王 超
(浙江財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)政與公共管理學(xué)院,浙江杭州310018)
我國在20世紀(jì)末進(jìn)行了學(xué)前教育體制改革,開始推行學(xué)前教育社會化。但是,在政府責(zé)任不明晰、財(cái)政投入不足的情況下,許多地方政府為減輕支出負(fù)擔(dān),盲目將學(xué)前教育推向市場,導(dǎo)致國內(nèi)公辦幼兒園和集體辦幼兒園數(shù)量大幅減少,民辦幼兒園數(shù)量激增。優(yōu)質(zhì)公辦園供不應(yīng)求、民辦園自主定價(jià)收費(fèi)過高,使“入園難、入園貴”問題日趨嚴(yán)重,弱勢群體及低收入家庭負(fù)擔(dān)更為沉重,大大損害了學(xué)前教育公平和教育平等權(quán)。因此,明確學(xué)前教育中的政府責(zé)任已經(jīng)為化解矛盾的關(guān)鍵,而現(xiàn)階段最迫切、最為具體的政府職責(zé)應(yīng)是其“財(cái)政責(zé)任”。
國內(nèi)外學(xué)者主要從早期教育重要性、學(xué)前教育產(chǎn)品屬性、成本分擔(dān)理論、學(xué)前教育市場缺陷等四方面論證了政府財(cái)政投入學(xué)前教育的合理性及必要性。
相關(guān)腦科學(xué)和心理學(xué)研究成果科學(xué)論證了對幼兒進(jìn)行優(yōu)質(zhì)教育的重要性。Bruer JT.提出2~7歲是幼兒各項(xiàng)智力因素快速發(fā)展的關(guān)鍵期,在該階段接受科學(xué)的教育和訓(xùn)練,可以促進(jìn)幼兒大腦功能全面和快速發(fā)展[1]。Bloom的研究證明,如果將人17歲時(shí)所達(dá)到的智力水平定為100,那么其中50%是4歲以前獲得的,80%是8歲以前獲得的,因此要開發(fā)人的智力就要抓緊早期教育[2]。維果茨基提出兒童的發(fā)展差異主要由最近發(fā)展區(qū)(通過他人幫助可能達(dá)到的水平)決定。良好的學(xué)前教育可以充分開發(fā)幼兒的最近發(fā)展區(qū),推動兒童心理的健康發(fā)展[3]。
經(jīng)濟(jì)學(xué)領(lǐng)域一般將產(chǎn)品分為公共產(chǎn)品、私人產(chǎn)品和準(zhǔn)公共產(chǎn)品。學(xué)前教育既有利于個(gè)體長遠(yuǎn)發(fā)展,又對降低犯罪率、節(jié)約政府開支、促進(jìn)婦女就業(yè)具有重要作用[4],兼具私人收益和社會收益,不能同時(shí)滿足純公共產(chǎn)品的兩大特性:非競爭性和非排他性,所以其具有典型的準(zhǔn)公共產(chǎn)品屬性。龐麗娟認(rèn)為學(xué)前教育與公共產(chǎn)品同樣具有受眾的普遍性和受益的公共性特點(diǎn),同時(shí)具有公益性質(zhì),并指出學(xué)前教育以公益性為根本性質(zhì)[5]。張春霞則通過對蘇州市幼教發(fā)展現(xiàn)狀進(jìn)行分析之后認(rèn)為:幼兒教育是社會公益事業(yè),發(fā)展幼兒教育是政府義不容辭的責(zé)任[6]。
20世紀(jì)70年代,約翰斯通提出的高等教育成本分擔(dān)理論中明確指出政府應(yīng)依據(jù)利益獲得原則與能力支付原則,承擔(dān)相應(yīng)的教育成本[7]。該理論對明確政府作為學(xué)前教育成本分擔(dān)的主體有著重要的參考意義。一些研究也從成本——收益角度說明學(xué)前教育具有明顯的正外部性。例如,芝加哥親子中心的追蹤研究發(fā)現(xiàn),15~18年后,學(xué)前教育的投入收益率為1∶7.14,其中社會收益率為1∶3.85,佩里早期教育方案追蹤研究表明學(xué)前教育投入40年后的社會收益率高達(dá)1∶12.9[8]。因此政府應(yīng)通過財(cái)政投入對其產(chǎn)生的正外部性進(jìn)行補(bǔ)償。一些學(xué)者也指出,由于學(xué)前教育同時(shí)具有明顯的私人收益,幼兒父母理應(yīng)承擔(dān)學(xué)前教育的部分成本,強(qiáng)調(diào)應(yīng)建立幼兒園成本測算制度,明確政府、家庭、社會組織等主體在幼兒園生均成本中的分擔(dān)比例[9]。
首先,學(xué)前教育的正外部性[10]導(dǎo)致私人最優(yōu)產(chǎn)量低于整個(gè)社會的最優(yōu)產(chǎn)量,依據(jù)效率原則,需要政府以財(cái)政投入形式進(jìn)行干預(yù),以實(shí)現(xiàn)社會最優(yōu)產(chǎn)量。其次,對一些偏遠(yuǎn)地區(qū)而言,由于兒童數(shù)量較少,可能會出現(xiàn)學(xué)前教育生產(chǎn)的規(guī)模不經(jīng)濟(jì),如果沒有政府干預(yù),將會出現(xiàn)市場壟斷,從而損害家長和兒童的利益[11]。最后,學(xué)前教育的專業(yè)性決定了服務(wù)提供者和消費(fèi)者之間會存在信息不對稱,一方面,有調(diào)查表明家長更關(guān)心幼兒教育機(jī)構(gòu)的時(shí)間安排、機(jī)構(gòu)的大小、提供者的種族等特征,而不是幼兒教育質(zhì)量[12],另一方面,私人提供學(xué)前教育勢必以謀求利潤最大化為最終目標(biāo),而非著眼于提高教育質(zhì)量和社會效益。
綜上所述,國內(nèi)外大部分研究都從不同角度肯定了政府財(cái)政投入學(xué)前教育的合理性和必要性。盡管有些學(xué)者強(qiáng)調(diào)依據(jù)“誰受益誰付費(fèi)”的原則,家庭、社會等其他主體也應(yīng)承擔(dān)學(xué)前教育支付責(zé)任,但其主要目的是為建議確定合理規(guī)范的教育成本分擔(dān)比例,而非否定政府的投入責(zé)任。
由于對學(xué)前教育中的政府責(zé)任認(rèn)識不清,導(dǎo)致當(dāng)前我國政府投入過程中存在責(zé)任缺失,加劇了“入園難、入園貴”的社會問題。已有研究表明,我國學(xué)前教育財(cái)政投入存在的主要問題是財(cái)政投入總量少且分配不均。
近十年來,我國學(xué)前教育投入平均僅占 GDP的0.06%,而2003年OECD的調(diào)查顯示,該比例在歐洲19國平均為0.5%,美國為0.4%,日本和韓國為0.2%,墨西哥為0.8%。學(xué)前教育財(cái)政投入不足,嚴(yán)重制約了學(xué)前教育的發(fā)展,導(dǎo)致我國學(xué)前教育毛入園率提高緩慢。直到2013年,我國學(xué)前三年毛入園率只有67.5%。
我國學(xué)前教育財(cái)政投入量較低,一方面,是由于整個(gè)教育領(lǐng)域的經(jīng)費(fèi)投入一直不足,直到2012年才剛剛實(shí)現(xiàn)國家財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)支出占GDP的4%的目標(biāo);另一方面,學(xué)前教育投入量和各級政府職責(zé)范圍至今沒有明確的法律依據(jù),在政府財(cái)政經(jīng)費(fèi)有限的情況下,其他公共物品往往會擠占本應(yīng)用于學(xué)前教育的財(cái)政資金。
與學(xué)前教育財(cái)政投入總量不足相比,財(cái)政資金的分配不均問題更加嚴(yán)重,而這一問題恰恰是造成學(xué)前教育機(jī)會不公平,部分弱勢地區(qū)和群體利益受損的主要原因。其不均衡主要體現(xiàn)在如下四個(gè)層面:
區(qū)域?qū)用?。我國學(xué)前教育財(cái)政資金主要依賴于地方政府撥付,不同地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和財(cái)力狀況差異直接導(dǎo)致學(xué)前教育財(cái)政投入的區(qū)域差距明顯。柏檀等通過對2009年《中國教育經(jīng)費(fèi)統(tǒng)計(jì)年鑒》的省際數(shù)據(jù)處理分析,發(fā)現(xiàn)我國經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的生均預(yù)算內(nèi)學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)投入遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)。而即使在同一省內(nèi),不同的區(qū)域發(fā)展也不均衡[13]。周奇杰利用2010年江蘇省的調(diào)查數(shù)據(jù)表明,經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的蘇南地區(qū)不管在生均預(yù)算內(nèi)財(cái)政投入金額上,還是生均財(cái)政投入占當(dāng)?shù)貙W(xué)前教育生均培養(yǎng)成本的比例上,都明顯高于經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的蘇北地區(qū)[14]。
城鄉(xiāng)層面。城鄉(xiāng)二元化的社會結(jié)構(gòu)形態(tài),使城鄉(xiāng)之間在經(jīng)濟(jì)、文化和生活等方面都存在一定差異,其中公共服務(wù)提供方面表現(xiàn)更為突出。1999年,中央教科所對全國六省、市、自治區(qū)進(jìn)行相關(guān)調(diào)查,結(jié)果顯示縣級幼兒園占政府財(cái)政撥款的60.3%,鄉(xiāng)鎮(zhèn)辦、村辦幼兒園僅占17.7%和15.7[15]。劉啟艷、劉錳則以貴州省為例對西部城鄉(xiāng)學(xué)前教育現(xiàn)存問題及其對策進(jìn)行研究,指出貴州省絕大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)至今沒有公辦園,城鄉(xiāng)間學(xué)前教育資源配置、幼兒教師培訓(xùn)機(jī)會、幼兒園園長素質(zhì)等方面差距明顯[16]。
園際層面。我國幼兒教育財(cái)政性經(jīng)費(fèi)主要投向公辦幼兒園,特別是教育部門辦的幼兒園和機(jī)關(guān)園。這種傾斜性的財(cái)政經(jīng)費(fèi)分配機(jī)制導(dǎo)致不同性質(zhì)的幼兒園兩級分化嚴(yán)重,這對幼兒園和幼兒而言都極為不公。宋映泉基于縣級微觀數(shù)據(jù)的分析揭示了這一現(xiàn)象的普遍性[17],而張雪等利用省際面板數(shù)據(jù)研究發(fā)現(xiàn),同東部及自治區(qū)相比,我國中部地區(qū)和西部非自治區(qū)地區(qū)更傾向于將財(cái)政資金用于公辦幼兒園質(zhì)量的提高、公辦幼兒教師工資的增加及少數(shù)示范園高標(biāo)準(zhǔn)的過度建設(shè)[18]。
教師層面。我國幼兒教師待遇普遍低于其他學(xué)段的教師,而且同一幼兒園中公辦和非公辦幼兒教師的待遇也不能相提并論。蔡迎旗、馮曉霞指出我國各地幼兒教師的薪金大約只有當(dāng)?shù)匦W(xué)教師的一半到三分之二,轉(zhuǎn)檔落戶的機(jī)會也大大少于小學(xué)教師[19]。而在幼兒教師總體生存狀態(tài)欠佳的情況下,同工不同酬的待遇對非編幼兒教師的工作積極性打擊更大。有研究指出,幼兒教師是影響學(xué)前教育質(zhì)量的關(guān)鍵因素,其低工資收入和低素質(zhì)之間相互制約,會造成幼兒教師低收入和低素質(zhì)的惡性循環(huán),不利于學(xué)前教育整體質(zhì)量的提高[20]。
綜上述,我國政府對學(xué)前教育的財(cái)政投入從總量和結(jié)構(gòu)兩方面都存在較為嚴(yán)重的問題。財(cái)政投入總量不足體現(xiàn)了政府對其投入責(zé)任不夠重視,有意推脫;而投入結(jié)構(gòu)的不均衡、不合理則反映出政府財(cái)政投入只是“錦上添花”而非“雪中送炭”,既無效率,也不公平。此外,在幼兒家庭背景和個(gè)人先天差異等內(nèi)在因素共同作用下,這種政府責(zé)任缺失最終將導(dǎo)致幼兒受教育的代價(jià)和收益不公平,加劇“馬太效應(yīng)”。
明確政府投入責(zé)任并不能保證政府可以建立合理的投入機(jī)制正確履行這一職責(zé),而且當(dāng)前中國學(xué)前教育財(cái)政投入的現(xiàn)實(shí)問題恰恰說明政府沒有采取合理、科學(xué)的投入機(jī)制。因此,學(xué)前教育領(lǐng)域中,政府應(yīng)投入多少、投入給誰、怎樣投入成為更為現(xiàn)實(shí)和重要的問題。為此,應(yīng)明確學(xué)前教育政府投入的基本原則,規(guī)范政府的投入行為。
第一,公平原則。20世紀(jì)80年代早期,Berne、Stiefel提出了一個(gè)全面的教育財(cái)政公平性研究框架,其中確定了教育財(cái)政應(yīng)遵循的三個(gè)公平原則:橫向公平、縱向公平和財(cái)政中性[21]。橫向公平要求相同條件的學(xué)生應(yīng)獲得相同的教育資源;縱向公平要求為不同條件學(xué)生提供有差別的教育資源;財(cái)政中性原則要求每個(gè)學(xué)生所享有公共教育經(jīng)費(fèi)的多少不能與本學(xué)區(qū)的富裕程度相關(guān)。
第二,充足原則。教育公平并不意味著每個(gè)學(xué)生必須接受同量同質(zhì)的教育資源,而是應(yīng)擁有其作為一個(gè)社會成員所必需的教育數(shù)量和質(zhì)量,而且加大教育財(cái)政投人與提高學(xué)生學(xué)業(yè)成就、降低教育過程中的不公平和低效率之間沒有必然關(guān)系。因此,教育財(cái)政充足的概念在上世紀(jì)80年代被提出,成為與公平、效率并列的教育財(cái)政學(xué)三大基本概念。Odden認(rèn)為基礎(chǔ)教育財(cái)政充足性即是保證學(xué)校擁有足夠的資源去達(dá)到教育產(chǎn)出的標(biāo)準(zhǔn),相對于公平性的相對差異,充分性強(qiáng)調(diào)的是絕對水平標(biāo)準(zhǔn),更多的涉及到教育教學(xué)質(zhì)量方面的考慮[22]。
第三,效率原則。政府雖然承擔(dān)學(xué)前教育投入責(zé)任,但這并不意味著政府應(yīng)承擔(dān)學(xué)前教育服務(wù)的全部成本。正所謂“誰受益誰付費(fèi)”,所有收益者都應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的教育成本,關(guān)鍵在于確定各責(zé)任主體成本分擔(dān)比例。另外,依據(jù)學(xué)前教育的基礎(chǔ)性和國內(nèi)優(yōu)質(zhì)學(xué)前教育資源分布現(xiàn)狀,推行積極歧視和“削峰填谷”式的財(cái)政投入機(jī)制更利于提高財(cái)政資金的使用效率,可以擴(kuò)大公共學(xué)前教育資源的受益范圍,有助于學(xué)前教育質(zhì)量整體提高。
本文通過對已有文獻(xiàn)的梳理歸納,發(fā)現(xiàn)已有研究在明確政府應(yīng)承擔(dān)學(xué)前教育投入責(zé)任方面達(dá)成基本共識,并揭示出財(cái)政資金投向不均衡是當(dāng)前我國政府投入責(zé)任缺失的主要方面。但是,對于政府在學(xué)前教育領(lǐng)域應(yīng)承擔(dān)多大的成本比例、財(cái)政體制改革應(yīng)側(cè)重哪些方面等問題,國內(nèi)學(xué)界還存在較大的爭論和分歧。一方面,學(xué)前教育社會收益定量測度較為復(fù)雜,難以確定每一利益主體應(yīng)承擔(dān)的成本比例;另一方面,國內(nèi)研究經(jīng)驗(yàn)的成分多與理論成分,同時(shí)也缺少類似美國“開端計(jì)劃”這樣的政策實(shí)踐供研究者跟蹤調(diào)查,所以國內(nèi)學(xué)者通常參照國際經(jīng)驗(yàn)提出改革設(shè)想,但由于各國家和地區(qū)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展、生活水平、政府財(cái)力、制度體系等方面存在巨大差異,某些國際經(jīng)驗(yàn)并不適用于中國。因此,本文并沒有贅述具體的財(cái)政投入改革措施,而是在已有研究基礎(chǔ)上提出財(cái)政投入應(yīng)遵循的三個(gè)原則:公平原則、充分原則和效率原則,建議以此指導(dǎo)和規(guī)范政府的投入行為。
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