○詹海斌

（湖北文理學院管理學院 湖北 襄陽 441053）

跨省級的區(qū)域性土地市場建設(shè)探討
——以長三角區(qū)域為例

○詹海斌

（湖北文理學院管理學院 湖北 襄陽 441053）

本文從分析長三角地區(qū)目前區(qū)域土地資源利用中存在的問題入手，闡述建立跨省級的區(qū)域性城市土地市場協(xié)調(diào)管理機構(gòu)的必要性，并且提出促進長三角區(qū)域土地市場發(fā)展的協(xié)調(diào)機構(gòu)組織框架設(shè)想，旨在為促進長三角區(qū)域城市土地資源的集約利用和長三角地區(qū)社會經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展提供參考。

區(qū)域性 土地市場 協(xié)調(diào)機制 長三角地區(qū)

一、引言

本文研究的長三角區(qū)域范圍是指“小長三角”，包含上海、杭州、蘇州、無錫、嘉興、舟山、寧波、揚州、泰州、南京、鎮(zhèn)江、常州、湖州、南通、紹興和臺州16個城市。長三角地區(qū)是目前中國人口密度最大，城鎮(zhèn)分布密度最高、經(jīng)濟發(fā)展最具活力的地區(qū)。但同時該地區(qū)面臨著人口、資源、環(huán)境、基礎(chǔ)設(shè)施等方面的嚴重約束，其中尤以土地資源和環(huán)境容量最為突出。隨著長三角區(qū)域經(jīng)濟一體化發(fā)展進程的加快，土地資源作為基本生產(chǎn)力要素之一和有限的稀缺資源，如何高效優(yōu)化配置土地資源成為影響長三角地區(qū)社會經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展的重要因素。而我們知道，市場是配置資源的最有效方式，土地資源的配置也不例外，土地市場化水平的高低將嚴重影響土地資源的集約利用度。目前，國內(nèi)專家學者對土地市場有著非常深入的研究，取得了豐碩的研究成果，但在我國區(qū)域經(jīng)濟一體化進程加快的新形勢下，從區(qū)域視角研究土地市場一體化建設(shè)的研究成果還比較少。因此，建立長三角地區(qū)統(tǒng)一的土地市場一體化，就必須構(gòu)建跨省級的區(qū)域協(xié)調(diào)管理機制，通過區(qū)域土地市場一體化建設(shè)來優(yōu)化配置區(qū)域內(nèi)有限的土地資源，促進長三角地區(qū)土地資源的集約利用，保障長三角地區(qū)社會經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展。

二、長三角區(qū)域土地資源利用中存在的主要問題

目前長三角區(qū)域內(nèi)各城市為了招商引資存在著惡性競爭，導致區(qū)域內(nèi)土地資源利用的低效率與投資項目的重復建設(shè)，致使整個區(qū)域內(nèi)土地資源得不到有效配置和集約利用。從長三角區(qū)域整體來看，由于長三角區(qū)域內(nèi)各個城市間經(jīng)濟發(fā)展條件極為相似，從而導致區(qū)域內(nèi)各城市經(jīng)濟發(fā)展過程中均以加工制造業(yè)為主，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)趨同現(xiàn)象嚴重，特別是蘇南和浙北及其內(nèi)部各縣市之間的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)趨同現(xiàn)象更加突出，已經(jīng)嚴重影響到這兩大地區(qū)的社會經(jīng)濟發(fā)展。

雖然區(qū)域經(jīng)濟一體化發(fā)展促進了區(qū)域內(nèi)16個城市在生產(chǎn)力資源優(yōu)化配置方面的發(fā)展，但由于區(qū)域內(nèi)一些城市隸屬于不同的省級行政區(qū)，對于一些大型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，如交通基礎(chǔ)設(shè)施以及大型港口的建設(shè)，跨省級的城市間缺乏統(tǒng)一規(guī)劃協(xié)調(diào)，導致大型基礎(chǔ)設(shè)施的重復建設(shè)以及區(qū)域內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的不銜接，例如區(qū)域內(nèi)大型港口的重復建設(shè)容易導致區(qū)域內(nèi)港口利用效率低下，從而導致區(qū)域內(nèi)大量寶貴土地資源被粗放式利用。

區(qū)域經(jīng)濟的快速發(fā)展也帶來了區(qū)域性生態(tài)環(huán)境的嚴重破壞，如果區(qū)域性生態(tài)環(huán)境得不到有效協(xié)調(diào)保護和治理，就會導致區(qū)域土地資源的嚴重破壞。例如，長三角區(qū)域內(nèi)許多城市大量利用地下水，導致區(qū)域內(nèi)許多城市出現(xiàn)地面沉降現(xiàn)象。同時長三角區(qū)域自古以來就是江南漁水之鄉(xiāng)，但隨著近年來經(jīng)濟的快速發(fā)展，區(qū)域內(nèi)大量圍湖造田、填海造地嚴重破壞了區(qū)域內(nèi)的濕地資源。

基于以上原因，要使長三角區(qū)域內(nèi)土地資源得到最優(yōu)化配置，通過建立長三角地區(qū)區(qū)域性統(tǒng)一的城市土地市場來優(yōu)化配置區(qū)域內(nèi)的土地資源就顯得意義重大，這就需要構(gòu)建跨省級的區(qū)域統(tǒng)一的土地市場協(xié)調(diào)管理機制，發(fā)揮區(qū)域性統(tǒng)一土地市場在區(qū)域土地資源市場化配置的基礎(chǔ)性作用。

三、區(qū)域性土地市場建設(shè)的統(tǒng)一協(xié)調(diào)組織機構(gòu)

區(qū)域土地資源利用過程中存在問題，主要是由于各城市之間在經(jīng)濟發(fā)展過程中僅從本地區(qū)經(jīng)濟利益最大化考慮，區(qū)域內(nèi)各城市之間在土地利用過程中缺乏有效協(xié)調(diào)管理，從而導致區(qū)域內(nèi)有限的土地資源的浪費。對此，可采取土地資源的垂直管理模式，在區(qū)域?qū)哟紊显O(shè)置區(qū)域土地資源管理機構(gòu)，其職能主要是解決區(qū)域內(nèi)各城市之間土地利用過程中需要互相協(xié)調(diào)的問題，例如在區(qū)域交通基礎(chǔ)設(shè)施一體化建設(shè)過程中各城市之間土地利用的相互協(xié)調(diào)，以及區(qū)域內(nèi)土地資源的生態(tài)環(huán)境保護等有關(guān)單個城市不能單獨解決的土地利用問題。另外，可以設(shè)置區(qū)域性土地資源管理機構(gòu)，在中央與省級土地管理部門之間有一個過渡機構(gòu)，可以解決由于我國幅員廣闊，國土資源部對全國土地資源管理的事項太多，從而影響土地資源管理效率的問題。如當前國土資源部對土地利用的審批，由于全國需要審批用地的數(shù)量過大，導致全國各地的用地審批項目在審批環(huán)節(jié)需要耗費太長時間，影響合理用地項目的建設(shè)進度。

在目前我國土地資源管理的現(xiàn)狀下，與土地相關(guān)的收益對各級地方政府發(fā)展當?shù)亟?jīng)濟來說其重要性可想而知。但土地資源作為一種重要的稀缺的生產(chǎn)力要素之一，對整個長三角區(qū)域經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展同樣具有戰(zhàn)略意義。長三角區(qū)域經(jīng)濟的快速發(fā)展面臨著嚴重的資源危機，而土地資源的稀缺就是長三角今后經(jīng)濟發(fā)展的一個重要瓶頸。借鑒國外有關(guān)區(qū)域性協(xié)調(diào)管理體制的成功經(jīng)驗，結(jié)合土地資源管理的國情及長三角區(qū)域的經(jīng)濟發(fā)展的現(xiàn)狀，從建立長三角區(qū)域城市土地統(tǒng)一市場來優(yōu)化配置區(qū)域土地資源的角度，本文提出長三角區(qū)域城市土地資源區(qū)域協(xié)調(diào)管理的組織形式的設(shè)想。

四、區(qū)域性土地市場建設(shè)的協(xié)調(diào)組織機構(gòu)職能定位

長三角區(qū)域如果實行土地管理機構(gòu)的中央直接垂直管理模式，必將有利于解決當前地方政府對土地市場過度干預的問題，發(fā)揮土地市場機制對土地資源的優(yōu)化配置功能。同時設(shè)立的這種國務(wù)院—國土資源部—區(qū)域級—省級—市縣級土地管理機構(gòu)的垂直管理模式，對協(xié)調(diào)區(qū)域土地資源利用過程中存在的矛盾也將發(fā)揮重要作用?；陂L三角區(qū)域各城市間由于缺乏協(xié)調(diào)而引發(fā)的土地資源利用存在的突出問題，區(qū)域性土地資源管理機構(gòu)的主要職能包含以下幾個方面。

1、區(qū)域土地利用規(guī)劃部門

該部門主要負責區(qū)域土地利用總體規(guī)劃的編制，應從整個長三角區(qū)域角度，按照長三角區(qū)域產(chǎn)業(yè)規(guī)劃優(yōu)化布局、各城市發(fā)展合理功能定位、區(qū)域內(nèi)土地資源的自然屬性及土地生態(tài)環(huán)境來編制長三角區(qū)域詳細的土地利用總體規(guī)劃。同時這種區(qū)域土地利用總體規(guī)劃要通過中央授權(quán)立法的形式，嚴格保障其實施的權(quán)威性，對任何單位、個人以及政府機構(gòu)違背區(qū)域土地利用總體規(guī)劃的行為要采取嚴厲的有效制裁措施，并且對于規(guī)劃的修改也要遵循嚴格的法律程序，確保其權(quán)威性和穩(wěn)定性。

2、區(qū)域土地利用督察部門

當前我國在幾大區(qū)域設(shè)立了國土資源督察局，用于對各地土地違法事件的監(jiān)督。如果設(shè)立了區(qū)域性土地資源管理機構(gòu)，可以考慮將當前的每個區(qū)域的國土資源督察局設(shè)置在區(qū)域性土地資源管理機構(gòu)內(nèi)部，作為其一個職能部門。這樣的好處在于一方面更有利于及時充分地對土地違法事件進行信息收集，便于對土地利用違法事件進行及時處理，另一方面也有利于增加對違法用地事件處理的有效手段，解決當前區(qū)域性國土資源督察局對違法用地事件往往事后監(jiān)督以及處罰手段比較單一的不利局面。

3、區(qū)域土地市場管理部門

在區(qū)域性土地資源管理機構(gòu)內(nèi)專門設(shè)置一個區(qū)域土地市場管理中心之類的職能部門，其主要職能是保障區(qū)域土地市場的市場機制在配置區(qū)域土地資源過程中發(fā)揮基礎(chǔ)性作用，提高區(qū)域土地市場的運行效率，其主要工作是制定區(qū)域統(tǒng)一的土地市場交易法規(guī)以及協(xié)調(diào)解決區(qū)域內(nèi)省級、市縣級土地市場之間存在的有礙區(qū)域土地市場正常運行的不利因素。例如建立長三角地區(qū)城市土地市場交易中心，為長三角地區(qū)土地產(chǎn)權(quán)的交易提供統(tǒng)一的場所?？梢栽谏虾＝⒁粋€交易中心，然后在各地級市設(shè)立其辦事處，長三角區(qū)域內(nèi)所有國有土地產(chǎn)權(quán)交易活動都必須在此交易中心進行，并將所有的土地產(chǎn)權(quán)交易信息在長三角土地市場交易中心網(wǎng)站上公布，同時交易中心為產(chǎn)權(quán)主體辦理相應的產(chǎn)權(quán)登記、變更和過戶等手續(xù)。為保證長三角地區(qū)土地市場交易中心正常運行，必須制定相應的《土地市場交易法》，來保障土地市場的正常運行。

4、區(qū)域土地生態(tài)環(huán)境保護部門

長三角區(qū)域由于土地資源的過度利用造成土地生態(tài)環(huán)境的破壞，因此要加強區(qū)域內(nèi)各城市之間土地生態(tài)環(huán)境的統(tǒng)一協(xié)調(diào)保護，考慮在區(qū)域性土地資源管理機構(gòu)設(shè)置一個專門的土地生態(tài)環(huán)境保護部門，專門協(xié)調(diào)區(qū)域內(nèi)各城市之間土地生態(tài)環(huán)境的保護與治理。由于土地利用具有很明顯的外部性，所以其職能必須協(xié)調(diào)好區(qū)域內(nèi)生態(tài)環(huán)境治理成本在各城市之間合理負擔比例以及解決對區(qū)域土地生態(tài)環(huán)境破壞造成的損失在各城市之間進行合理補償問題。

五、結(jié)束語

雖然我國土地使用制度改革取得了很大的進步，但市場對土地資源的配置所起的作用遠遠落后于社會主義市場經(jīng)濟所要求的市場配置資源的目標。因此，隨著長三角經(jīng)濟的一體化發(fā)展，我們需要跨省級地構(gòu)建長三角區(qū)域統(tǒng)一的土地市場交易平臺以及區(qū)域土地資源生態(tài)環(huán)境治理合理補償機制、跨省級的區(qū)域土地合作開發(fā)收益分配機制以及區(qū)域土地資源利用合理規(guī)劃利用機制，來實現(xiàn)長三角區(qū)域整體土地資源的優(yōu)化配置，提高區(qū)域土地資源的集約利用度，促進長三角區(qū)域社會經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展。

[1]洪銀興、劉志彪：長江三角洲地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的模式和機制[M]．清華大學出版社，2003．

[2]劉志彪、鄭江淮等：長三角經(jīng)濟增長的新引擎[M].中國人民大學出版社，2007.

[3]曲福田、吳郁玲：土地市場發(fā)育與土地利用集約度的理論與實證研究——以江蘇省開發(fā)區(qū)為例[J].自然資源學報，2007（5）.

[4]高波：灰色土地市場的理論探析[J].管理世界，1993（1）.

[5]詹海斌：長江三角洲區(qū)域城市土地一體化研究[D].南京農(nóng)業(yè)大學，2011.

[6]楊宏偉：地方保護主義成因的經(jīng)濟學分析[J].統(tǒng)計與決策，2007（22）.

（注：基金項目：1、湖北省教育廳人文社科研究青年基金項目：襄陽市經(jīng)濟開發(fā)區(qū)工業(yè)用地集約利用與動態(tài)評價研究（項目編號：2012Q 214）；2、鄂北區(qū)域發(fā)展研究中心項目：南水北調(diào)中線工程土地上房屋及附著物拆遷補償評估 （項目編號：2013JDY011）；3、湖北省科研創(chuàng)新團隊經(jīng)費資助項目（湖北文理學院）：漢江流域資源環(huán)境與區(qū)域發(fā)展（項目編號：T201314）；4、國土資源部公益性行業(yè)科研專項經(jīng)費項目：長江三角洲地區(qū)土地宏觀調(diào)控決策支持關(guān)鍵技術(shù)研究與示范（201111011）。）

劉冰冰）