黃翠竹關巖

（1.遼寧省審計研究所，沈陽 110032；2.遼寧省審計廳，沈陽 110032）

國家治理中財政管理審計的方式與途徑

黃翠竹1關巖2

（1.遼寧省審計研究所，沈陽 110032；2.遼寧省審計廳，沈陽 110032）

本文結合一線工作實踐，思考財政審計如何為完善國家治理服務，提出開展財政管理審計是深化財政審計、服務國家治理的有效途徑。本文解析了服務于國家治理的財政管理審計的內涵，分別從服務于國家治理決策系統和執(zhí)行系統兩個方面論述了財政管理審計服務國家治理的方式與途徑，同時提出了財政管理審計服務于國家治理的保障措施。

國家治理 財政管理 審計服務 途徑

一、引言

國家治理是通過配置和運行國家權力，對國家和社會事務進行控制、管理和提供服務，確保國家安全，捍衛(wèi)國家利益，維護人民權益，保持社會穩(wěn)定，實現科學發(fā)展，它由決策系統、執(zhí)行系統和監(jiān)督控制系統組成。國家審計作為國家治理監(jiān)督控制系統的一部分，是促進國家治理有效運行、實現良治的重要手段。財政審計作為國家審計的永恒主題和法定職責，在促進完善國家財政管理，保障國家宏觀調控政策落實方面具有重要作用。財政審計的地位決定了其在服務國家治理中可以發(fā)揮重要作用。

本文所指的財政管理審計，是開展財政審計工作的一種思路，它以財政預算、項目和資金的管理以及財政政策執(zhí)行為主要審計內容，以促進完善管理體制、推動制度建設和健全制度執(zhí)行機制為目標，對財政收支真實合法性審計進行深化。在審計著眼點上，由單純重視資金轉變?yōu)橹匾曎Y金與重視管理、政策并重；在審計環(huán)節(jié)上，從資金使用環(huán)節(jié)向前延伸到資金分配環(huán)節(jié)，從預算執(zhí)行環(huán)節(jié)發(fā)散到預算編制和管理環(huán)節(jié)；在審計載體上，從財務會計數據、資料擴展到業(yè)務數據、資料；在審計層次上，從具體個案問題透視宏觀管理層面的問題。它著眼于政策層面，服務于宏觀經濟運行，把揭露問題與規(guī)范管理、促進改革結合起來，實質是審計目標從防護性作用向建設性作用的轉變，具有宏觀性、建設性、前瞻性，是廣義上的財政績效審計。財政管理審計的這些特點，使得開展財政管理審計，既是發(fā)揮審計監(jiān)督免疫系統功能的著力點，也是財政審計服務國家治理的有效途徑。

二、財政管理審計服務國家治理的方式與途徑

國家審計作為國家治理監(jiān)督控制系統的一部分，它要作用于國家治理的另外兩個系統——決策系統和執(zhí)行系統。從開展財政管理審計的角度，通過審計為領導決策服務就是審計作用于決策系統；通過審計對部門權力運行進行監(jiān)督和約束、幫助部門完善管理就是審計作用于執(zhí)行系統。在執(zhí)行系統的各部門中，站在財政管理審計的角度，根據部門在預算執(zhí)行中的地位，可以分為財政部門和業(yè)務主管部門。在工作實踐中，應該發(fā)揮財政管理審計的特點，探尋促進兩個系統完善自身、實現國家“良治”的方式與途徑。

（一）財政管理審計服務于國家治理決策系統

1.監(jiān)督宏觀財政經濟政策落實情況

宏觀財政經濟政策及相關配套措施體現了政府的宏觀決策，對經濟運行和社會發(fā)展具有重要影響，這些政策落實是否到位、實施效果如何是政府領導所關心的。財政管理審計面對的領域貼近這些宏觀政策，可以以獨立公正的視角充分發(fā)揮反饋作用。在現階段，應關注轉變經濟發(fā)展方式、調整經濟結構相關政策的執(zhí)行情況和效果，就遼寧而言，還要關注“五點一線”沿海經濟帶、沈陽經濟區(qū)和突破遼西北三大發(fā)展戰(zhàn)略的落實情況，揭示和反映存在的問題，提出解決問題的意見和建議，充分發(fā)揮審計的建設性作用，確保各項政策落實到位。

2.以客觀公正的信息為領導決策提供依據

信息是領導決策的基本依據。信息不準確，就會對領導決策造成影響。財政審計涉及的領域多，關乎國計民生的關鍵部位，需要針對社會熱點、輿論焦點，為領導提供客觀公正的信息，既要為領導決策提供可靠依據，又要澄清輿論中一些不客觀的消息。2011年全國地方政府債務審計就是很好的例子。此項工作開展前，國內外輿論對我國地方政府債務風險議論較多，觀點各異，國家有關主管部門的數據信息也不一致。通過這次審計，摸清了客觀情況和數據，使國家領導層決策有了可靠依據。

當前，地方財政收入質量問題也是議論的熱點，很多人說收入有“水分”，但究竟有沒有，到什么程度，沒有一個權威的答案，這就需要財政審計把財政收入質量列入審計范圍。而且，從服務國家治理角度來看，此項審計雖然是以真實性為基礎，但不同于以前的真實合法審計，而是要站在促進領導干部樹立正確政績觀和促進財政收入科學穩(wěn)定增長的層次上揭示問題、提出建議，為領導決策提供依據。

3.從資金具體使用環(huán)節(jié)透視管理制度、機制層面問題

查找專項資金使用中的問題，如擠占挪用，是審計人員的老本行，這種基本技能必須始終堅持。但是，站在國家治理的層面開展財政管理審計，不僅要揭示項目實施和資金使用中的問題，還要通過這些具體問題透視上級主管部門在專項資金管理機制、制度方面的漏洞，提出完善管理機制、制度的建議，為領導決策服務。

以筆者所在審計機關開展省級環(huán)保專項資金審計為例，在揭示的各類問題中有項目資金在基層被挪用和項目單位在項目實施中未經批準變更設計的問題。審計組沒有就事論事，而是結合省主管部門業(yè)務流程進行深入分析，發(fā)現由于客觀情況變化等原因，確實存在已不具備建設條件的項目或確需變更原工藝設計的項目，但目前省主管部門還沒有建立項目計劃調整和資金收回機制，也沒有建立設計變更審批機制。為此，審計組把揭示問題的落腳點放在主管部門，即反映的問題為“未建立計劃調整和資金收回機制，無法實施的項目資金被挪用”、“未建立設計變更審批機制，項目實施中未經批準變更設計”。通過基層的具體問題透視出的省級主管部門管理層面存在的漏洞所達到的審計效果要比單純查處個案問題明顯高出一個層次。省領導在對審計報告批示中明確要求省主管部門建立完善相關管理機制、制度，省環(huán)保廳、省財政廳針對審計報告揭示的問題出臺了一系列管理機制、制度文件。又如，在支農專項資金審計中，揭示專項資金配套不到位的問題，這是一個常規(guī)問題，但我們沒有就事論事，而是進一步分析了專項資金配套政策存在的問題，向省政府提出調整專項資金配套政策的建議。省政府實事求是地調整了專項資金配套政策，使之趨于科學合理，減輕了基層政府的負擔。

（二）財政管理審計對國家治理執(zhí)行系統實施監(jiān)督和約束

1.加強對專項資金“二次分配”的監(jiān)督，制約主管部門權力運行

這里所說的“二次分配”的專項資金，主要是指財政部門砍塊確定資金使用方向，業(yè)務主管部門主導資金分配、確定具體項目的專項資金，例如，發(fā)展改革部門主導分配的基本建設專項、經信部門主導分配的技改貼息、科技等部門主導分配的科技專項、環(huán)保部門主導分配的環(huán)保專項，等等。這些業(yè)務主管部門是國家治理執(zhí)行系統的重要組成部分，審計作為國家治理結構中形成權力制衡機制的重要手段，就是要發(fā)揮依法用權力監(jiān)督制約權力的作用，規(guī)范執(zhí)行系統各職能部門的活動與行為，促進完善相關管理機制、制度。

“二次分配”專項資金的特征：一是這部分資金一般在年初預算中確定使用方向，但未落實到具體項目和單位，預算執(zhí)行中由業(yè)務主管部門組織項目申報、評審、論證，確定具體項目后，下達項目計劃，財政部門根據項目計劃下達預算指標。預算執(zhí)行是資金的二次分配過程，財政管理相對弱化，業(yè)務主管部門支配權比較大。對這些專項資金的分配，是主管部門的重要權力。審計應該對這種權力的運行實施監(jiān)督；二是資金去向復雜，接受補助的對象包含各種經濟成分，資金使用方式多樣，有補助、貼息、獎勵等等，容易出現財政資金使用中的“漏斗”；三是相對于具體項目，資金的分配具有滾動性，有些項目一個年度可能只有幾十萬元，但連續(xù)多年扶持就是比較大的數額，容易產生審計風險。

以前在專項資金審計中審計人員往往關注資金如何使用。但是，主管部門的權力主要體現在分配環(huán)節(jié)，一些“貓膩”或“潛規(guī)則”也存在于分配環(huán)節(jié)。站在國家治理層面開展財政管理審計，就要把握分錢與花錢，即分配與使用兩個環(huán)節(jié)，不僅要看錢是怎么“花”的，也要看錢是怎么“分”的。把審計的著眼點由資金使用轉向資金分配，放在資金管理程序和制度執(zhí)行上，揭露部門和項目單位在立項審批中的違規(guī)運作及其造成的后果，體現了對權力的監(jiān)督和制約、服務國家治理的理念。例如，在省級科技專項資金審計中，著眼于科技專項資金管理體制、制度和制度執(zhí)行情況，對科技專項資金管理程序和制度執(zhí)行情況進行實質性測試，揭露部門和項目單位在立項審批中的違規(guī)運作及其造成的后果。查出的管理層面的問題主要有科技支出缺乏部門間的統籌協調與整合，同一項目多頭資助、重疊管理；科技專項資金管理制度不健全；部分項目缺少專家評審基礎，未按規(guī)定程序擇優(yōu)確定；科技專項管理深度不夠，資金使用跟蹤問效不到位等。

2.通過審計規(guī)范財政管理和運行機制

作為國家治理執(zhí)行系統的重要組成部分，財政部門承擔具體組織預算執(zhí)行的重要職責。財政管理審計著眼于政策制度層面，對于推動財政部門規(guī)范管理和運行機制、使財政資源得到最優(yōu)配置可以發(fā)揮重要作用。一是通過審計推動財政績效預算改革。當前，我國預算績效管理工作仍處于起步階段，制度建設相對滯后。推進預算績效管理，已成為當前和今后財政預算管理工作的重要內容。2011年，財政部《關于推進預算績效管理的指導意見》（財預〔2011〕416號）要求逐步建立“預算編制有目標、預算執(zhí)行有監(jiān)控、預算完成有評價、評價結果有反饋、反饋結果有應用”的預算績效管理機制。同時要求建立健全相關制度。隨著近些年的審計，財政管理越來越規(guī)范，一般性的違規(guī)問題逐步減少。推動預算績效管理和精細化管理，包括推動相關的配套改革，應該是未來一段時期財政審計的著力點之一?，F階段可以從績效預算編制和績效考評的實施兩個方面入手，通過揭示財政績效管理中的問題，循序漸進地推動績效預算改革。二是通過審計推動建立統一完整的國家預算。財政審計要以推進實行全口徑預算管理為目標，把政府的全部收支納入審計范圍，促進提升預算管理的統一性和完整性，最終目標是推動建立統一完整、科學規(guī)范的國家預算。今后一個時期審計重點是促進政府性基金預算更加規(guī)范、細化，國有資本經營預算不斷完整，公共財政預算、政府性基金預算、國有資本經營預算三部預算的功能定位更加清晰。同時，推動試編社?；痤A算。三是通過審計推動預算編制的科學規(guī)范。將審計環(huán)節(jié)由預算執(zhí)行擴展到預算編制，是開展財政管理審計的重要任務?；局С龇矫?，審計實踐中發(fā)現的一些預算單位“吃空餉”問題，根源在于預算編制時審查不嚴格，人員、機構等相關信息相互印證不夠。項目支出方面，存在一些部門項目支出結余甚至挪用的情況下，財政部門仍連年安排相同項目的問題，根源也在于預算編制科學性不強，“零基預算”原則沒有落實。這些都需要從部門的具體問題來透視財政管理方面的漏洞，推動財政完善相關管理環(huán)節(jié)。通過項目預算編制的審計，除了有利于規(guī)范項目支出外，還有利于規(guī)范非稅管理。目前，非稅收繳改革力度較大，但在使用上還不規(guī)范，非稅收入部門所有的現狀還沒有實質性改變，財政沉淀一部分后又返還給部門，有些部門的結余資金就是這樣形成的。從結余入手，揭露預算執(zhí)行進度遲緩、項目預算虛假、資金使用效益低等問題，可以推動財政部門深化預算編制改革，促進非稅收支徹底脫鉤。四是通過審計推動轉移支付制度的完善。當前，專項轉移支付占轉移支付的比重較大?；鶎诱疄榱藸幦「嗟馁Y金和項目，經常“跑部錢進”，這也是產生腐敗的根源之一。因此，增加一般性轉移支付比重，降低專項轉移支付比重，是轉移支付改革的方向。當前的財政審計應按照推進基本公共服務均等化的要求，關注財政體制和轉移支付制度運行情況；可以從專項轉移支付的管理和使用環(huán)節(jié)入手，促進建立科學的轉移支付項目決策和管理機制，推動轉移支付結構的調整和分配的規(guī)范透明。

三、財政管理審計服務于國家治理的保障措施

（一）增強全局意識，找準審計監(jiān)督的突破點和著力點

古人講“不謀全局者不足以謀一域”。我們常說要有宏觀意識，這并不是喊口號，而是工作的切實需要。特別是開展財政管理審計，必須關注宏觀、關注全局。從工作總體層面看，如果沒有宏觀視野，沒有對財政管理體制、制度和機制的準確把握，不了解財政支出重點，就很難找準審計監(jiān)督的突破點和著力點。從具體業(yè)務層面看，也要有宏觀視野、統籌兼顧。就賬查賬、就事論事已行不通。對一個被審單位，不僅要了解它的財務狀況，還要了解業(yè)務特點和流程。例如，對具有“二次分配”權的主管部門審計，要深入到業(yè)務流程，了解項目怎么確定，怎么分配，內部程序怎么流轉。只有具備宏觀意識、全局意識，才能從零散的問題中歸納出有規(guī)律性和傾向性的觀點，從宏觀上提出建議，為領導決策提供依據。

（二）形成監(jiān)督合力，優(yōu)化各環(huán)節(jié)審計力量的配置方式

在一個業(yè)務處室力量有限，難以對整個預算執(zhí)行過程全面審計的情況下，開展財政管理審計，需要把對財政、部門和專項資金的審計力量有機整合，發(fā)揮整體監(jiān)督合力。審計財政部門的處室，發(fā)現需要延伸審計資金具體用途的事項，可以交由負責審計部門的處室辦理；負責審計部門或專項資金的處室，發(fā)現具體問題，需要從源頭上查找原因，揭示預算管理機制制度方面的漏洞，應及時與負責審計財政的處室溝通解決。某些具體審計事項，如預算執(zhí)行結果與預算的差異、項目支出安排的合理性等，單純審查財政或單純審查部門都難以看清全貌，難以得到全面科學的審計結論，需要加強聯動，共同分析解決問題。通過這樣上下聯動的審計方式，可以互通有無，收到較好的審計效果。

（三）塑造復合型團隊，提高財政管理審計能力

劉家義審計長指出：作為國家治理內生“免疫系統”的國家審計，要充分發(fā)揮其作用，就要不斷提高能力。適應國家治理的要求，做好財政管理審計，必須大力培養(yǎng)宏觀意識強、精通審計實務、綜合分析能力強、熟練應用計算機的復合型審計人才。為此，除應開展學習培訓集中培養(yǎng)外，還應在日常工作中創(chuàng)造集思廣義、積極溝通的良好氛圍，倡導刻苦鉆研、勤于思考的優(yōu)良作風，在實踐中培養(yǎng)鍛煉干部。在復合型人才沒有形成規(guī)模的情況下，應注重發(fā)揮團隊整體力量，充分利用每個人的特長，合理搭配審計組人員結構，使審計組成為復合型團隊，保障審計目標的實現。

〔1〕劉家義.國家審計與國家治理--在中國審計學會第三次理事論壇上的講話.2011.

〔2〕王悅.充分發(fā)揮審計在國家治理中的重要作用，為推進經濟社會科學發(fā)展服務［J］.中國審計，2011（23）.

【責任編輯 張兵男】

F812.2

A

1672-9544（2014）06-0057-04

2013-12-09

黃翠竹，教授級高級審計師，研究方向為審計理論與實務；關巖，副處長，高級審計師，研究方向為財政審計。