朱明仕，孫佳特

(長春師范大學(xué) 政法學(xué)院，吉林 長春 130032)

市場在資源配置中起決定性作用的制度基礎(chǔ)與政府職能

朱明仕，孫佳特

(長春師范大學(xué) 政法學(xué)院，吉林 長春 130032)

市場經(jīng)濟(jì)的本質(zhì)是一種制度化和法治化的經(jīng)濟(jì)模式，通過有效的制度激勵(lì)來激發(fā)市場主體經(jīng)濟(jì)行為的動(dòng)力，引導(dǎo)他們進(jìn)行理性決策和創(chuàng)新，從而使市場能夠有效地發(fā)揮資源配置的作用。我國市場經(jīng)濟(jì)體制的建構(gòu)過程帶來政府職能轉(zhuǎn)變的二重性特征：政府既要建構(gòu)市場秩序，又要彌補(bǔ)市場失靈所帶來的負(fù)面影響。在這個(gè)過程中，政府職能轉(zhuǎn)變面臨著制度惰性及其帶來的既得利益格局的阻礙。根據(jù)我國政府職能轉(zhuǎn)變的二重性特征和使市場在資源配置中發(fā)揮決定性作用的要求，必須將政府職能轉(zhuǎn)變納入國家治理的戰(zhàn)略框架，通過制度創(chuàng)新來破解既得利益格局的影響。

政府與市場；政府職能；國家治理

在我國社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的建立和完善過程中，政府職能轉(zhuǎn)變始終是我國政府改革的重點(diǎn)。改革的總體思路就是合理確定政府與市場的關(guān)系，更好地發(fā)揮市場在資源配置中的作用，減少政府對(duì)市場的直接干預(yù)。我國對(duì)政府與市場的關(guān)系的理論認(rèn)識(shí)是一個(gè)不斷發(fā)展創(chuàng)新的過程，結(jié)合特定時(shí)期的經(jīng)濟(jì)社會(huì)環(huán)境，不斷完善二者關(guān)系的實(shí)踐模式。十八屆三中全會(huì)提出的“使市場在資源配置中起決定性作用”是對(duì)市場作用認(rèn)識(shí)的進(jìn)一步深化，明確了經(jīng)濟(jì)體制改革和行政管理體制改革的重點(diǎn)?！吨泄仓醒腙P(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》(以下簡稱《決定》)提出：“緊緊圍繞使市場在資源配置中起決定性作用，深化經(jīng)濟(jì)體制改革，堅(jiān)持和完善基本經(jīng)濟(jì)制度，加快完善現(xiàn)代市場體系、宏觀調(diào)控體系、開放型經(jīng)濟(jì)體系，加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長方式，加快建設(shè)創(chuàng)新型國家，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)更有效率、更加公平、更可持續(xù)發(fā)展。”[1]這一論斷對(duì)全面深化改革時(shí)期的政府職能轉(zhuǎn)變具有根本的指導(dǎo)意義。使市場在資源配置中起決定性作用，其根本是充分發(fā)揮市場在資源配置中的效率機(jī)制，最大限度地克服其在實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平等方面的不足，更好地發(fā)揮政府的補(bǔ)充和輔助作用。因此，發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用和政府職能轉(zhuǎn)變是一個(gè)同步過程，政府職能轉(zhuǎn)變的前提是要明確市場效率機(jī)制發(fā)揮的基本邏輯，以及我國市場制度體系存在的不足。

一、全面深化改革的關(guān)鍵是政府與市場關(guān)系的合理界定

無論是在市場經(jīng)濟(jì)較為成熟的國家還是處在轉(zhuǎn)型期的發(fā)展中國家，國家治理所要處理的一個(gè)中心問題就是如何確定政府與市場的合理邊界。我國的改革是由經(jīng)濟(jì)體制改革推動(dòng)的社會(huì)各個(gè)領(lǐng)域的全面改革，在新的歷史時(shí)期，經(jīng)濟(jì)體制改革仍然是全面深化改革的核心環(huán)節(jié)。《決定》指出：“經(jīng)濟(jì)體制改革仍然是全面深化改革的重點(diǎn)，經(jīng)濟(jì)體制改革的核心問題仍然是處理好政府與市場關(guān)系。”[2]因此，全面深化改革的核心議題仍然是處理政府與市場的關(guān)系。全面深化改革時(shí)期，正確處理政府與市場關(guān)系的基本思路就是“使市場發(fā)揮在資源配置中的決定性作用，更好地發(fā)揮政府的作用”?；谶@一思路，處理政府與市場關(guān)系就是要最大限度地減少政府對(duì)微觀市場行為的直接干預(yù)，加強(qiáng)政府對(duì)市場的宏觀調(diào)控和市場秩序的監(jiān)管，而不是通過行政手段代替市場機(jī)制的作用。只要是不違背法律和市場公平競爭原則的經(jīng)濟(jì)行為，政府都不應(yīng)該通過行政手段直接干預(yù)。同時(shí)，基于市場在公共物品供給、促進(jìn)社會(huì)公平等方面等市場失靈的制度缺陷，政府應(yīng)該更多地把資源和精力放在社會(huì)公共服務(wù)和維護(hù)社會(huì)公平正義方面，實(shí)現(xiàn)政府從全能型的大政府管理模式向一個(gè)“小而強(qiáng)”的服務(wù)型政府治理模式轉(zhuǎn)變。

二、市場的效率邏輯與制度本質(zhì)

市場經(jīng)濟(jì)的理論紛繁復(fù)雜，現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)可以說就是一門市場經(jīng)濟(jì)學(xué)。但是市場運(yùn)行的邏輯是清晰的，它源于亞當(dāng)·斯密關(guān)于人類自利行為動(dòng)機(jī)的洞見，后來發(fā)展成“理性經(jīng)濟(jì)人”理論。在市場經(jīng)濟(jì)的理論譜系中，理性經(jīng)濟(jì)人始終是一個(gè)基本線索，是建構(gòu)市場經(jīng)濟(jì)制度體系的基本出發(fā)點(diǎn)。市場是在利益的驅(qū)動(dòng)下發(fā)揮作用的，市場效率的關(guān)鍵是市場主體能夠根據(jù)自己的偏好作出自主性選擇。市場主體能夠理性預(yù)期其經(jīng)濟(jì)行為的回報(bào)，從而使經(jīng)濟(jì)行為有動(dòng)力。這種理性預(yù)期建立在對(duì)其他經(jīng)濟(jì)主體、政府等市場參與者行為的判斷基礎(chǔ)上。“要使一個(gè)市場得以良好地運(yùn)行，你就需要在絕大多數(shù)時(shí)候能夠信賴絕大多數(shù)人?！盵3]市場是自愿的交易機(jī)制，市場主體經(jīng)濟(jì)行為必須有制度化的激勵(lì)機(jī)制才能保證其行為的動(dòng)力和延續(xù)性?！白屢磺袆趧?dòng)、知識(shí)、技術(shù)、管理、資本的活力競相迸發(fā)”的基礎(chǔ)就是有效的激勵(lì)機(jī)制和利益保護(hù)機(jī)制。市場主體的創(chuàng)新行為仍然遵循收益最大化原則，其通過創(chuàng)新所帶來的收益率越高，其創(chuàng)新的動(dòng)力也就越強(qiáng)，這就有賴于對(duì)創(chuàng)新收益的制度性保障，一個(gè)典型的例子就是知識(shí)產(chǎn)權(quán)制度對(duì)創(chuàng)新的激勵(lì)作用。

市場經(jīng)濟(jì)的本質(zhì)是一種制度經(jīng)濟(jì)和法治經(jīng)濟(jì)。市場主體的經(jīng)濟(jì)行為必須在明確的法律框架下進(jìn)行，制度改善了市場主體的行為預(yù)期，從而保證經(jīng)濟(jì)行為的連貫性與合法性。制度是由人制定的規(guī)則，它們抑制著人際交往中可能出現(xiàn)的任意行為和機(jī)會(huì)主義行為。[4]在我國市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中，規(guī)范市場行為的制度和法律建設(shè)是不完善的，從而在很大程度上使市場行為發(fā)生了扭曲，導(dǎo)致價(jià)格機(jī)制遭到破壞。市場機(jī)制的充分發(fā)揮，需要與之配套的完善制度體系，而這一制度體系的建立，政府是最為重要的制度主體。特別是在轉(zhuǎn)型國家，政府在制度建設(shè)過程中發(fā)揮著最為重要的作用。

市場決定資源配置的本質(zhì)要求，就是在經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中遵循和貫徹價(jià)值規(guī)律、競爭和供求規(guī)律?！罢疄槭袌鲈O(shè)置游戲規(guī)則的主要途徑是制定法律，并設(shè)立相應(yīng)的機(jī)構(gòu)來保證其實(shí)施。”[3]政府的根本作用就是最大限度地縮小市場的交易成本，其基本途徑就是制度供給和以制度為基礎(chǔ)的有效監(jiān)管，而不是直接的行政干預(yù)。我國政府對(duì)微觀市場的干預(yù)導(dǎo)致市場的交易成本增加，從而扭曲了價(jià)格機(jī)制和公平交易規(guī)則。市場在資源配置中的效率邏輯無法延續(xù)。成熟的市場經(jīng)濟(jì)無疑不是以完善的法制保障和制度保障作為前提的。因此，我國政府職能轉(zhuǎn)變必須遵循市場經(jīng)濟(jì)的一般規(guī)律，進(jìn)行有效的制度建設(shè)。

三、我國市場經(jīng)濟(jì)體制的建構(gòu)屬性與政府職能的二重性

關(guān)于轉(zhuǎn)變政府職能的問題，《決定》指出：“科學(xué)的宏觀調(diào)控，有效的政府治理，是發(fā)揮社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制優(yōu)勢的內(nèi)在要求。”[1]并且進(jìn)一步明確提出了政府的主要職能就是“保持宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定，加強(qiáng)和優(yōu)化公共服務(wù)，保障公平競爭，加強(qiáng)市場監(jiān)管，維護(hù)市場秩序，推動(dòng)可持續(xù)發(fā)展，促進(jìn)共同富裕，彌補(bǔ)市場失靈?！盵2]

我國市場經(jīng)濟(jì)是一種建構(gòu)秩序，政府在市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中的職能具有二重性。首先，市場決定性作用發(fā)揮的制度供給。政府職能轉(zhuǎn)變主要是減少對(duì)微觀市場的直接干預(yù)，但是我國市場體系的建構(gòu)屬性決定了政府還要有效承擔(dān)起促進(jìn)市場功能發(fā)揮的制度供給責(zé)任，政府需要制定一系列保障市場機(jī)制發(fā)揮作用的制度。其次，與市場職能并行的政府服務(wù)職能。在完善了市場機(jī)制的制度供給之后，政府主要針對(duì)市場在資源配置和公共產(chǎn)品供給不足方面的弊端，進(jìn)行社會(huì)公共產(chǎn)品的供給和社會(huì)公平的維護(hù)，彌補(bǔ)市場失靈所帶來的一系列影響。當(dāng)前，我國政府職能轉(zhuǎn)變面臨的困境主要還是由這兩個(gè)方面職能的疊加引起的。

四、政府職能轉(zhuǎn)變與市場秩序建立的阻力與破解

我國政府職能轉(zhuǎn)變是圍繞建構(gòu)市場秩序這一問題展開的。面對(duì)制度惰性和舊秩序所產(chǎn)生的既得利益格局，我國政府職能轉(zhuǎn)變面臨的阻力和壓力要大得多。因此，圍繞發(fā)揮市場決定性作用的政府職能轉(zhuǎn)變必須要有一個(gè)科學(xué)系統(tǒng)的規(guī)劃，明確政府職能轉(zhuǎn)變的路線圖。

(一)制度惰性與既得利益格局對(duì)政府職能轉(zhuǎn)變的阻力

不完善的體制會(huì)生成有悖公平原則的既得利益，當(dāng)既得利益足夠強(qiáng)大就會(huì)對(duì)體制的變革產(chǎn)生強(qiáng)大的阻力。我國政府職能轉(zhuǎn)變主要涉及兩個(gè)方面的問題：一是政府與市場關(guān)系的調(diào)整，集中表現(xiàn)在政府管理權(quán)限的收縮；二是建構(gòu)符合市場效率機(jī)制的制度體系，從而調(diào)整市場主體之間的關(guān)系。在我國市場經(jīng)濟(jì)體制不完善的背景下，形成了既得利益結(jié)構(gòu)，即在不完善的市場經(jīng)濟(jì)體系下形成的有悖公平的利益關(guān)系。比如，政府部門的既得利益與特定市場主體的既得利益。轉(zhuǎn)變政府職能意味著既得利益格局的打破，因而會(huì)面對(duì)強(qiáng)大的改革阻力。打破既得利益格局既需要強(qiáng)大的政治勇氣，更需要進(jìn)行科學(xué)的規(guī)劃。

(二)破解政府職能轉(zhuǎn)變阻力的基本途徑

第一，將政府職能轉(zhuǎn)變置于國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的戰(zhàn)略框架中。制度文明是現(xiàn)代文明社會(huì)的基本特點(diǎn)，一個(gè)發(fā)達(dá)成熟的社會(huì)也必然是一個(gè)制度和法治更加完善的社會(huì)。《決定》提出：“全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。”[1]國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化的基本途徑就是國家治理過程的制度化和法制化。同時(shí)，政府職能轉(zhuǎn)變并非單純的政府自身改革的問題，而是要與其他方面的改革協(xié)調(diào)的過程。只有將政府職能轉(zhuǎn)變納入國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的總體格局中，才能使政府職能轉(zhuǎn)變?nèi)〉脤?shí)效。國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的總體戰(zhàn)略也為政府職能轉(zhuǎn)變提供了動(dòng)力。

第二，行政審批制度改革與市場制度體系建設(shè)協(xié)調(diào)進(jìn)行。多年來，我國政府職能轉(zhuǎn)變并不到位，所謂的政府“缺位、越位、錯(cuò)位”的現(xiàn)象依然比較嚴(yán)重，其中的一個(gè)主要原因就是政府職能轉(zhuǎn)變和市場體系的建設(shè)存在很大程度的脫節(jié)。一些行政審批事項(xiàng)的取消表面上是在縮減政府職能，但是實(shí)際上的問題并沒有解決，在市場和社會(huì)層面沒有與之對(duì)應(yīng)的化解機(jī)制，政府的相關(guān)部門還依然存在，問題最終還是要依賴這些政府部門通過行政手段來加以解決。但是在這個(gè)過程中，如果保證市場有效運(yùn)行的制度體系建設(shè)不能同步進(jìn)行，行政審批制度改革就會(huì)面臨很大的局限性，政府也會(huì)尋求制度外的介入。

第三，建立必要的利益平衡機(jī)制，緩沖改革所帶來的壓力。從中國改革的歷史和實(shí)踐來看，漸進(jìn)式改革是一條基本經(jīng)驗(yàn)，這是由中國的具體國情決定的。中國人口龐大，社會(huì)領(lǐng)域和市場領(lǐng)域紛繁復(fù)雜，國家治理層級(jí)過多，而且在改革過程中積累了一些社會(huì)矛盾。在制度轉(zhuǎn)型過程中，破解阻力的一個(gè)必要策略就是建立必要的利益補(bǔ)償機(jī)制，使得改革所涉及的利益主體能夠有一個(gè)基本的利益平衡，從而減小他們對(duì)改革的阻力，也即改革本身要有市場經(jīng)濟(jì)的意識(shí)。

[1]中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定[J].求是，2013(22).

[2]習(xí)近平.關(guān)于《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》的說明[J].求是，2013(22).

[3][美]約翰·麥克米蘭.重新發(fā)現(xiàn)市場[M].朱江，譯.北京：中信出版社，2014:298.

[4][德]柯武剛，史漫飛.制度經(jīng)濟(jì)學(xué)：社會(huì)秩序與公共政策[M].韓朝華，譯.北京：商務(wù)印書館，2000:32.

2014-05-18

吉林省社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目(2013BS58)。

朱明仕(1976- )，男，長春師范大學(xué)政法學(xué)院副院長、副教授，法學(xué)博士，吉林大學(xué)政治學(xué)博士后科研流動(dòng)站研究人員，從事政治學(xué)理論、行政改革與行政發(fā)展研究。

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2095-7602(2014)05-0011-03