楊志勇

（中國社會(huì)科學(xué)院，北京 100836）

現(xiàn)代財(cái)政制度：基本原則與主要特征

楊志勇

（中國社會(huì)科學(xué)院，北京 100836）

適應(yīng)“財(cái)政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱”的財(cái)政新定位，中國需要建立現(xiàn)代財(cái)政制度?，F(xiàn)代財(cái)政制度的建立既要放眼世界，又要立足國情。現(xiàn)代財(cái)政制度的建立應(yīng)有利于國家治理能力的現(xiàn)代化，有利于促進(jìn)社會(huì)公平正義，有利于市場在資源配置中決定性作用的發(fā)揮，有利于宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定?，F(xiàn)代財(cái)政制度與國家現(xiàn)代化建設(shè)相適應(yīng)，體現(xiàn)民主財(cái)政和法治化財(cái)政理念，有相應(yīng)的專門財(cái)政管理機(jī)構(gòu)，以專門的治理技術(shù)為依托，適應(yīng)動(dòng)態(tài)財(cái)政治理的需要。

土地財(cái)政 規(guī)模效應(yīng) 成因分析 制度規(guī)范

中共十八屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出“建立現(xiàn)代財(cái)政制度”的改革任務(wù)。三中全會(huì)之前，財(cái)政改革目標(biāo)主要強(qiáng)調(diào)的是完善公共財(cái)政體制，①1998年提出構(gòu)建與社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的公共財(cái)政框架；2003年轉(zhuǎn)向完善公共財(cái)政體制。相關(guān)論述可參見張馨（2004）。其中的關(guān)鍵詞是“公共財(cái)政”。理論界對“公共財(cái)政”已有不少系統(tǒng)的概述，例如張馨（1999）、高培勇（2008）等。財(cái)政制度的現(xiàn)代化也不時(shí)引起學(xué)界的關(guān)注，例如崔潮（2012）對中國財(cái)政現(xiàn)代化作了全景式的研究。但是在十八屆三中全會(huì)之前，“現(xiàn)代財(cái)政制度”的提法較為少見，魏杰和于同申主編的《現(xiàn)代財(cái)政制度通論》算是一個(gè)特例，該書基本上在與“公共財(cái)政”基本相同的意義上使用“現(xiàn)代財(cái)政制度”，而沒有對“現(xiàn)代財(cái)政制度”作更深入的討論。②現(xiàn)實(shí)中倒是不乏以“現(xiàn)代財(cái)政”命名的教科書，如吳俊培、許建國和楊燦明編著的《現(xiàn)代財(cái)政學(xué)》（中國財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社2001年版）等。不同于1998年以來所強(qiáng)調(diào)的“公共財(cái)政”，現(xiàn)代財(cái)政制度的內(nèi)涵更加豐富。為什么要強(qiáng)調(diào)“建立現(xiàn)代財(cái)政制度”？只有深入了解“現(xiàn)代財(cái)政制度”，財(cái)稅改革的目標(biāo)任務(wù)才會(huì)更加明確，改革的進(jìn)程才可能真正加快。本文擬在回答以上問題的基礎(chǔ)上，嘗試概括現(xiàn)代財(cái)政制度建立的基本原則和主要特征。

一、現(xiàn)代財(cái)政制度建立的探索

現(xiàn)代財(cái)政制度是對傳統(tǒng)財(cái)政制度的繼承和發(fā)展。③“現(xiàn)代財(cái)政制度”與“現(xiàn)代企業(yè)制度”的提法類似。二者都可以視為對傳統(tǒng)制度的發(fā)展。市場經(jīng)濟(jì)的興起與傳統(tǒng)財(cái)政制度有著內(nèi)在的沖突。④中西傳統(tǒng)有異。參見陳樂民（2014）。市場、資本與政府之間因?yàn)槭杖肱c支出之間的矛盾越發(fā)沖突，亟待構(gòu)建一套能夠約束政府收支行為的新型財(cái)政制度?，F(xiàn)代政府預(yù)算制度就是在這樣的背景下建立起來的。⑤張馨等（2001）對英國政府預(yù)算制度的建立進(jìn)行了全面系統(tǒng)的闡述?，F(xiàn)代國家的不同歷程，決定了現(xiàn)代財(cái)政制度既可能是原生的，也可能是移植的。⑥從發(fā)展歷程來看，現(xiàn)代預(yù)算制度并不一定就會(huì)隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展而確立起來。美國建國兩百多年之后的20世紀(jì)初期，現(xiàn)代預(yù)算制度才算規(guī)范。就議會(huì)監(jiān)督預(yù)算而言，英美明顯不同。有意思的是，現(xiàn)代預(yù)算制度從英國起步，但英國的議會(huì)預(yù)算監(jiān)督能力明顯低于美國。隨著現(xiàn)代社會(huì)的發(fā)展，國際間交往的增加，各國相互影響的加深，現(xiàn)代財(cái)政制度自身也在不斷地演變之中，并越發(fā)凸顯國家治理⑦戈丹（2010）區(qū)分了“統(tǒng)治”與“治理”。他指出，直到20世紀(jì)90年代初，“治理”才真正進(jìn)入公共政策分析領(lǐng)域。理念。

從具體形式上看，現(xiàn)代財(cái)政制度在保證基本理念不變的同時(shí)，也會(huì)因時(shí)因勢而變?，F(xiàn)代財(cái)政制度體現(xiàn)民主財(cái)政和法治化財(cái)政理念，是一套由專門部門主導(dǎo)，多部門制衡，與國家現(xiàn)代化建設(shè)目標(biāo)一致的財(cái)政制度。其具體內(nèi)容是一整套既符合現(xiàn)代社會(huì)特點(diǎn)，又能適應(yīng)未來復(fù)雜性與不確定性的動(dòng)態(tài)治理要求的專門財(cái)政治理技術(shù)。中國現(xiàn)代財(cái)政制度不同于西方式的公共財(cái)政①在漢語語境下，“公共財(cái)政”一詞不僅僅是對“public finance”的直譯。財(cái)政改革的實(shí)踐要求有一個(gè)專門的名詞能夠涵蓋財(cái)政改革的目標(biāo)。（楊志勇，2005）制度。其建立在借鑒發(fā)達(dá)國家政府收支活動(dòng)治理經(jīng)驗(yàn)的同時(shí)，還應(yīng)適應(yīng)國家財(cái)富管理的需要。大量盈利性國有企業(yè)、國有土地、國有資源的存在，要求有對應(yīng)的財(cái)政制度，以履行國家財(cái)富管理的職責(zé)。

建國以來，新中國一直重視建立適合國情的現(xiàn)代財(cái)政制度。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，中國在中央和地方財(cái)政關(guān)系、國家與企業(yè)分配關(guān)系等多個(gè)領(lǐng)域作了積極的探索。改革開放以來，財(cái)政的現(xiàn)代化建設(shè)進(jìn)程加快。1994年及之后的財(cái)稅體制改革，更是形成了一套與社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制基本適應(yīng)的公共財(cái)政框架。但是，隨著全面深化改革步伐的加快，現(xiàn)行財(cái)政制度或因改革不到位，或因執(zhí)行問題，尚不能適應(yīng)改革深化的需要，特別是與“財(cái)政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱”的定位要求差距深遠(yuǎn)。加快建立現(xiàn)代財(cái)政制度，是促進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要步驟之一。

二、現(xiàn)代財(cái)政制度建立的原則

（一）放眼世界與立足國情相結(jié)合

發(fā)達(dá)國家的現(xiàn)代財(cái)政制度建設(shè)經(jīng)驗(yàn)是人類文明的共同財(cái)富。中國現(xiàn)代財(cái)政制度建設(shè)要從中汲取經(jīng)驗(yàn)。現(xiàn)代財(cái)政制度建設(shè)中的不同經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)表明，制度須適應(yīng)國情，才有自生能力。中國有國有企業(yè)，西方國家也有，但中國所擁有的大量盈利性國有經(jīng)濟(jì)，是西方國家所沒有的。大量國有資源和國有土地，也是西方國家所不能比擬的。總之，國家財(cái)富管理的繁重任務(wù)，要求中國現(xiàn)代財(cái)政制度建設(shè)需要拿出切實(shí)的辦法來。

建立現(xiàn)代財(cái)政制度，必須認(rèn)識到中國是一個(gè)發(fā)展中大國，是在全面深化改革背景下提出現(xiàn)代財(cái)政制度建立這一命題的?，F(xiàn)代財(cái)政制度的建立必須適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型的需要。轉(zhuǎn)型歷經(jīng)三十余載，仍未完成，尚處關(guān)鍵時(shí)刻，建立現(xiàn)代財(cái)政制度正處于重要的關(guān)節(jié)點(diǎn)上，必須有包括一系列能夠?yàn)檗D(zhuǎn)型提供公共服務(wù)保障的具體財(cái)政制度安排。

（二）有利于國家治理能力的現(xiàn)代化

建立現(xiàn)代財(cái)政制度，可以夯實(shí)國家治理的基礎(chǔ)，提高國家治理能力，有利于國家治理能力的現(xiàn)代化。建立現(xiàn)代財(cái)政制度，是國家長治久安的基礎(chǔ)。財(cái)政制度與國家治理能力相輔相成。不同的財(cái)政制度，體現(xiàn)不同的國家治理能力。例如，稅收征管的現(xiàn)代化程度與稅收制度設(shè)計(jì)有關(guān)。財(cái)政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱。發(fā)達(dá)國家都建立起現(xiàn)代財(cái)政制度。財(cái)政是經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)各種問題的結(jié)合點(diǎn)。發(fā)達(dá)國家的財(cái)政制度建設(shè)，促進(jìn)了市場繁榮、經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定和社會(huì)發(fā)展。中國建立現(xiàn)代財(cái)政制度，同樣要致力于經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)、文化、生態(tài)文明建設(shè)等多方面的國家治理工作。

（三）有利于促進(jìn)社會(huì)公平正義

現(xiàn)代財(cái)政制度建設(shè)必須有利于促進(jìn)社會(huì)公平正義目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。在不同時(shí)期不同國家，人們對與社會(huì)公平正義的理解可能不同，所接受的社會(huì)公平觀往往也存在差異。現(xiàn)代財(cái)政制度的建立需要首先確定一個(gè)社會(huì)所能接受的公平觀，并按照統(tǒng)一的公平觀設(shè)計(jì)相應(yīng)的制度。

2013年，全國居民收入基尼系數(shù)為0.473，②國家統(tǒng)計(jì)局：《2013年國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展穩(wěn)中向好》，2014年1月20日，http://www.stats.gov.cn/tjsj/zxfb/201401/t20140120_502082.html收入差距不小，亟待縮小。為此，需要分析這種收入分配格局形成的各方面原因。從現(xiàn)實(shí)來看，人民并非不能接受一定的收入差距。在某種程度上，人民甚至能夠接受較高的收入差距。③例如，許多人現(xiàn)在購物用淘寶，就能接受馬云賺很多錢。不少人現(xiàn)在通訊聯(lián)絡(luò)用微信，也能接受馬化騰的高收入。馬云、馬化騰們的收入與低收入者的差距不是十倍二十倍，而可能是更多倍。君子愛財(cái)，取之有道。只要個(gè)人所得到的高收入憑借的是各自的能力，是在公平競爭環(huán)境下獲得的，即使是較高的收入水平，人民往往也能接受?；诖?，實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平正義，當(dāng)前的重點(diǎn)應(yīng)放在人民基本生活的保障上，并努力給社會(huì)成員創(chuàng)造平等機(jī)會(huì)。這樣的公平觀，易為社會(huì)各界所接受。

現(xiàn)代財(cái)政制度的具體設(shè)計(jì)，應(yīng)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展相適應(yīng)。例如，隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，基本生活保障水平也應(yīng)相應(yīng)提高。④在傳統(tǒng)社會(huì)中，富人也許只能過上溫飽生活，而在現(xiàn)代社會(huì)，即使是低收入者，這也不應(yīng)當(dāng)是問題。一個(gè)偉大的社會(huì)應(yīng)保證經(jīng)濟(jì)增長的成果能夠?yàn)槿w社會(huì)成員所同步享受。所有社會(huì)成員都應(yīng)享有與經(jīng)濟(jì)增長水平相適應(yīng)的基本生活保障，包括養(yǎng)老、醫(yī)療、教育、住房等方方面面的保障。

縮小不合理的收入差距需消除不合理因素帶來的收入差距。在初次分配中，一些人依靠不正當(dāng)手段獲取國有經(jīng)濟(jì)收益，依靠政府特許權(quán)得到壟斷租金，依靠不正當(dāng)手段有了與自己能力極度不相稱的高收入。建立現(xiàn)代財(cái)政制度必須直面這些問題，規(guī)范政府與國有經(jīng)濟(jì)之間的關(guān)系，盡可能讓各種行政性壟斷租金消散。只有在初次分配秩序相對較為合理的條件下，稅收、社會(huì)保障支出等收入再分配工具才能更好地發(fā)揮作用。

需要注意的是，強(qiáng)調(diào)收入再分配功能并非不鼓勵(lì)致富。中國的富人還只是剛剛成長起來。沒有必要的呵護(hù)，社會(huì)發(fā)展將缺乏必要的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。但是，現(xiàn)代財(cái)政制度應(yīng)在引導(dǎo)富人怎么做富人上有所作為。一個(gè)人的消費(fèi)所能帶來的幸福感是有限的，但社會(huì)貢獻(xiàn)可以給一個(gè)人帶來無限的滿足感?，F(xiàn)代財(cái)政制度應(yīng)有意識地引導(dǎo)包括慈善活動(dòng)在內(nèi)的第三次分配，例如，形成有利于非營利性組織發(fā)展的財(cái)政制度，鼓勵(lì)更多人參與社會(huì)慈善事業(yè)，參與各種公益活動(dòng)。

（四）有利于市場在資源配置中決定性作用的發(fā)揮

現(xiàn)代財(cái)政制度的建立必須有利于資源配置效率的提高。提高經(jīng)濟(jì)效率，關(guān)鍵是讓市場在資源配置中的決定性作用得到充分的發(fā)揮。市場在資源配置中發(fā)揮作用的合理與否，關(guān)系到市場經(jīng)濟(jì)的成敗。國家與市場很容易形成天敵關(guān)系。從短期來看，國家的扭曲性行為容易破壞市場機(jī)制的作用；從中長期來看，一旦市場扭曲，資源配置效率也無法真正提高?，F(xiàn)代財(cái)政制度的建立，應(yīng)致力于市場的平等競爭環(huán)境的形成，鼓勵(lì)各種市場主體積極性的發(fā)揮，特別是通過簡政放權(quán)，釋放民間資本的活力。

現(xiàn)代財(cái)政制度的建立應(yīng)有利于統(tǒng)一市場的形成。市場半徑的大小，直接決定著市場作用發(fā)揮的大小。分割的市場不利于專業(yè)化分工，不利于各地比較優(yōu)勢的發(fā)揮。一段時(shí)間以來，一些地方為了局部利益，政策選擇上不惜采取“以鄰為壑”，破壞統(tǒng)一市場。此間所指局部利益多與地方財(cái)政收入有關(guān)。在分級財(cái)政管理體制下，各地利益相對獨(dú)立，這無可厚非。但前提是不能妨礙統(tǒng)一市場的形成。一些地方政府或明或暗，對給本地財(cái)政收入作出較大貢獻(xiàn)的企業(yè)以各種各樣激勵(lì)，如以各種獎(jiǎng)勵(lì)或?qū)ｍ?xiàng)資金的形式行“稅收返還”之實(shí)。這與地方政府補(bǔ)貼企業(yè)沒有二致。地方政府不按統(tǒng)一市場的要求來保護(hù)本地企業(yè)，勢必歧視和傷害其他企業(yè)，嚴(yán)重破壞統(tǒng)一市場秩序。

（五）有利于宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定

現(xiàn)代財(cái)政制度的建立應(yīng)有利于促進(jìn)宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定。要形成科學(xué)的財(cái)政宏觀調(diào)控體系，促進(jìn)宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定。宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控目標(biāo)包括充分就業(yè)、物價(jià)穩(wěn)定、國際收支平衡和經(jīng)濟(jì)增長。就業(yè)是民生之本，直接關(guān)系到社會(huì)穩(wěn)定。經(jīng)濟(jì)增長大起大落對就業(yè)非常不利。不強(qiáng)調(diào)GDP（國內(nèi)生產(chǎn)總值），是不要骯臟的GDP，而不是要放棄GDP。中國還是一個(gè)發(fā)展中國家，提高人民生活水平，沒有一定的GDP增速是不行的。為了避免對就業(yè)等的劇烈沖擊，財(cái)政的宏觀調(diào)控要努力避免GDP的大起大落，要穩(wěn)中求進(jìn)。

現(xiàn)代財(cái)政制度的建立要注意完善財(cái)政政策手段。赤字和公債、稅收、利潤、財(cái)政支出的作用要發(fā)揮好。教條地實(shí)現(xiàn)年度財(cái)政收支平衡得不償失。1998年和2008年兩次積極財(cái)政政策實(shí)踐就說明，適當(dāng)?shù)某嘧忠?guī)模和公債數(shù)量，有利于經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定。直接稅在稅制結(jié)構(gòu)中地位的高低，社會(huì)保障支出規(guī)模和覆蓋面的大小，決定著財(cái)政自動(dòng)穩(wěn)定器作用的大小。稅制結(jié)構(gòu)的優(yōu)化，財(cái)政支出結(jié)構(gòu)的調(diào)整，都要按照有利于宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定的要求進(jìn)行。中國的國有經(jīng)濟(jì)還占據(jù)重要地位，利潤分配也是財(cái)政政策手段之一，要不斷地完善國企分紅制度。

財(cái)政宏觀調(diào)控體系作用的有效發(fā)揮，需要盡可能縮短財(cái)政政策的決策時(shí)滯。恰當(dāng)?shù)呢?cái)政政策還需要選擇恰當(dāng)?shù)某雠_時(shí)機(jī)。要特別注意財(cái)政宏觀調(diào)控能力的測算。當(dāng)前政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)總體可控，但也要注意各種政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任或一定救助責(zé)任的或有負(fù)債，科學(xué)測算發(fā)債空間。與此同時(shí)，還應(yīng)注意中國政府所擁有的資源（可支配財(cái)力）遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了財(cái)政收入，還包括大量可供動(dòng)員的國有資源、國有土地與國有企業(yè)，這可為應(yīng)對債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)提供更多的空間。

三、現(xiàn)代財(cái)政制度的主要特征

（一）現(xiàn)代財(cái)政制度是與國家現(xiàn)代化建設(shè)相適應(yīng)的制度

財(cái)政是國家治理的基礎(chǔ)。國家現(xiàn)代化需要有與之相適應(yīng)的財(cái)政制度。從全球來看，大國的現(xiàn)代化進(jìn)程伴隨著工業(yè)化和城市化。工業(yè)化意味著經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的變遷，促進(jìn)了人口從鄉(xiāng)村向城市的聚集，帶來了城市化?，F(xiàn)代財(cái)政制度的建立應(yīng)與工業(yè)化和城市化進(jìn)程相適應(yīng)，要致力于提供與工業(yè)化和城市化相適應(yīng)的公共服務(wù)。政府收入的取得也應(yīng)與工業(yè)化和城市化進(jìn)程一致。國家的現(xiàn)代化進(jìn)程與政府職能轉(zhuǎn)變有關(guān)。市場經(jīng)濟(jì)國家現(xiàn)代化建設(shè)初期，政府職能相對較為簡單，后愈發(fā)復(fù)雜，國家作用表現(xiàn)出綜合特征。調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)的范圍實(shí)現(xiàn)了從微觀到宏微觀并重的變化?，F(xiàn)代財(cái)政制度的建設(shè)應(yīng)與國家職能的變化相適應(yīng)。當(dāng)前中國城鄉(xiāng)分割問題還沒解決，新型城鎮(zhèn)化尚在進(jìn)行之中?，F(xiàn)代財(cái)政制度建設(shè)要適應(yīng)現(xiàn)代化的不同階段的不同要求，致力于形成城鄉(xiāng)統(tǒng)一的財(cái)政制度。中國市場經(jīng)濟(jì)逆向成長的過程，決定了現(xiàn)代財(cái)政制度應(yīng)公平對待公有制經(jīng)濟(jì)與非公有制經(jīng)濟(jì)，應(yīng)支持混合所有制經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，應(yīng)從根本上改變政府在某些領(lǐng)域缺位同時(shí)又在某些領(lǐng)域越位的狀況。

（二）現(xiàn)代財(cái)政制度的建立必須有相應(yīng)的專門的財(cái)政管理機(jī)構(gòu)

政府財(cái)政部門承攬國家財(cái)富管理總責(zé)，舉凡政府收入和支出，政府資產(chǎn)和負(fù)債，政府資金存量與流量管理，不一而足。專門的財(cái)政管理機(jī)構(gòu)是現(xiàn)代財(cái)政制度建立的不可或缺的內(nèi)容。具體事務(wù)的專業(yè)管理與專門的財(cái)政管理，并行不悖。專業(yè)分工替代不了專門的財(cái)政管理。政府部門間職責(zé)分工不合理，特別是部門功能交叉重疊，不僅專業(yè)部門的優(yōu)勢不容易得到發(fā)揮，造成資源浪費(fèi)，而且不利于政府效率的提高。從中央層面來看，各部門都或多或少帶有專門財(cái)政管理機(jī)構(gòu)的功能，中央層面在財(cái)政部之外，政府性基金林立，實(shí)質(zhì)上形成了大大小小為數(shù)眾多的財(cái)政部。不僅如此，專司財(cái)政管理職責(zé)的部門也有多個(gè)。除了財(cái)政部之外，國家稅務(wù)總局和海關(guān)總署是專門負(fù)責(zé)籌集財(cái)政收入的部門；國土資源部從國家財(cái)富視角所進(jìn)行的國有資源和國有土地的管理，屬于財(cái)政部的職責(zé)；國資委在國有企業(yè)中所承擔(dān)的國家出資人職責(zé)與財(cái)政部的職責(zé)也有交叉重疊；外匯儲(chǔ)備是國家資產(chǎn)，但不由財(cái)政部管理。

多個(gè)部門直接履行財(cái)政職責(zé)的結(jié)果是，不僅國家財(cái)政管理合力不易發(fā)揮，而且因?yàn)椴块T間協(xié)調(diào)成本居高不下，不利于政府職能轉(zhuǎn)變，不利于公共服務(wù)提供。專門的財(cái)政管理機(jī)構(gòu)的形成必然要削權(quán)，要整治“王爺經(jīng)濟(jì)”，讓不同的政府部門各司其職，以更有效地提供公共服務(wù)?，F(xiàn)代財(cái)政制度的建立，不能不粉碎此類部門間的“王爺經(jīng)濟(jì)”，不能不建立大財(cái)政部。試想，一個(gè)公司尚且不能有多個(gè)功能重疊的財(cái)務(wù)部，一個(gè)國家怎么能將收支和財(cái)富管理權(quán)限分散在多個(gè)部門呢？總之，要將政府收支事務(wù)和國家財(cái)富管理事務(wù)集中在財(cái)政部門，并將財(cái)政部門建設(shè)成專門的現(xiàn)代化財(cái)政管理機(jī)構(gòu)。

（三）現(xiàn)代財(cái)政制度下的財(cái)政是民主財(cái)政

現(xiàn)代財(cái)政是民主財(cái)政，是人民當(dāng)家作主的財(cái)政?，F(xiàn)代國家不同于傳統(tǒng)的君主國家，執(zhí)政黨和政府都是接受人民之托，提供服務(wù)的。集財(cái)富管理者、生產(chǎn)組織者、再分配者、公共服務(wù)提供者等多種身份于一身，決定了現(xiàn)代國家事務(wù)的復(fù)雜性，決定了國家事務(wù)在某種程度上具有“黑箱”的屬性。不打開“黑箱”，就無所謂監(jiān)督。國家受人民之托理財(cái)，專門的財(cái)政管理機(jī)構(gòu)集國家財(cái)富管理和政府收支之大權(quán)，必須得到有效的監(jiān)督?，F(xiàn)代財(cái)政制度建設(shè)中，要充分發(fā)揮人民代表大會(huì)的作用，讓人民代表的意見得到最充分的表達(dá)。要充分發(fā)揮人民在財(cái)政資金籌集和使用中的監(jiān)督作用。要積極推動(dòng)財(cái)政透明度的提高，除少數(shù)國家機(jī)密外，政府預(yù)算決算信息應(yīng)盡可能有效公開，為人民監(jiān)督財(cái)政事務(wù)提供必要的基礎(chǔ)。民主財(cái)政還應(yīng)表現(xiàn)在有效的社會(huì)輿論對財(cái)政事務(wù)的監(jiān)督上。

大國的民主財(cái)政建設(shè)是多層次的。中央財(cái)政與地方財(cái)政實(shí)行分級管理。分級管理有利于財(cái)政制度激勵(lì)與約束作用的發(fā)揮。從全球的視野來看，立法機(jī)構(gòu)對政府收支的約束分兩個(gè)層面，一是制度層面；二是日常運(yùn)行層面。制度層面表現(xiàn)在政府收入和支出及國家財(cái)富管理制度的形成，就受到立法機(jī)構(gòu)的約束，充分反應(yīng)人民的意見。政府的年度預(yù)算和多年度收支計(jì)劃（規(guī)劃）的編制和執(zhí)行，屬于日常事務(wù)，也要受到立法機(jī)構(gòu)的監(jiān)督。

（四）現(xiàn)代財(cái)政制度下的財(cái)政是法治化財(cái)政

現(xiàn)代國家是市場經(jīng)濟(jì)國家。法治是市場經(jīng)濟(jì)的重要保障。法治化國家建設(shè)是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容之一。公有財(cái)產(chǎn)不可侵犯，私人財(cái)產(chǎn)同樣不可侵犯。國家取得收入的過程，是財(cái)產(chǎn)讓渡過程。這一過程，應(yīng)符合法治精神，并依法進(jìn)行。征稅必須建立在稅收立法的前提下，不僅要有稅收的實(shí)體法，還要有稅收征管的專門立法。從形式上看，中國已有稅收征管法這一稅收程序法，還有企業(yè)所得稅法、個(gè)人所得稅法、車船稅法三部稅收實(shí)體法。但這距離稅收法治化的要求太遠(yuǎn)。稅收征管法仍有進(jìn)一步完善空間，70%以上稅收收入所依托的是條例甚至是暫行條例。在改革開放初期，人大授權(quán)稅收立法的做法有一定的合理性。隨著全面改革的啟動(dòng)，社會(huì)各界對稅收制度確定性與穩(wěn)定性的訴求越來越高，這種局面亟待打破。只有這樣，市場繁榮所需要的制度確定性才能得到保證。不僅征稅要立法，而且是所有構(gòu)成市場和社會(huì)負(fù)擔(dān)的政府收費(fèi)和政府性基金，均應(yīng)嚴(yán)格立法，避免隨意開口，導(dǎo)致政府負(fù)擔(dān)的不確定性，干預(yù)市場在資源配置中決定性作用的發(fā)揮。

現(xiàn)實(shí)中，只要是屬于有效政府應(yīng)該履行的職能，都屬于財(cái)政應(yīng)保障的范圍。法治化財(cái)政建設(shè)不能顧此失彼。一定時(shí)期內(nèi)，某種職責(zé)的法定支出比例規(guī)定，有助于政府職責(zé)的落實(shí)。但是，現(xiàn)實(shí)不斷變化，企圖一勞永逸地解決財(cái)政資金保障問題的做法，是以靈活應(yīng)對空間的喪失為前提的。當(dāng)前中國有一半左右的財(cái)政資金受制于這種比例約束，極其不利于法治化財(cái)政制度建設(shè)。①根據(jù)樓繼偉（2013），2012年，僅財(cái)政安排的教育、科技、農(nóng)業(yè)、文化、醫(yī)療衛(wèi)生、社保、計(jì)劃生育7項(xiàng)與財(cái)政收支增速或生產(chǎn)總值掛鉤的重點(diǎn)支出就占全國財(cái)政支出的48%。

（五）現(xiàn)代財(cái)政制度以專門的治理技術(shù)為依托

現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)國家，需要實(shí)現(xiàn)數(shù)目字管理（黃仁宇，1997）。不同于傳統(tǒng)財(cái)政制度下的統(tǒng)治，現(xiàn)代財(cái)政制度基于一整套專門的財(cái)政治理技術(shù)體系。

政府預(yù)算既是政府收支的基本計(jì)劃，提供政府活動(dòng)的基本信息，又是聯(lián)系政策與支出項(xiàng)目的紐帶?？茖W(xué)的財(cái)政收入預(yù)測，是預(yù)算支出計(jì)劃安排的基本依據(jù)。形成科學(xué)的財(cái)政收入預(yù)測方法體系，是現(xiàn)代財(cái)政制度建設(shè)的內(nèi)容之一。財(cái)政支出安排應(yīng)與政策目標(biāo)一致，反映政策的輕重緩急。政府預(yù)算功能的發(fā)揮是建立在政府會(huì)計(jì)制度的基礎(chǔ)之上。適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展變化和政府改革的需要，權(quán)責(zé)發(fā)生制需要逐步在政府會(huì)計(jì)制度中得到體現(xiàn)。發(fā)達(dá)國家修正的現(xiàn)收現(xiàn)付制，正在影響各國的政府會(huì)計(jì)制度選擇。合規(guī)性預(yù)算與績效預(yù)算應(yīng)并重，要特別注意發(fā)展績效預(yù)算技術(shù)，以科學(xué)評價(jià)公共部門績效。

政府購買性支出從簡單的直接從市場購買商品和服務(wù)，正在轉(zhuǎn)變?yōu)榻y(tǒng)一規(guī)范的政府采購制度。政府采購的內(nèi)容從初期的商品，逐步增加了服務(wù)的比重，深刻地反映了公私合作的趨勢。政府采購的主要目的是降低成本，因集中采購程序較為復(fù)雜且不能充分跟進(jìn)市場變化，原先被排除在外的分散采購也得到了重視。

從財(cái)政管理上看，要形成現(xiàn)代化的國庫管理制度，讓國庫集中收付制度的效率得到最大的發(fā)揮。隨著計(jì)算機(jī)技術(shù)的普及和互聯(lián)網(wǎng)的發(fā)展，財(cái)政管理賴以的決策信息取得途徑在發(fā)生變化，取得成本在下降，財(cái)政管理的半徑在縮小，因應(yīng)互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代的需要，正成為現(xiàn)代財(cái)政制度建設(shè)的重要內(nèi)容。

現(xiàn)代財(cái)政制度中的專門治理，還表現(xiàn)在多方磋商和制衡的基礎(chǔ)之上?，F(xiàn)代國家治理，不同于傳統(tǒng)國家的統(tǒng)治。傳統(tǒng)國家中，統(tǒng)治者與被統(tǒng)治者之間的地位是不平等的。傳統(tǒng)國家粗放式的統(tǒng)治已讓位于精細(xì)式的國家治理。

現(xiàn)代國家提供公共服務(wù)，人民為享受公共服務(wù)而納稅，國家有責(zé)任提供高效率的公共服務(wù)。財(cái)政治理需要人民的充分參與，治理技術(shù)應(yīng)能滿足人民參與的要求。從全球視角來看，公共部門與私人部門的界限不再清晰，甚至犬牙交錯(cuò)。一些國家的財(cái)政治理體現(xiàn)了實(shí)用主義的觀念。國家作為復(fù)雜性的組織，決定了治理途徑的多樣性，決定了各相關(guān)組織和個(gè)人主動(dòng)性發(fā)揮的重要性，決定了磋商和多方參與在財(cái)政治理中的重要性。專門的財(cái)政治理技術(shù)還包括政府內(nèi)外的制衡機(jī)制。財(cái)政部門、審計(jì)部門、專業(yè)部門、人大等形成具有中國特色的國家財(cái)政治理制衡關(guān)系。除了人大的外部監(jiān)督之外，國家財(cái)政活動(dòng)也需要在政府內(nèi)部形成制衡機(jī)制。特別是，在政府內(nèi)部，國家審計(jì)部門對財(cái)政部門和所有使用財(cái)政資金的主體的監(jiān)督就顯得至關(guān)重要。

（六）現(xiàn)代財(cái)政制度是適應(yīng)動(dòng)態(tài)財(cái)政治理需要的制度

面對現(xiàn)實(shí)和未來的復(fù)雜性和不確定性，現(xiàn)代財(cái)政制度能夠致力于調(diào)動(dòng)各方積極性，在各主體之間平等磋商上的基礎(chǔ)之上，實(shí)現(xiàn)財(cái)政的動(dòng)態(tài)治理。

技術(shù)進(jìn)步和制度變遷正深刻地改變?nèi)蚴澜?。?cái)政治理正面對人口結(jié)構(gòu)、信息化、全球化等的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)?，F(xiàn)代財(cái)政制度既要給市場和社會(huì)一個(gè)穩(wěn)定的預(yù)期，又不能靜止不變。財(cái)政制度必須協(xié)調(diào)穩(wěn)定必要性和變化必要性的需求。確定性需求呼喚財(cái)政制度的穩(wěn)定，經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)、文化、生態(tài)文明建設(shè)任務(wù)的不斷變化要求財(cái)政制度因時(shí)因勢而變。人口老齡化的加速，勢必增加未來的財(cái)政負(fù)擔(dān)。動(dòng)態(tài)財(cái)政治理需要未雨綢繆，及早關(guān)注財(cái)政支出結(jié)構(gòu)的變化態(tài)勢，把握重點(diǎn)領(lǐng)域的演變趨勢。財(cái)政治理還必須重新審視一些陳舊的假設(shè)和價(jià)值觀，以應(yīng)對不斷涌現(xiàn)的新問題。財(cái)政的動(dòng)態(tài)治理旨在將一系列支離破碎的直覺轉(zhuǎn)為“治理”的整體概念，增強(qiáng)實(shí)際操作的系統(tǒng)性和可行性。

四、結(jié)語

建立現(xiàn)代財(cái)政制度，既需要勇氣，突破既得利益格局，又需要智慧。具有高度專業(yè)性，需要集中各方智慧，科學(xué)決策。在制度探索過程中，應(yīng)特別注意借鑒已有經(jīng)驗(yàn)。只要對財(cái)政制度現(xiàn)代化有利，對中國國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化有利的財(cái)政制度安排，就可以嘗試?，F(xiàn)代財(cái)政制度建設(shè)中，需要清晰地分析現(xiàn)有制度與目標(biāo)制度之間的差距，爾后沿著正確的方向一步一步前進(jìn)，不斷地靠近目標(biāo)?，F(xiàn)代財(cái)政制度的建立過程，只有在協(xié)調(diào)各方面利益矛盾的基礎(chǔ)之上，才能順利推進(jìn)。因此，現(xiàn)代財(cái)政制度建設(shè)的難度不宜低估。

〔1〕陳樂民.歐洲與中國.生活·讀書·新知三聯(lián)書店，2014.

〔2〕崔潮.中國財(cái)政現(xiàn)代化研究.中國財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社，2012.

〔3〕高培勇.公共財(cái)政：概念解說與演變脈絡(luò).經(jīng)濟(jì)研究，2008.12.

〔4〕黃仁宇.資本主義與二十一世紀(jì).生活·讀書·新知三聯(lián)書店，1997.

〔5〕樓繼偉.建立現(xiàn)代財(cái)政制度.人民日報(bào)，2013.12.16.

〔6〕讓-皮埃爾·戈丹.何謂治理.社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2010.

〔7〕魏杰，于同申主編.現(xiàn)代財(cái)政制度通論.高等教育出版社，1998.

〔8〕楊志勇，楊之剛.中國財(cái)政制度改革30年.格致出版社、上海人民出版社，2008.

〔9〕楊志勇.比較財(cái)政學(xué).復(fù)旦大學(xué)出版社，2005.

〔10〕張馨等.部門預(yù)算改革研究.經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社，2001.

〔11〕張馨.財(cái)政公共化改革：理論創(chuàng)新·制度變革·理念更新.中國財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社，2004.

〔12〕張馨.公共財(cái)政論綱.經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社，1999.

【責(zé)任編輯 陸成林】

F812.0

A

1672-9544（2014）06-0004-05

2014-03-31

楊志勇，財(cái)經(jīng)戰(zhàn)略研究院研究員，博士生導(dǎo)師，主要研究方向?yàn)樨?cái)稅理論與政策。

中國社會(huì)科學(xué)院2014年度哲學(xué)社會(huì)科學(xué)創(chuàng)新項(xiàng)目“深化財(cái)稅體制改革研究”階段性成果之一。