○肖竹

（四川廣播電視大學(xué)雅安分校 四川 雅安 625000）

一、引言

從金融學(xué)上講，高負債經(jīng)營的行業(yè)特點決定了金融業(yè)具有更容易失敗的本性，金融學(xué)稱之為“金融脆弱性”，即泛指一切融資領(lǐng)域中的風(fēng)險累積，包括信貸融資和金融市場融資風(fēng)險。目前，由于我國市場經(jīng)濟體制下的市場約束模式管理仍處于初步階段，我國正在進行和完善經(jīng)濟體制改革，地方政府為了滿足地方經(jīng)濟的跨越式發(fā)展的需要，或多或少會通過使用政府行政權(quán)力、利用政府信用進行融資以滿足地方經(jīng)濟發(fā)展所需的資金缺口，我國地方政府債務(wù)的問題正產(chǎn)生于此。從國際經(jīng)驗看，美國、日本等國家的某些地方曾因地方政府性債務(wù)而引發(fā)過嚴重的主權(quán)債務(wù)危機，探討我國地方政府債務(wù)問題具有一定的現(xiàn)實意義。

二、我國地方債務(wù)的分類

按照地方債務(wù)的形成時間來分類，地方債務(wù)可以分為以下幾點。

1、過去一味追求經(jīng)濟快速發(fā)展而產(chǎn)生欠款的地方債務(wù)

由于我國過去的很多體制都在完善和建設(shè)中，地方政府為了滿足短期內(nèi)實現(xiàn)地方經(jīng)濟的快速跨越式發(fā)展，大規(guī)模利用政府信用進行融資舉債，大搞形象工程和政績工程建設(shè)。從短期看，地方經(jīng)濟得到了快速發(fā)展，但是，這部分由于過去建設(shè)而累積下來的債務(wù)往往成為目前政府債務(wù)的主要方面。

2、因目前地方政府投融資體系缺陷產(chǎn)生的地方債務(wù)

這類地方債務(wù)主要產(chǎn)生于以下幾點。

（1）部分地方債務(wù)的形成是來自于政府重復(fù)建設(shè)。由于地方政府缺乏舉借債務(wù)的整體規(guī)劃和科學(xué)論證，很多的地方債務(wù)累積于因重復(fù)建設(shè)而產(chǎn)生的融資項目。為滿足現(xiàn)行體制對地方政績的考核需要而進行低水平的重復(fù)建設(shè)，為滿足建設(shè)資金的缺口而無論以后地方財政的實際償債能力擴大地方融資，使地方債務(wù)融資規(guī)模遠遠超過地方政府財力的實際承受能力。

（2）由于對地方政府非法融資的處罰力度偏小，不足以控制債務(wù)風(fēng)險，致使各級地方政府和地方政府部門舉債欲望不斷膨脹，舉債形式不斷翻新，債務(wù)規(guī)模越來越大。

（3）由于地方政府擔(dān)保而產(chǎn)生的隱性債務(wù)。按照正常融資渠道，地方政府直接融資渠道非常有限，為達到融資開發(fā)項目的目的，部分地方政府通過一些變通政策違規(guī)操作模式將債務(wù)分散到相關(guān)融資機構(gòu)或部門，采取為相關(guān)單位或項目進行擔(dān)保的方式籌集資金，這一種變通的融資方式增加了地方政府債務(wù)風(fēng)險的隱蔽性，加大了地方政府的債務(wù)風(fēng)險。

三、地方債務(wù)風(fēng)險所產(chǎn)生的系列問題

地方政府債務(wù)的加大會進一步擴大貧富差距，貨幣持有者在當(dāng)?shù)刭Y本市場中的套利行為會造成實體經(jīng)濟由于融資成本高而影響實體經(jīng)濟的發(fā)展。從風(fēng)險控制上來分析，地方政府擔(dān)負過重的債務(wù)風(fēng)險，其對地方經(jīng)濟的危害表現(xiàn)在以下兩個方面。

1、過重的地方政府債務(wù)會弱化政府公信力，損害地方經(jīng)濟投資環(huán)境。

其具體表現(xiàn)在由于政府債務(wù)問題而導(dǎo)致財政該支未支、該補未補的情況，會直接傷害地方納稅人的利益和影響地方政府公信力。當(dāng)?shù)胤秸畟鶆?wù)到期不能如約清償時會影響投資者信心及對民眾產(chǎn)生不良影響。在實行“分稅制”改革后，部分地方政府財政收入較差、政府債務(wù)陳舊積累較多，財政收入首要所支付的已經(jīng)不是保工資、保運轉(zhuǎn)，而是清償過去的累積性到期債務(wù)。一些基層政府由于疲于應(yīng)付債務(wù)、籌措資金還債，頻頻當(dāng)被告、打債務(wù)官司，已出現(xiàn)某些地方政府財政帳戶被查封等情況。這不僅使政府的正常工作受到干擾，而且影響了政府在公眾中的形象。

2、地方債務(wù)累積到一定程度時會導(dǎo)致金融風(fēng)險。

地方政府通過對控股或全資的地方金融機構(gòu)的行政干預(yù)，借款墊付地方債務(wù)是轉(zhuǎn)軌時期各地普遍存在的現(xiàn)象，地方債務(wù)向金融機構(gòu)轉(zhuǎn)移導(dǎo)致地方金融機構(gòu)財務(wù)狀況惡化。金融風(fēng)險累積、地方政府債務(wù)風(fēng)險會為是社會穩(wěn)定埋下諸多隱患。

四、對防范和控制地方債務(wù)風(fēng)險的建議

借鑒國際成功經(jīng)驗有利于我國地方政府性債務(wù)風(fēng)險的治理。例如，澳大利亞政府通過幾十年的不斷探索與創(chuàng)新，政府性債務(wù)得到了有效的控制，地方政府性債務(wù)呈現(xiàn)出一種逐年下降的態(tài)勢，在借款融資、資金使用、項目管理、債務(wù)償還及對地方政府信用評級方而都取得了良性健康的發(fā)展，其在監(jiān)管地方政府性債務(wù)上有比較成功的方法和模式值得我國政府借鑒。

就我國地方政府性債務(wù)治理而言，其防范和控制地方政府性債務(wù)風(fēng)險的最終目的應(yīng)是通過有效控制債務(wù)的規(guī)模、規(guī)范資金使用、加強項目管理、控制債務(wù)償還而達到防范和控制由于政府性債務(wù)管理不規(guī)范而帶來的融資性系統(tǒng)性風(fēng)險，將地方政府債務(wù)引入地方經(jīng)濟良性發(fā)展的軌道之中，而不是要完全消除地方政府性債務(wù)。要防范和控制我國現(xiàn)階段的地方政府性債務(wù)風(fēng)險，應(yīng)該從完善體制，強化債務(wù)風(fēng)險管理和對地方政府性投融資進行評級管理、創(chuàng)新地方政府投融資機制三個方面來實現(xiàn)。

1、完善體制，設(shè)立專門機構(gòu)對各地方各級政府債務(wù)進行有效統(tǒng)籌

應(yīng)設(shè)立專業(yè)職能部門對各級地方政府性融資、債務(wù)、資金使用等方面進行統(tǒng)籌。例如，澳大利亞政府通過設(shè)立全國性的政府債務(wù)管理專業(yè)機構(gòu)職能部門——澳大利亞借款委員會來負責(zé)對國家債務(wù)（包括中央政府債務(wù)和地方政府債務(wù)）進行整體監(jiān)管和內(nèi)部協(xié)調(diào)。地方政府如果有融資計劃需提前向借款委員會申報，借款委員會在綜合分析金融資本市場和宏觀經(jīng)濟條件的基礎(chǔ)上，對借款計劃進行審查，并通過協(xié)調(diào)和確定各級政府的具體借款融資計劃；借款委員會通過審查絡(luò)級政府呈報的季報和年報，支持金融資本市場對政府借款融資的使用情況進行監(jiān)督，從而杜絕了地方政府運用行政能力融資的風(fēng)險。由于借款委員會的嚴格監(jiān)管和透明度高，這種管理模式加強和各級地方政府之間的對話與交流，起到了很好的統(tǒng)籌作用。

2、強化債務(wù)風(fēng)險管理，對地方政府性融資進行信用評級管理

在設(shè)立專業(yè)職能機構(gòu)對地方政府債務(wù)進行統(tǒng)籌管理的基礎(chǔ)上還應(yīng)為各級地方政府提供客觀、公政、公平、公開的信用評級評價體系，這樣，有利于確定各級政府融資規(guī)模及融資利率水平，從而防范地方政府性債務(wù)引發(fā)的金融風(fēng)險。按照國際慣例，一般情況下，債務(wù)少者信用等級高；信用等級高者可以享受用比較低的融資成本籌集到較多的資金；相反，信用等級低者，則只能在其信用額度內(nèi)用較高的融資成本獲取較少的資金使用量。這是一種符合市場經(jīng)濟規(guī)律的設(shè)計，較好的激勵和導(dǎo)向了政府的融資目的、規(guī)范了各級地方政府的融資行為，迫使地方政府重視并追求理想的地方政府信用等級，為地方政府融資市場起到一種良好的監(jiān)督與保護。

3、應(yīng)創(chuàng)新地方政府投融資機制

創(chuàng)新地方政府投融資機制是一種對地方政府性債務(wù)進行有效管理和預(yù)警的手段，能較強地約束由其產(chǎn)生的地方政府債務(wù)風(fēng)險。具體來說，可通過以下幾方面實施。

（1）實行地方債務(wù)統(tǒng)一管理。各自為政、多頭管理，是造成債務(wù)存量不清、權(quán)責(zé)不明、規(guī)模失控的主要原因。從債務(wù)管理的實際出發(fā)，應(yīng)按照責(zé)任與權(quán)利對等、融資與還款相統(tǒng)一的原則進行，從而建立和完善適合于地方政府債務(wù)歸口的管理制度，徹底扭轉(zhuǎn)由于權(quán)責(zé)不明、多頭舉債、分散使用、調(diào)控不力、財政兜底而產(chǎn)生地方性政府債務(wù)的局面。還應(yīng)進一步加強投融資統(tǒng)策和財政收支管理，健全監(jiān)督管理制度、加強債務(wù)預(yù)算管理。各級財政部門應(yīng)研究制訂地方政府債務(wù)管理的具體措施，明確界定政府舉債范圍，全面編制政府債務(wù)收支計劃、建立政府債務(wù)的統(tǒng)計指標(biāo)、對公共項目建設(shè)資金進行審核，特別是對政府及所屬部門舉債的審核，各級財政部門應(yīng)承擔(dān)起本地區(qū)政府債務(wù)監(jiān)督管理的具體責(zé)任，上級政府特別是中央政府要加強對地方政府債務(wù)的監(jiān)控和干預(yù)。

（2）實行地方債務(wù)信息公開披露制度。地方政府債務(wù)信息的充分披露是建立合理有效的債務(wù)融資監(jiān)控制度的重要前提。實踐證明，信息披露越薄弱，其造成的損失會越大。地方政府債務(wù)信息的披露是各項債務(wù)管理工作的基礎(chǔ)。雖然，信息公開披露制度可能會給目前的地方政府造成一定的外在壓力，但從長期來看，它卻可以幫助地方政府的決策者避免債務(wù)風(fēng)險的發(fā)生，促進地方財政持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展，扼制不良地方性債務(wù)的滋生。因此，應(yīng)建立健全和完善地方政府債務(wù)信息的公開披露制度。就其具體內(nèi)容也就明確注明：信息披露的內(nèi)容不僅包括地方政府的直接債務(wù)還應(yīng)或有債務(wù)；不僅包括顯性債務(wù)而且包括隱性債務(wù)。

（3）實行地方政府債務(wù)擔(dān)保機制，防范地方債務(wù)隱形風(fēng)險。目前，在我國地方政府的債務(wù)中，由于地方政府擔(dān)保而產(chǎn)生的隱性債務(wù)占據(jù)地方債務(wù)中相當(dāng)?shù)姆蓊~，由于其是因擔(dān)保而產(chǎn)生的債務(wù)，這部份債務(wù)不具備顯性特征，這也在一定程度上增加了我國地方政府債務(wù)風(fēng)險的不確定性。對于這種隱性債務(wù)，地方政府應(yīng)提早加強對地方政府擔(dān)保債務(wù)風(fēng)險的防范，對于已經(jīng)發(fā)生的擔(dān)保應(yīng)設(shè)立壞帳準(zhǔn)備；對于還未進行的擔(dān)保，應(yīng)制定科學(xué)規(guī)范的擔(dān)保原則。按照國際慣例，地方政府很少進行融資擔(dān)保，嚴格限制對市場競爭性項目的擔(dān)保，其目的是為了防范地方債務(wù)的隱性風(fēng)險，所以，為了減輕地方擔(dān)保債務(wù)的風(fēng)險，對于必需進行財政擔(dān)保的項目，地方政府應(yīng)根據(jù)項目的性質(zhì)和特點對項目進行嚴格評級機制，建立健全分級擔(dān)保制度。國外的實踐證明，對于那些融資受限、風(fēng)險控制能力有限、風(fēng)險承受能力相對薄弱的地方政府來說，政府采用直接提供財政和稅收優(yōu)惠的政策支持比直接由政府進行融資擔(dān)保更能有效控制債務(wù)風(fēng)險。

（4）實行地方債務(wù)機制創(chuàng)新。地方政府債務(wù)還債能力是建立在地方財政的經(jīng)濟實力基礎(chǔ)之上的，因此應(yīng)創(chuàng)新地方政府債務(wù)的還債機制，確保地方財政的安全。地方財政的來源主要依托于地方經(jīng)濟的發(fā)展，要從根本上解決地方政府的債務(wù)問題還是應(yīng)通過優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、強化風(fēng)險控制來大力發(fā)展地方經(jīng)濟，從而拓寬財政收入來源、提升地方財源建設(shè)力、壯大地方財力、抵制財政風(fēng)險。具體來說，對于陳舊性地方債務(wù)，相關(guān)部門應(yīng)將政府債務(wù)納入財政預(yù)算管理，按政府債務(wù)類型、還款期限、利息進行分類列表，再交由政府進行有關(guān)債務(wù)單獨預(yù)算以確保政府按時償還本付息，從而提升政府信用。對于正在發(fā)生的地方債務(wù)，政府可以考慮通過按一定比率提取政府債務(wù)準(zhǔn)備金，即建立地方政府債務(wù)準(zhǔn)備金制度，從而分解債務(wù)風(fēng)險、化解地方政府償債壓力。

（5）實行政府債務(wù)資金的管理監(jiān)督機制。首先，應(yīng)加強資金使用的監(jiān)督。例如，對于已經(jīng)利用政府融資而進行的重點工程項目，應(yīng)繼續(xù)完善項目法人制、項目資本金制、項目監(jiān)理制、工程招投標(biāo)制和合同管理制，通過切實規(guī)范財務(wù)收支行為從而有效加強資金的使用管理。另外，還將規(guī)范資金的使用。應(yīng)將行政管理費用和項目投資支出相分離，從而規(guī)范資金使用；應(yīng)嚴格審核項目工程預(yù)決算，嚴防工程項目中的“三超”現(xiàn)象。最后，應(yīng)加強資金的使用的問責(zé)機制。通過建立政府投融資資金的追蹤問效機制，確保資金落實到項目建設(shè)上，確保資金的使用安全。如有相當(dāng)?shù)谋匾赏ㄟ^創(chuàng)新建立相關(guān)投融資效用考核標(biāo)準(zhǔn)，對以地方政府名義進行投融資的資金使用專門管理，做到?？顚Ｓ谩⒚鞔_責(zé)任，以確保資金的有效運用、切實為地方經(jīng)濟發(fā)展作出貢獻，投入產(chǎn)出能獲得高效利潤、減輕政府債務(wù)負擔(dān)。

五、結(jié)語

以上，對我國的地方債務(wù)進行了一些粗淺的理論上的梳理與探討，如何在具體實踐在中對地方債務(wù)問題進行切實有效的治理還需要在實踐在具體問題具體分析。總之，地方政府債務(wù)風(fēng)險的最終管理目的是通過建立健全有效的風(fēng)險控制機制來有效控制債務(wù)的規(guī)模，防范和控制地方政府因經(jīng)濟發(fā)展投融資可能帶來的金融風(fēng)險；通過切實有效的監(jiān)管體制將地方債務(wù)風(fēng)險控制在地方政府可承受的范圍之內(nèi)，確保地方財政的可持續(xù)性增長，從而帶動地方經(jīng)濟的發(fā)展，為社會主義經(jīng)濟建設(shè)服務(wù)。

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