東省第一家職教集團(tuán)——惠州商校職業(yè)教育集團(tuán)才宣告成立。時至今日，廣東僅成立了39家，數(shù)量偏少，類型也極為單一，多為區(qū)域性或行業(yè)性集團(tuán)，缺少多元型和復(fù)合型集團(tuán)。從實際效用看，少數(shù)發(fā)揮了重要作用，多數(shù)只是“形象工程”，缺乏實質(zhì)內(nèi)容，更無業(yè)績成果，對內(nèi)部成員沒有控制力，處于“失靈”狀態(tài)。

1、內(nèi)部控制失靈

組建職業(yè)教育集團(tuán)的目的，是為了實現(xiàn)成員單位之間在設(shè)備、師資、信息、實訓(xùn)基地、技能鑒定、就業(yè)等方面實現(xiàn)資源優(yōu)化配置和共享，形成集團(tuán)經(jīng)營優(yōu)勢，最大限度發(fā)揮辦學(xué)與經(jīng)營效益。就廣東而言，除了事業(yè)單位性質(zhì)的數(shù)家集團(tuán)（以中山市職業(yè)教育集團(tuán)為代表）內(nèi)部管理較緊密外，多為松散型組織，僅為集團(tuán)成員搭建資源共享平臺。有些集團(tuán)僅僅是掛牌而已，搭建平臺也只是一紙空言。有些集團(tuán)網(wǎng)站甚至半年到一年都沒有更新，有的則根本沒有網(wǎng)站。很多行業(yè)、企業(yè)并無加入職業(yè)教育集團(tuán)的動力，被硬拉入集團(tuán)后也無所作為，由于成員參與職業(yè)教育集團(tuán)的廣度和深度很低，職業(yè)教育集團(tuán)形同虛設(shè)。

2、服務(wù)范圍偏窄

職業(yè)教育集團(tuán)從組織性質(zhì)而言，應(yīng)該屬于非營利組織。非營利組織曾是人們在發(fā)現(xiàn)市場和政府雙重失靈后尋找的“第三只手”，但后來人們發(fā)現(xiàn)這只若隱若現(xiàn)的手也會失靈。薩拉蒙稱之為“志愿失靈”。志愿失靈有一個表現(xiàn)就是“志愿不足”，即慈善活動狹隘性，只針對特定社會群體，忽視了另一些急需幫助的群體，導(dǎo)致資源浪費(fèi)。職業(yè)教育集團(tuán)也會遇到這樣的情況。牽頭單位在集團(tuán)的日常工作中起到重要作用，因此集團(tuán)往往只關(guān)注與牽頭單位關(guān)系密切的單位，而忽略了其他有需求的單位。

3、社會認(rèn)可度低

我國對職業(yè)教育認(rèn)可度低，與發(fā)達(dá)國家不可同日而語。據(jù)統(tǒng)計，在德國約30%的青年選擇上大學(xué)，約70%選擇職業(yè)教育。而在我國，大部分學(xué)生及家長只有在徹底沒有上高中的希望時才會選擇中職學(xué)校，考不上本科院校才考慮高職院校，職業(yè)院校變成了考場失敗者的無奈選擇。

職業(yè)教育如此，職教集團(tuán)社會認(rèn)可度更低。很多人對集團(tuán)意義并不了解，一聽到職業(yè)教育集團(tuán)就以為是職業(yè)院校辦企業(yè)。由于本來對職業(yè)教育存在偏見，就更加覺得職業(yè)教育集團(tuán)是“不務(wù)正業(yè)辦企業(yè)”了。目前，廣東已成立的39個職業(yè)教育集團(tuán)，成果并不顯著，社會認(rèn)可度較低。很多職教集團(tuán)，除了成立時報道一下理事會信息、集團(tuán)組織機(jī)構(gòu)和章程之外，以后就無聲無息了。

二、職業(yè)教育集團(tuán)失靈原因分析

職業(yè)教育集團(tuán)之所以會失靈，有其深層次原因，既有內(nèi)部原因，也有外部影響。

1、名不正則言不順——合法性困境影響職業(yè)教育集團(tuán)的生存和發(fā)展

孔子曾說，“名不正則言不順，言不順則事不成”。名正言順其實是一個合法性問題。合法性（Legitimacy，林毓生建議譯為正當(dāng)性，1999）是社會科學(xué)領(lǐng)域內(nèi)的一個跨學(xué)科術(shù)語，表明某一事物具有被承認(rèn)、被認(rèn)可、被接受的基礎(chǔ)。而在我國，社會團(tuán)體的合法性可分為社會合法性、行政合法性、政治合法性和法律合法性四種。后三者都是由國家認(rèn)定，可統(tǒng)稱為國家合法性。在我國“強(qiáng)國家—弱社會”格局的影響下，社會合法性往往也“以政府為基礎(chǔ)”，具有局限性和依附性。因此，當(dāng)前我國的合法性，實際上是“合法律性”。

職業(yè)教育集團(tuán)面臨的首要問題就是合法性問題。職業(yè)教育集團(tuán)存在了20多年，各級政策法規(guī)都沿用此名稱，說明已經(jīng)得到政府認(rèn)可。在三大組織中，職教集團(tuán)不是政府，也不是企業(yè)，只能是社會組織。但按照我國對于社會組織的相關(guān)法規(guī)，必須依法登記的才是合法的社會組織，具有法人資格（如社團(tuán)法人、民辦非企業(yè)法人等）；沒有登記的便是非法組織，將會被取締。

但是，在教育部和相關(guān)地方政府文件中，卻明確規(guī)定職業(yè)教育集團(tuán)是由職業(yè)學(xué)校和相關(guān)企事業(yè)單位自愿組成的非法人產(chǎn)教聯(lián)合體，不具有獨(dú)立的法人資格，因此也就不具備民事權(quán)利和民事行為能力，沒有責(zé)任能力，不存在共同債務(wù)，不會成為訴訟主體。這種法律身份的缺失和行政法規(guī)的自相矛盾，讓職業(yè)教育集團(tuán)陷于非常尷尬的境地，或者名存實亡，或者無法發(fā)展。由于缺乏明確而合法的身份界定，職業(yè)教育集團(tuán)在架構(gòu)上缺乏清晰的框架，在運(yùn)作上也缺乏明確的運(yùn)行機(jī)制。這個既“合法”又“非法”的“非法人組織”，在面臨理論考察和實踐推廣時，存在著很多未知的風(fēng)險和問題。

2、有其名而無其實——空殼化現(xiàn)狀影響職業(yè)教育集團(tuán)的運(yùn)作和組織

校企合作是成立職業(yè)教育集團(tuán)最初的動因。校企合作主要是職業(yè)院校為了培養(yǎng)應(yīng)用型人才的需要。企業(yè)常常是被動的、消極的。由于雙方目的不同，很多校企合作存在法規(guī)缺失、政策失效、學(xué)校追求短期利益、企業(yè)消極應(yīng)對、行業(yè)組織乏力等問題。常常是校方熱情高漲，而企業(yè)卻反應(yīng)平平，即出現(xiàn)“一頭冷，一頭熱”的現(xiàn)象。校企合作如此，在此基礎(chǔ)上的職業(yè)教育集團(tuán)自然也不例外。

職業(yè)教育集團(tuán)在名義上有利于資源共享和優(yōu)勢互補(bǔ)，實際上很多成員只是掛名，無實際工作內(nèi)容。這一點(diǎn)在區(qū)域性職業(yè)教育集團(tuán)中表現(xiàn)得更為明顯。由于很多“南郭先生”式成員存在，職教集團(tuán)成了空殼組織。沒有號召力，更不能對成員進(jìn)行約束與管理，因此在職業(yè)教育集團(tuán)帶來的短期利益耗盡之后，成員之間聯(lián)系的紐帶即斷裂，組織的功能無法得以發(fā)揮，職業(yè)教育集團(tuán)也就名存實亡了。

3、缺資金缺人手——枯竭化趨勢影響職業(yè)教育集團(tuán)的發(fā)展

由于職業(yè)教育集團(tuán)基本上是一個虛擬的機(jī)構(gòu)，既沒有獨(dú)立的法律身份（少數(shù)事業(yè)單位性質(zhì)的職業(yè)教育集團(tuán)是例外），也沒有專門的資產(chǎn)和資金，甚至通常沒有專職人員進(jìn)行日常管理，工作人員常常由牽頭單位兼任，因此基本上處于癱瘓狀態(tài)。資金是組織運(yùn)轉(zhuǎn)的血液，而缺少資金的組織遲早會枯竭。事實上，很多職業(yè)教育集團(tuán)的資金來源只是牽頭單位的項目經(jīng)費(fèi)，等結(jié)項以后，沒有資金支持的職業(yè)教育集團(tuán)自然什么工作都開展不了，更談不上發(fā)展前景了。

三、職業(yè)教育集團(tuán)失靈的解決對策

1、為職業(yè)教育集團(tuán)正名，明確其法律身份

職教集團(tuán)如此尷尬，根本原因是沒有明確的法律身份。盡管企業(yè)集團(tuán)也非獨(dú)立法人組織，但它以產(chǎn)權(quán)關(guān)系為紐帶，帶有多重契約關(guān)系，因而組織相對緊密。相比之下，職教集團(tuán)缺少產(chǎn)權(quán)關(guān)系紐帶和穩(wěn)定的契約關(guān)系，對成員約束力有限。

在這種情況下，通過立法賦予職業(yè)教育集團(tuán)一個明確的法律身份是最為有效的辦法。立法層次應(yīng)該是國務(wù)院辦公廳以上層級，聯(lián)合教育部、財政部、人力資源和社會保障部以及民政部共同商討制定，而不是教育部一家。通過立法，將職業(yè)教育集團(tuán)界定為社會組織，具有法人資格，采取與其他社會組織一樣的登記和管理方法，有規(guī)范的名稱（最好將名稱更改為“職教聯(lián)盟”或“聯(lián)合會”、“促進(jìn)會”等社會組織通用名稱）和相應(yīng)的組織機(jī)構(gòu)，有固定的住所，有與其業(yè)務(wù)活動相適應(yīng)的專職工作人員，有合法的資產(chǎn)和經(jīng)費(fèi)來源和獨(dú)立承擔(dān)民事責(zé)任的能力。當(dāng)職業(yè)教育集團(tuán)有合法身份后，會有以下好處。

（1）可以真正發(fā)揮職教集團(tuán)的社會中介作用。集團(tuán)化辦學(xué)將不再是一紙空言，政府也可以授予相關(guān)權(quán)力，比如將職業(yè)教育校企合作方面的管理職能部分讓渡給職業(yè)教育集團(tuán)，并要求其承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任。當(dāng)前國家對職業(yè)教育的管理是國家統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下的教育部門、勞動部門、經(jīng)濟(jì)（業(yè)務(wù)）部門，分別對職業(yè)院校的開辦、投入、招生、畢業(yè)安置等承擔(dān)直接責(zé)任，建議職業(yè)教育集團(tuán)在業(yè)務(wù)管理上歸口各級教育行政部門，行政上應(yīng)由國家授權(quán)某個部門實行統(tǒng)一管理，而不是多個部門管理。

（2）可以對會員進(jìn)行相對嚴(yán)格的管理。由于有固定的工作人員，會有更多的精力和時間來開展工作，不會出現(xiàn)名存實亡的局面。對于掛名會員以及長期不參與集團(tuán)業(yè)務(wù)的成員，可以及時發(fā)現(xiàn)整改。

（3）有穩(wěn)定合法的資金來源，保證集團(tuán)可持續(xù)發(fā)展。由于是合法社會組織，有合法資產(chǎn)和經(jīng)費(fèi)來源，還可以合法募捐，因此可以正常運(yùn)轉(zhuǎn)?？梢詫嵭袊?yán)格透明的財務(wù)管理和審計制度，以取得集團(tuán)成員信任，有利于開展工作。

2、鼓勵職業(yè)教育集團(tuán)的創(chuàng)辦主體多元化的同時，完善配套政策

當(dāng)前組建職業(yè)教育集團(tuán)的主體主要是兩類組織，即政府和職業(yè)院校。國務(wù)院文件“鼓勵多元主體組建職業(yè)教育集團(tuán)”，特別是“鼓勵中央企業(yè)和行業(yè)龍頭牽頭組建”。鼓勵固然很好，但如果沒有配套政策和制度，將會成為一紙空言。具體而言，應(yīng)從以下方面完善配套政策。

（1）明確規(guī)定職業(yè)教育集團(tuán)的職能。比如明確以下方面的職能：參與制訂職業(yè)教育發(fā)展規(guī)劃；參與制訂跟行業(yè)產(chǎn)業(yè)相適應(yīng)的課程標(biāo)準(zhǔn)、實訓(xùn)標(biāo)準(zhǔn)、質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)；開展質(zhì)檢、質(zhì)評工作；推薦行業(yè)和企業(yè)的高新技術(shù)產(chǎn)品、名牌產(chǎn)品；組織進(jìn)行職業(yè)院校技術(shù)成果的鑒定和推廣；進(jìn)行集團(tuán)成員統(tǒng)計、調(diào)查、收集、發(fā)布行業(yè)信息；組織集團(tuán)成員的展銷會、展覽會、報告會和招商會等等活動。這些權(quán)力原本是政府的，因此需要政府職能進(jìn)一步轉(zhuǎn)變。政府職能轉(zhuǎn)變是一個艱巨的工作，即使有了相關(guān)法律法規(guī)出臺，把條文規(guī)定的職能真正轉(zhuǎn)移給職業(yè)教育集團(tuán)，仍然需要一定的法律約束和行政推動。

（2）制定扶持和推動政策。比如可以制定如下政策：對符合條件新成立的職業(yè)教育集團(tuán)給予一次性開辦費(fèi)補(bǔ)助；劃撥限定資產(chǎn)解決職業(yè)教育集團(tuán)最初的辦公場所和基本辦公條件；制定會費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，目前很多職業(yè)教育集團(tuán)對其成員是不收會費(fèi)的，這導(dǎo)致集團(tuán)缺少資金，工作難以開展，可以參照行業(yè)協(xié)會對會員收取會費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)，對職業(yè)教育集團(tuán)成員收取會費(fèi)，標(biāo)準(zhǔn)由政府制定指導(dǎo)性標(biāo)準(zhǔn)，允許有一定的浮動；參加校企合作的企業(yè)，將享受一定的稅收減免，退稅資金按比例留職業(yè)教育集團(tuán)使用；鼓勵職業(yè)教育集團(tuán)開展有償服務(wù)；按照政府“授權(quán)”的工作量及相關(guān)成本，提出政府“購買”服務(wù)項目（資金補(bǔ)償）的原則；制訂鼓勵企業(yè)加入職業(yè)教育集團(tuán)的政策等等。

（3）職業(yè)教育集團(tuán)的進(jìn)入退出機(jī)制。完善職業(yè)教育集團(tuán)的進(jìn)入和退出機(jī)制，可以使其保持新鮮血液。進(jìn)入機(jī)制不能只考慮單位或個人會員的絕對數(shù)值，而應(yīng)對其在同行業(yè)中所有組織中的成員比例或銷售額比例做出下限規(guī)定，以提高職業(yè)教育集團(tuán)在行業(yè)企業(yè)中的代表性。對在不同單位“掛靠”的相同相近的職業(yè)教育集團(tuán)，提出整合基本方案，同時對職業(yè)教育集團(tuán)每年的活動經(jīng)費(fèi)、開展活動的次數(shù)、會員單位滿意度的下限做出規(guī)定，以增強(qiáng)職業(yè)教育集團(tuán)自立自養(yǎng)、做大做強(qiáng)、服務(wù)成員單位的壓力和動力。

3、職業(yè)教育集團(tuán)自身要樹立品牌，加強(qiáng)內(nèi)涵建設(shè)，以獲取社會認(rèn)同

在獲取法律身份認(rèn)同和政府政策明確支持之前，現(xiàn)有的職業(yè)教育集團(tuán)不能自怨自艾，應(yīng)該發(fā)揚(yáng)“沒有條件，創(chuàng)造條件也要上”的精神，在現(xiàn)有條件下加強(qiáng)內(nèi)涵建設(shè)，樹立品牌，以獲取社會認(rèn)同，增強(qiáng)影響力。

（1）以協(xié)同創(chuàng)新為引領(lǐng)，打造職業(yè)教育集團(tuán)品牌。在國際新經(jīng)濟(jì)秩序的影響下，品牌經(jīng)濟(jì)已成為主流經(jīng)濟(jì)，品牌已經(jīng)成為企業(yè)最有價值的無形資產(chǎn)。職業(yè)教育集團(tuán)也是如此，要打響自己的職教品牌。而要打響職教品牌，職業(yè)教育集團(tuán)必須以協(xié)同創(chuàng)新為引領(lǐng)，依托某一特定產(chǎn)業(yè)（行業(yè)），搭建校企合作平臺，與產(chǎn)業(yè)（行業(yè)、企業(yè)）緊密結(jié)合，努力在管理體制機(jī)制、人才培養(yǎng)模式、課程建設(shè)、師資隊伍建設(shè)、實踐教學(xué)和人才培養(yǎng)質(zhì)量等方面開拓創(chuàng)新，以獲得業(yè)內(nèi)認(rèn)同并具有較高社會聲譽(yù)，增強(qiáng)軟實力。

要樹立職業(yè)教育集團(tuán)品牌，首先需要一個核心價值觀來引導(dǎo)集團(tuán)成員協(xié)同創(chuàng)新；其次，要從實際出發(fā)，根據(jù)集團(tuán)成員的優(yōu)勢和特點(diǎn)制定集團(tuán)發(fā)展規(guī)劃，走特色化發(fā)展道路；同時，還應(yīng)當(dāng)建立健全良好的培育扶持機(jī)制、激勵機(jī)制和保護(hù)機(jī)制，為品牌發(fā)展創(chuàng)造良好的內(nèi)外部環(huán)境和各種有利條件，使集團(tuán)不斷增強(qiáng)品牌創(chuàng)建意識，投身到以品牌促進(jìn)產(chǎn)業(yè)集群升級的戰(zhàn)略中來。

（2）在內(nèi)部管理上，應(yīng)優(yōu)化集團(tuán)內(nèi)部管理機(jī)構(gòu)。職業(yè)教育集團(tuán)的內(nèi)部管理，首先要搞好頂層設(shè)計，管理層要由校企雙方代表共同組成，共同制定管理制度，使校企雙方深入對接、全面融合，以確保校企合作的長期有效開展。然后，在集團(tuán)理（董）事會管理體制下，建立相應(yīng)的專業(yè)和行業(yè)指導(dǎo)委員會，負(fù)責(zé)集團(tuán)的日常事務(wù)。

（3）在對外合作上，加強(qiáng)國際交流與合作。與國際接軌是職業(yè)教育集團(tuán)建設(shè)的重要方向，也是職業(yè)教育集團(tuán)走出“失靈”困境的重要出路。一方面，集團(tuán)可通過多種渠道與國外的行業(yè)、企業(yè)、院校、認(rèn)證機(jī)構(gòu)加強(qiáng)合作，加快建設(shè)國際交流合作信息平臺，及時發(fā)布職業(yè)教育國際合作項目，從而提升中外合作項目管理水平和辦學(xué)質(zhì)量。另一方面，在合作過程中，要學(xué)習(xí)國外職業(yè)教育集團(tuán)的管理體制，借鑒國際上先進(jìn)的職業(yè)教育辦學(xué)理念、成功的教學(xué)模式和方法等等，合理引進(jìn)權(quán)威性較高、通用性較強(qiáng)的職業(yè)資格證書及資格證書培訓(xùn)體系，加快我國職業(yè)教育的國際化進(jìn)度，提高人才培養(yǎng)質(zhì)量。

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