周 曄

（西北師范大學(xué) 教育學(xué)院，甘肅 蘭州 730070）

近年來，社會(huì)對(duì)教育公平的關(guān)注度越來越高，“上好學(xué)”成為了社會(huì)大眾對(duì)義務(wù)教育的迫切期盼與需求。 《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）》（下簡(jiǎn)稱 《教育規(guī)劃綱要》）“把促進(jìn)公平作為國家基本教育政策”，提出教育公平的 “重點(diǎn)是促進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展和扶持困難群體”。義務(wù)教育均衡發(fā)展的戰(zhàn)略路徑選擇是城鄉(xiāng)義務(wù)教育一體化，其本質(zhì)是促進(jìn)教育公平、縮小城鄉(xiāng)教育差距。城鄉(xiāng)義務(wù)教育一體化有不同的類型，不同的類型對(duì)各級(jí)政府的財(cái)政職責(zé)提出了要求。

一、城鄉(xiāng)義務(wù)教育一體化：教育公平的時(shí)代意蘊(yùn)

長久以來，我國的城鄉(xiāng)社會(huì)二元制度和由其決定的城鄉(xiāng)義務(wù)教育二元制度不僅進(jìn)一步拉大了城鄉(xiāng)義務(wù)教育的 “后天”差距，加劇了城鄉(xiāng)義務(wù)教育的不均衡。城鄉(xiāng)義務(wù)教育二元制度不僅是當(dāng)前推進(jìn)義務(wù)教育公平和城鄉(xiāng)義務(wù)教育均衡發(fā)展的主要障礙，而且在很大程度上復(fù)制和強(qiáng)化了城鄉(xiāng)差距。我國城鄉(xiāng)二元社會(huì)結(jié)構(gòu)是導(dǎo)致城鄉(xiāng)不公平的體制根源，要實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)公平，就必須破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，走城鄉(xiāng)一體化發(fā)展道路。城鄉(xiāng)義務(wù)教育一體化是實(shí)現(xiàn)教育公平的必然戰(zhàn)略路徑選擇，是教育公平的時(shí)代訴求。城鄉(xiāng)義務(wù)教育一體化是城鄉(xiāng)教育一體化和城鄉(xiāng)一體化的重要組成部分和推動(dòng)力量，城鄉(xiāng)義務(wù)教育一體化就是把城鄉(xiāng)義務(wù)教育作為一個(gè)大系統(tǒng)和整體，統(tǒng)籌發(fā)展，使得教育資源城鄉(xiāng)共享，教育要素在城鄉(xiāng)間合理流動(dòng)，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)義務(wù)教育共同和諧發(fā)展。教育公平訴求下的城鄉(xiāng)義務(wù)教育一體化，主要有以下時(shí)代意蘊(yùn)。

首先，城鄉(xiāng)義務(wù)教育一體化要求破除城鄉(xiāng)義務(wù)教育二元體制結(jié)構(gòu)，糾正長期形成的 “偏向城市”“以城市為中心”的政策和制度價(jià)值取向，真正樹立城鄉(xiāng)平等的價(jià)值理念，把公平正義作為義務(wù)教育工作的出發(fā)點(diǎn)和歸旨；要求形成一體化的思維方式，把城鄉(xiāng)義務(wù)教育作為一個(gè)整體，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)義務(wù)教育發(fā)展規(guī)劃和教育資源配置，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)義務(wù)教育政策設(shè)計(jì)和制度安排，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)義務(wù)教育的目標(biāo)、速度、規(guī)模和質(zhì)量。

其次，城鄉(xiāng)義務(wù)教育一體化就是要謀求城鄉(xiāng)義務(wù)教育的融合發(fā)展，促進(jìn)城鄉(xiāng)義務(wù)教育要素合理流動(dòng)，使師資、生源、資金、設(shè)備、管理、教學(xué)方法和手段、教育信息等教育要素在城鄉(xiāng)間流動(dòng)暢通，充分發(fā)揮城鄉(xiāng)義務(wù)教育各自的優(yōu)勢(shì)、特色，互相吸收有利因素，相互支持、補(bǔ)充，共同發(fā)展。

再次，城鄉(xiāng)義務(wù)教育一體化就是要把城鄉(xiāng)義務(wù)教育作為一個(gè)整體看待，要克服以往孤立地看待城市義務(wù)教育或農(nóng)村義務(wù)教育的方法論問題。在政策制定和學(xué)術(shù)研究中，以往經(jīng)常把農(nóng)村義務(wù)教育單獨(dú)拿出來，就農(nóng)村談農(nóng)村，“這種局限于農(nóng)村解決農(nóng)村教育的策略是很不明智的，這種局限于農(nóng)村而解決農(nóng)村教育問題的模式，其有效性值得懷疑。”［1］“不要就農(nóng)村說農(nóng)村，就城市說城市，要改變 ‘城鄉(xiāng)兩策，重城抑鄉(xiāng)’的思路，從城鄉(xiāng)各自的小循環(huán)、小系統(tǒng)走向城鄉(xiāng)統(tǒng)一的大循環(huán)、大系統(tǒng)，樹立城鄉(xiāng)一盤棋的總體思想，發(fā)揮城市輻射帶動(dòng)優(yōu)勢(shì)和城鄉(xiāng)之間的關(guān)聯(lián)優(yōu)勢(shì)，使城鄉(xiāng)資源共享，共贏共榮?！保?］

二、城鄉(xiāng)義務(wù)教育一體化的形態(tài)

依照教育公平的相對(duì)性和推進(jìn)實(shí)現(xiàn)教育公平的地域性、步驟性特點(diǎn)，按照我國中央集權(quán)、地方分級(jí)管理的體制和我國行政區(qū)劃的特點(diǎn)，可以從兩個(gè)維度 （即行政區(qū)內(nèi)的城鄉(xiāng)義務(wù)教育一體化和跨行政區(qū)的城鄉(xiāng)義務(wù)教育一體化）來分析我國城鄉(xiāng)義務(wù)教育一體化的層級(jí)與類型。

（一）行政區(qū)內(nèi)的城鄉(xiāng)義務(wù)教育一體化

從我國行政區(qū)劃及隸屬關(guān)系來看，行政區(qū)內(nèi)的城鄉(xiāng)義務(wù)教育一體化從低到高主要有三個(gè)層級(jí)。

1．縣域內(nèi)的城鄉(xiāng)義務(wù)教育一體化

在 “以縣為主”的義務(wù)教育管理體制下，縣級(jí)政府是城鄉(xiāng)義務(wù)教育一體化最低層級(jí)的統(tǒng)籌治理單位。縣域內(nèi)的城鄉(xiāng)義務(wù)教育一體化是以縣級(jí)政府為統(tǒng)籌治理主體，在教育公平的價(jià)值追求過程中，把城鄉(xiāng)義務(wù)教育作為一個(gè)整體，在縣域內(nèi)對(duì)縣、鎮(zhèn)、鄉(xiāng)、村各級(jí)義務(wù)教育進(jìn)行協(xié)調(diào)統(tǒng)籌，對(duì)各個(gè)義務(wù)教育學(xué)校教育資源進(jìn)行合理均衡配置，促進(jìn)教育要素的合理流動(dòng)，對(duì)各級(jí)學(xué)校的空間與功能結(jié)構(gòu)進(jìn)行布局設(shè)計(jì)、調(diào)整和安排。 《教育規(guī)劃綱要》提出要“建立城鄉(xiāng)一體化義務(wù)教育發(fā)展機(jī)制……率先在縣（區(qū)）內(nèi)實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)均衡發(fā)展”。按照 《教育規(guī)劃綱要》要求和逐級(jí)推進(jìn)的原則，當(dāng)前最有可能和最為緊迫的就是率先在縣域內(nèi)推進(jìn)和實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)義務(wù)教育一體化，這也是城鄉(xiāng)義務(wù)教育一體化的突破口。縣域內(nèi)的城鄉(xiāng)義務(wù)教育一體化會(huì)為更高層級(jí)的城鄉(xiāng)義務(wù)教育一體化奠定基礎(chǔ)和提供經(jīng)驗(yàn)借鑒。

2．市域內(nèi)的城鄉(xiāng)義務(wù)教育一體化

市域內(nèi)的城鄉(xiāng)義務(wù)教育一體化是以市級(jí) （地級(jí)市或計(jì)劃單列市）政府為統(tǒng)籌治理主體，將轄域內(nèi)的市、縣、鎮(zhèn)、鄉(xiāng)、村各級(jí)義務(wù)教育作為一個(gè)系統(tǒng)和整體，對(duì)各個(gè)義務(wù)教育學(xué)校進(jìn)行統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、對(duì)教育資源進(jìn)行合理均衡配置，促進(jìn)教育要素的合理流動(dòng)，對(duì)各級(jí)學(xué)校的空間與功能結(jié)構(gòu)進(jìn)行布局調(diào)整安排。對(duì)市級(jí)政府，主要負(fù)責(zé)在中觀層面加強(qiáng)對(duì)轄域內(nèi)的市、縣 （區(qū)）政府推進(jìn)城鄉(xiāng)義務(wù)教育一體化的調(diào)控、督導(dǎo)和落實(shí)。市域內(nèi)的城鄉(xiāng)義務(wù)教育一體化比縣域內(nèi)的城鄉(xiāng)義務(wù)教育一體化處于更高層級(jí)，由于它要對(duì)市縣區(qū)行政主體及市縣區(qū)內(nèi)各級(jí)義務(wù)教育學(xué)校進(jìn)行雙重統(tǒng)籌，所以內(nèi)容也更為復(fù)雜。市域內(nèi)的城鄉(xiāng)義務(wù)教育一體化會(huì)為更高層級(jí)的城鄉(xiāng)義務(wù)教育一體化奠定基礎(chǔ)。

3．省域內(nèi)的城鄉(xiāng)義務(wù)教育一體化

省域內(nèi)的城鄉(xiāng)義務(wù)教育一體化是以省級(jí) （包括自治區(qū)和直轄市）政府為統(tǒng)籌治理主體，在省域內(nèi)對(duì)城鄉(xiāng)義務(wù)教育進(jìn)行統(tǒng)籌謀劃，使得各市、縣（區(qū)）的義務(wù)教育均衡協(xié)調(diào)發(fā)展。雖然在統(tǒng)籌內(nèi)容上與市域統(tǒng)籌沒有本質(zhì)區(qū)別，但由于其是更大范圍的城鄉(xiāng)義務(wù)教育一體化，會(huì)受到省域內(nèi)各地區(qū)位、經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、城鎮(zhèn)化水平、多民族狀況等因素的影響，而且省域內(nèi)的各市縣區(qū)之間發(fā)展不平衡，加上目前教育管理體制的問題，所以，省域內(nèi)的城鄉(xiāng)義務(wù)教育一體化的難度也更大。

（二）跨行政區(qū)的城鄉(xiāng)義務(wù)教育一體化

對(duì)全國來說，其城鄉(xiāng)義務(wù)教育一體化除了行政區(qū)內(nèi)的城鄉(xiāng)義務(wù)教育一體化，還包括跨行政區(qū)的城鄉(xiāng)義務(wù)教育一體化，后者相對(duì)于前者來說，主要是要處理好義務(wù)教育的府際關(guān)系 （intergovernmental relations），建立起城鄉(xiāng)義務(wù)教育的合作聯(lián)動(dòng)機(jī)制?？缧姓^(qū)的城鄉(xiāng)義務(wù)教育一體化包括以下類型。

1．省域內(nèi)市縣平級(jí)政府合作的城鄉(xiāng)義務(wù)教育一體化

《教育規(guī)劃綱要》提出要 “率先在縣 （區(qū)）內(nèi)實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)均衡發(fā)展，逐步在更大范圍內(nèi)推進(jìn)?！钡?，由縣域城鄉(xiāng)義務(wù)教育一體化向更大區(qū)域推進(jìn)城鄉(xiāng)義務(wù)教育一體化，遇到的最大問題就是平級(jí)政府間各自為政的 “碎片化 （Fragmentation）”公共管理，［3］還有當(dāng)前義務(wù)教育管理體制的制約，使得難以實(shí)現(xiàn)區(qū)域內(nèi)的整體協(xié)調(diào)。而由省級(jí)政府設(shè)計(jì)的市縣平級(jí)政府合作機(jī)制能有效地解決這一問題。目前，一些地方正在探索這方面的改革，并積累了一定經(jīng)驗(yàn)。如湖南省建立的 “長株湘城市群”區(qū)域教育一體化發(fā)展新機(jī)制，即以長沙、株洲、湘潭三市為極點(diǎn)，以岳陽、常德、益陽、婁底和衡陽五市為輻射區(qū)，正在探索教育整體規(guī)劃、資源共享、區(qū)域聯(lián)動(dòng)、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、均衡協(xié)調(diào)發(fā)展的新機(jī)制。再如，“武漢城市圈”（以武漢為圓心，周邊包括黃石、鄂州等8個(gè)城市）以教育聯(lián)席會(huì)為合作機(jī)制，探索實(shí)施的圈內(nèi)義務(wù)教育在招生考試等方面的城鄉(xiāng)互動(dòng)與合作。目前，需要總結(jié)省域內(nèi)市縣平級(jí)政府合作的城鄉(xiāng)義務(wù)教育一體化的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，在各省推廣。

2．鄰近區(qū)域內(nèi)的省際城鄉(xiāng)義務(wù)教育一體化

鄰近區(qū)域內(nèi)的省際間的義務(wù)教育從地緣角度來講，具有一定程度的相似性，加上鄰近區(qū)域內(nèi)的省際間的府際合作較為便利，使得鄰近區(qū)域內(nèi)的省際城鄉(xiāng)義務(wù)教育一體化的合作具有可能性。鄰近區(qū)域內(nèi)的省際城鄉(xiāng)義務(wù)教育一體化，需要鄰近區(qū)域內(nèi)的各省級(jí)政府處理好義務(wù)教育的省際關(guān)系，加強(qiáng)溝通，形成共識(shí)，建立相應(yīng)的城鄉(xiāng)義務(wù)教育一體化聯(lián)動(dòng)發(fā)展機(jī)制。目前，長三角兩省一市已經(jīng)建立了“長三角教育聯(lián)動(dòng)發(fā)展機(jī)制”，在基礎(chǔ)教育等領(lǐng)域展開了全方位合作，特別是區(qū)域性的信息溝通平臺(tái)、師資培訓(xùn)等，在推進(jìn)高位區(qū)域城鄉(xiāng)教育一體化方面，為全國鄰近區(qū)域內(nèi)的省際城鄉(xiāng)義務(wù)教育一體化作出了表率。

3．地區(qū)間的城鄉(xiāng)義務(wù)教育一體化

前面所述及的是地方各級(jí)政府主導(dǎo)下的城鄉(xiāng)義務(wù)教育一體化，眾所周知，我國城鄉(xiāng)義務(wù)教育差距不僅表現(xiàn)在地方政府行政區(qū)劃內(nèi)，而且表現(xiàn)在地區(qū)之間，這需要更高層級(jí)的統(tǒng)籌治理。在全國范圍內(nèi)，還需要統(tǒng)籌考慮東中西部的城鄉(xiāng)義務(wù)教育一體化，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)全國城鄉(xiāng)義務(wù)教育一體化。這也是《教育規(guī)劃綱要》提出要 “率先在縣 （區(qū)）內(nèi)實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)均衡發(fā)展，逐步在更大范圍內(nèi)推進(jìn)”精神的應(yīng)有之義。東中西部的城鄉(xiāng)義務(wù)教育一體化處于最高層級(jí)，中央政府和地方政府共同為統(tǒng)籌治理主體，二者既要各司其職，又要相互溝通配合，形成合力，把全國城鄉(xiāng)義務(wù)教育作為一個(gè)整體，進(jìn)行協(xié)調(diào)統(tǒng)籌，對(duì)教育資源進(jìn)行合理均衡配置，促進(jìn)地區(qū)間教育要素的合理流動(dòng)。

三、推進(jìn)城鄉(xiāng)義務(wù)教育一體化的政府財(cái)政職責(zé)厘定

教育公平的主要責(zé)任在政府，在政府的責(zé)任中，對(duì)城鄉(xiāng)義務(wù)教育而言，其中最主要和最基礎(chǔ)的是政府的財(cái)政責(zé)任?？梢哉f，多年來各級(jí)政府對(duì)城鄉(xiāng)義務(wù)教育財(cái)政投入的不均衡是造成城鄉(xiāng)義務(wù)教育差距和不公平的最主要和最基礎(chǔ)的原因?！督逃?guī)劃綱要》“建立城鄉(xiāng)一體化義務(wù)教育發(fā)展機(jī)制”和“推進(jìn)城鄉(xiāng)義務(wù)教育均衡發(fā)展，依法落實(shí)發(fā)展義務(wù)教育的財(cái)政責(zé)任”。對(duì)城鄉(xiāng)義務(wù)教育一體化而言，一是各級(jí)政府要履行與其財(cái)政能力相適應(yīng)的財(cái)政職責(zé)；二是城鄉(xiāng)義務(wù)教育一體化的不同形態(tài)對(duì)應(yīng)的不同政府主體應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的財(cái)政職責(zé)。

（一）推進(jìn)城鄉(xiāng)義務(wù)教育一體化是政府的財(cái)政職責(zé)

義務(wù)教育的屬性特點(diǎn)和社會(huì)公平的倫理要求共同決定了各級(jí)政府必須承擔(dān)起推進(jìn)城鄉(xiāng)義務(wù)教育一體化發(fā)展的財(cái)政職責(zé)。與義務(wù)教育具有的強(qiáng)制性、普及性和免費(fèi)性的顯著特點(diǎn)相適應(yīng)，義務(wù)教育階段的各地各級(jí)學(xué)校在辦學(xué)經(jīng)費(fèi)投入、硬件設(shè)施、師資配置、辦學(xué)水平和教育質(zhì)量等方面大體上應(yīng)處于比較均衡的狀態(tài)。義務(wù)教育是為國家國民素質(zhì)奠定基礎(chǔ)的教育，是公民接受的最低程度的文化知識(shí)水平的教育，也是為國家民主和文明奠基的教育，其具有明顯的公共性。正如美國經(jīng)濟(jì)學(xué)家米爾頓·費(fèi)里德曼 （Milton Friedman）的說法，義務(wù)教育對(duì)社會(huì)來說是具有 “正鄰近影響”的教育。［4］故此，義務(wù)教育只能由政府免費(fèi)提供并保證其公平性。

從社會(huì)公平的角度來看，義務(wù)教育當(dāng)由政府作為公共產(chǎn)品來提供，有助于促進(jìn)社會(huì)公平。義務(wù)教育的對(duì)象主體是廣大人民群眾的子女，免費(fèi)提供義務(wù)教育，有助于廣大人民群眾子女有均等接受教育的機(jī)會(huì)，而均等的教育機(jī)會(huì)又能縮小收入分配的差距，進(jìn)而促進(jìn)社會(huì)公平的實(shí)現(xiàn)。“教育的效力能減少而不是增加……出發(fā)地位的差距。在這個(gè)意義上講，教育也起到與轉(zhuǎn)讓稅相同的作用”。［5］“面對(duì)未來的種種挑戰(zhàn)，教育看來是人類朝向和平、自由和社會(huì)正義邁進(jìn)的一張必不可少的王牌?！保?］所以，義務(wù)教育均衡發(fā)展可以被看成是促進(jìn)社會(huì)公平的一種有效手段。

另外，政府代表社會(huì)施政，政府治理的基本目標(biāo)是為全體公民謀求最大限度的福利，其中政府利用權(quán)力手段維護(hù)社會(huì)公平是政府的基本職責(zé)。而關(guān)于義務(wù)教育這等關(guān)系國運(yùn)民生之大計(jì)，政府必須利用財(cái)政手段予以提供并切實(shí)保證其均衡發(fā)展，才有利于社會(huì)公平。正由于此，世界上絕大多數(shù)國家的政府普遍實(shí)施了公共教育投資政策。對(duì)義務(wù)教育而言，要實(shí)現(xiàn)其均衡發(fā)展，現(xiàn)實(shí)而適宜的做法是由政府對(duì)進(jìn)行投資，擔(dān)當(dāng)財(cái)政職責(zé)。

當(dāng)前，我國城鄉(xiāng)義務(wù)教育的不公平、非均衡情況十分嚴(yán)重，政府必須按照城鄉(xiāng)義務(wù)教育一體化的理念和思維，擔(dān)當(dāng)起推進(jìn)城鄉(xiāng)義務(wù)教育一體化的財(cái)政職責(zé)。但是這里有一個(gè)問題，“政府”是一個(gè)整體概念，而我國的政府具有多級(jí)結(jié)構(gòu)，每級(jí)政府又都是具有相對(duì)獨(dú)立性的利益主體，所以，明確了整體概念的政府對(duì)推進(jìn)城鄉(xiāng)義務(wù)教育一體化的財(cái)政職責(zé)不代表明確了各級(jí)政府的財(cái)政職責(zé)。所以，需要對(duì)各級(jí)政府推進(jìn)城鄉(xiāng)義務(wù)教育一體化的財(cái)政職責(zé)進(jìn)行劃分厘定。

（二）各級(jí)政府財(cái)政職責(zé)的理論厘定

一方面，20世紀(jì)80年代以來，我國確立的義務(wù)教育財(cái)政和管理體制的 “分級(jí)辦學(xué)，地方為主”和分稅制的實(shí)施導(dǎo)致各級(jí)政府財(cái)政收入格局與各級(jí)政府對(duì)義務(wù)教育財(cái)政職責(zé)不對(duì)稱的問題。主要表現(xiàn)為：中央和省級(jí)政府掌握了主要財(cái)力，但承擔(dān)義務(wù)教育的責(zé)任很少；縣鄉(xiāng)政府財(cái)力薄弱，卻承擔(dān)了大部分義務(wù)教育財(cái)政職責(zé)?！笆〖?jí)政府投入不足，是義務(wù)教育陷入非均衡發(fā)展的根本原因?！保?］而另一方面，這種義務(wù)教育財(cái)政體制也使得中央政府對(duì)義務(wù)教育投入的效力降低。主要是因?yàn)橹醒胝苯訉?duì)義務(wù)教育投入，要經(jīng)歷多級(jí)政府，會(huì)存在信息不對(duì)稱，各級(jí)政府可能存在投機(jī)行為與暗箱操作，投入效果無法保證；即使是中央政府通過提供專項(xiàng)資金的辦法來解決問題，也只能頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳，不能從根本上解決問題。所以，要保證義務(wù)教育均衡發(fā)展和推進(jìn)城鄉(xiāng)義務(wù)教育一體化，對(duì)各級(jí)政府的財(cái)政職責(zé)進(jìn)行明確厘定就成為必然的邏輯思路。

1．縣鄉(xiāng)政府：承擔(dān)力所能及的財(cái)政職責(zé)

城鄉(xiāng)義務(wù)教育一體化除了要求省級(jí)政府成為最主要的財(cái)政責(zé)任承擔(dān)者和中央政府的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付職責(zé)之外，作為地方政府的縣鄉(xiāng)政府也有不可推卸的責(zé)任，仍然需要承擔(dān)力所能及的財(cái)政職責(zé)。

首先，我國地域廣闊，區(qū)域差距明顯，義務(wù)教育事業(yè)的具體實(shí)施機(jī)構(gòu)極其分散，僅由高層政府的財(cái)政職責(zé)不足以保證城鄉(xiāng)義務(wù)教育在基層的一體化推進(jìn)，而且，義務(wù)教育發(fā)展涉及到的財(cái)務(wù)支出項(xiàng)目眾多，內(nèi)容繁雜，如果縣鄉(xiāng)基層政府不承擔(dān)相應(yīng)投入責(zé)任，完全依靠高層級(jí)政府，在操作上也很困難。其次，縣鄉(xiāng)政府作為基層政府，具有相對(duì)獨(dú)立的財(cái)政權(quán)力和一定的財(cái)政實(shí)力，發(fā)展農(nóng)村義務(wù)教育是其應(yīng)有職責(zé)。再次，縣鄉(xiāng)基層政府是最能體味城鄉(xiāng)義務(wù)教育發(fā)展冷暖的政府主體，其占有當(dāng)?shù)爻青l(xiāng)義務(wù)教育發(fā)展?fàn)顩r的最全面信息。最后，縣鄉(xiāng)政府對(duì)推進(jìn)城鄉(xiāng)義務(wù)教育一體化承擔(dān)一定的財(cái)政職責(zé)，既能滿足社區(qū)對(duì)基礎(chǔ)教育投資需求的意愿，也有利于調(diào)動(dòng)基層社會(huì)辦學(xué)的積極性。

對(duì)縣 （區(qū)）政府而言，推進(jìn)縣域內(nèi)的城鄉(xiāng)義務(wù)教育一體化，其財(cái)政職責(zé)主要有：一是合理統(tǒng)籌調(diào)度分配來自上級(jí)政府的義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)，向義務(wù)教育薄弱鄉(xiāng) （鎮(zhèn)）和義務(wù)教育薄弱校傾斜；二是保證縣級(jí)財(cái)政收入對(duì)義務(wù)教育的投入比重的合理化和向義務(wù)教育薄弱鄉(xiāng) （鎮(zhèn)）與義務(wù)教育薄弱校傾斜；三是多方籌措義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)，調(diào)動(dòng)社會(huì)和企業(yè)對(duì)義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)支持的積極性。具體而言，縣級(jí)政府財(cái)政應(yīng)繼續(xù)負(fù)責(zé)義務(wù)教育包括財(cái)政支出一定比例的教師培訓(xùn)、教學(xué)管理、校舍建設(shè)、設(shè)備購置、危房改造、校園及周邊環(huán)境治理、增加貧困生和寄宿生補(bǔ)助等費(fèi)用；鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)按有關(guān)規(guī)定劃撥新建、擴(kuò)建校舍所必需的土地和提供勞動(dòng)力，負(fù)責(zé)當(dāng)?shù)刂行W(xué)校舍的修繕。［8］

2．省級(jí)政府：承擔(dān)最主要的財(cái)政職責(zé)

《義務(wù)教育法》（新修訂）和 《教育規(guī)劃綱要》規(guī)定了義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)投入實(shí)行國務(wù)院和地方各級(jí)人民政府根據(jù)職責(zé)共同負(fù)擔(dān)，省、自治區(qū)、直轄市人民政府負(fù)責(zé)統(tǒng)籌落實(shí)的體制。這是對(duì)省級(jí)政府對(duì)義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)投入上負(fù)有統(tǒng)籌落實(shí)責(zé)任的明確規(guī)定。省級(jí)政府成為義務(wù)教育一體化的最主要的財(cái)政責(zé)任承擔(dān)者，基于：一是省級(jí)政府有能力承擔(dān)最主要的財(cái)政責(zé)任。分稅制實(shí)行以來，就全國大多數(shù)省級(jí)財(cái)政能力來看，其遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于縣級(jí)政府，讓省級(jí)政府成為推進(jìn)城鄉(xiāng)義務(wù)教育一體化的最主要的財(cái)政責(zé)任承擔(dān)者，不會(huì)對(duì)省級(jí)財(cái)政構(gòu)成太大壓力。二是省級(jí)政府有必要承擔(dān)最主要的財(cái)政責(zé)任。我國義務(wù)教育不僅在大區(qū)域之間存在發(fā)展不均衡的問題，而且在各省之內(nèi)的不均衡問題也很嚴(yán)重，我國基于省內(nèi)差距大于省級(jí)差距，［9］讓省級(jí)政府成為推進(jìn)城鄉(xiāng)義務(wù)教育一體化的最主要的財(cái)政責(zé)任承擔(dān)者，使其在全省范圍內(nèi)發(fā)揮應(yīng)有的宏觀調(diào)控能力，保證在省內(nèi)不同地區(qū)提供大致相當(dāng)?shù)牧x務(wù)教育發(fā)展條件，有利于義務(wù)教育在省域范圍內(nèi)的城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。

那么，省級(jí)政府應(yīng)具體承擔(dān)城鄉(xiāng)義務(wù)教育一體化發(fā)展的哪些財(cái)政職責(zé)呢？

從大的方面講，省級(jí)政府要承擔(dān)促進(jìn)省域內(nèi)各市、縣城鄉(xiāng)義務(wù)教育一體化和鄰近區(qū)域內(nèi)的省際城鄉(xiāng)義務(wù)教育一體化的財(cái)政職責(zé)，主要包括：一是對(duì)省域內(nèi)城鄉(xiāng)義務(wù)教育一體化發(fā)展所需要的經(jīng)費(fèi)投入做出統(tǒng)一規(guī)劃和統(tǒng)籌分配；二是統(tǒng)籌中央政府和省級(jí)政府對(duì)下級(jí)政府的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資金，統(tǒng)籌督促落實(shí)省以下各級(jí)政府應(yīng)承擔(dān)的義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)；三是統(tǒng)籌規(guī)劃與本省臨近省份城鄉(xiāng)義務(wù)教育一體化的經(jīng)費(fèi)的調(diào)度。

具體來講，省級(jí)政府除了 《義務(wù)教育法》和《規(guī)劃綱要》規(guī)定的財(cái)政職責(zé)外，還要保證省域內(nèi)各地義務(wù)教育各學(xué)校的發(fā)展條件大體一致，具體包括標(biāo)準(zhǔn)化學(xué)校建設(shè)經(jīng)費(fèi)、學(xué)校各項(xiàng)硬件的首次投入經(jīng)費(fèi)、學(xué)校公用經(jīng)費(fèi)和教師工資福利待遇，尤其是最后者，省級(jí)政府應(yīng)切實(shí)予以保障，將其作為省級(jí)統(tǒng)籌和承擔(dān)的主要財(cái)政職責(zé)。這是因?yàn)椋瑤熧Y是教育資源中最為重要的資源，城鄉(xiāng)義務(wù)教育一體化的關(guān)鍵是看城鄉(xiāng)義務(wù)教育教師隊(duì)伍是否均衡，而教師隊(duì)伍是否均衡是以教師收入是否均衡為前提的。為了切實(shí)保障教師的工資待遇和教師隊(duì)伍的穩(wěn)定，省級(jí)財(cái)政應(yīng)主要承擔(dān)以下責(zé)任：（1）省級(jí)政府可以在全省范圍內(nèi)按國家統(tǒng)一規(guī)定的編制標(biāo)準(zhǔn)和工資標(biāo)準(zhǔn)把對(duì)教師的工資福利支出采用?？畹男问浇挥摄y行按月足額發(fā)放給教師。［8］（2）設(shè)立農(nóng)村、邊遠(yuǎn)和艱苦地區(qū)中小學(xué)教師特殊津貼制度，省級(jí)政府可根據(jù)教師工作的地理環(huán)境和條件對(duì)教師津貼進(jìn)行適當(dāng)分類，形成合理的等差梯度。（3）健全醫(yī)療養(yǎng)老等社會(huì)保障制度，使教師 （尤其是農(nóng)村教師、邊遠(yuǎn)山區(qū)教師）能安心從教。

4．中央政府：承擔(dān)對(duì)省級(jí)政府財(cái)政轉(zhuǎn)移支付職責(zé)

中央政府要承擔(dān)地區(qū)間和省際義務(wù)教育一體化發(fā)展的財(cái)政職責(zé)。這種職責(zé)主要太多財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的辦法來彌補(bǔ)地區(qū)間和省際財(cái)政能力的差異。

財(cái)政轉(zhuǎn)移支付是中央高層政府為均衡各地方政府的財(cái)力狀況，宏觀調(diào)控地區(qū)間的經(jīng)濟(jì)狀況，將中央掌控的一部分財(cái)力轉(zhuǎn)移給地方政府的一種調(diào)節(jié)制度。財(cái)政轉(zhuǎn)移支付又包括一般性轉(zhuǎn)移支付和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付兩種途徑和方式。通過強(qiáng)化一般性轉(zhuǎn)移支付，確保地區(qū)和省級(jí)政府發(fā)展義務(wù)教育的基本財(cái)政能力。中央政府要區(qū)別不同地區(qū)和省份的財(cái)政能力，統(tǒng)籌規(guī)劃確定合理的對(duì)各地區(qū)和各省一般性轉(zhuǎn)移支付的比例，特別是對(duì)于經(jīng)濟(jì)發(fā)展比較慢、財(cái)政困難的地區(qū)和省市，應(yīng)通過轉(zhuǎn)移支付的方式對(duì)這些省市農(nóng)村義務(wù)教育的發(fā)展負(fù)起較大的責(zé)任。另外，中央政府財(cái)政還要做好促進(jìn)地區(qū)間義務(wù)教育一體化發(fā)展的長遠(yuǎn)財(cái)政規(guī)劃。

鑒于中國地區(qū)間差異過大，偶然因素較多，除通過一般性轉(zhuǎn)移支付確保省級(jí)政府推進(jìn)城鄉(xiāng)義務(wù)教育一體化的基本能力外，中央政府還應(yīng)通過專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的途徑和方式，處理解決各地義務(wù)教育發(fā)展的特殊問題和偶發(fā)困難狀況。如對(duì)經(jīng)濟(jì)困難地區(qū)、少數(shù)民族地區(qū)實(shí)施的義務(wù)教育以及貧困生和無正常學(xué)習(xí)能力的兒童提供專項(xiàng)補(bǔ)助，對(duì)貧困地區(qū)農(nóng)村中小學(xué)教師工資轉(zhuǎn)移支付、危房改造專項(xiàng)資金、農(nóng)村義務(wù)教育階段免費(fèi)提供教科書專項(xiàng)資金等等。

［1］ 劉秀峰．論統(tǒng)籌城鄉(xiāng)教育綜合改革的要義 ［J］．教育與教學(xué)研究，2010，（9）．

［2］ 李廣順．國內(nèi)外城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展研究成果綜述［J］．地方財(cái)政研究，2006，（2）．

［3］ 鄔志輝．城鄉(xiāng)教育一體化：?jiǎn)栴}形態(tài)與制度突破［J］．教育研究，2012，（8）．

［4］ 米爾頓·費(fèi)里德曼．資本主義與自由 ［M］．北京：商務(wù)印書館，1986：84．

［5］ 布坎南．自由、市場(chǎng)和國家 ［M］．北京：北京經(jīng)濟(jì)學(xué)院出版社，1988：136．

［6］ 聯(lián)合國教科文組織．教育——財(cái)富蘊(yùn)藏其中 ［M］．北京：教育科學(xué)出版社，1996：1．

［7］ 范先佐，付衛(wèi)東．義務(wù)教育均衡發(fā)展與省級(jí)統(tǒng)籌［C］／／城鄉(xiāng)教育一體化與教育制度創(chuàng)新會(huì)議論文集．2011．

［8］ 范先佐．構(gòu)建 “以省為主”的農(nóng)村義務(wù)教育財(cái)政體制 ［J］．華中師范大學(xué)學(xué)報(bào) （人文社會(huì)科學(xué)版），2006，（2）．

［9］ 課題組．縮小差距——中國教育政策的重大命題［J］．北京師范大學(xué)學(xué)報(bào) （社會(huì)科學(xué)版），2005，（3）．