●南京審計(jì)學(xué)院審計(jì)與會(huì)計(jì)學(xué)院 馬志娟 海安市審計(jì)局 宗新星

一、引言

改革開放以來(lái)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)持續(xù)飛速發(fā)展。長(zhǎng)期以來(lái)，黨和政府施政的重點(diǎn)一直在于追求GDP 的增長(zhǎng)，因此領(lǐng)導(dǎo)干部政績(jī)考核的主要標(biāo)準(zhǔn)便是地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展?fàn)顩r。領(lǐng)導(dǎo)干部通常只顧自己多出政績(jī)，而不管后任能否持續(xù)，盲目地發(fā)展經(jīng)濟(jì)卻忽略了自然資源的不可再生性，注重經(jīng)濟(jì)效益卻使生態(tài)環(huán)境遭到嚴(yán)重破壞，自然資源面臨枯竭卻往往因?yàn)轭I(lǐng)導(dǎo)干部離任或退職而難以對(duì)環(huán)境損害責(zé)任進(jìn)行追究。這不僅不利于當(dāng)?shù)厣鐣?huì)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展，而且無(wú)論對(duì)于后任還是對(duì)于子孫后代都是顯失公平的。在此背景下，黨和政府高度重視自然資源資產(chǎn)管理制度的創(chuàng)新和領(lǐng)導(dǎo)干部政績(jī)考核體制的創(chuàng)新。2013年11月15日，黨的十八屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》中提出，“探索編制自然資源資產(chǎn)負(fù)債表，對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部實(shí)行自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)，建立生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任終身追究制”。

領(lǐng)導(dǎo)干部離任時(shí)，對(duì)環(huán)境責(zé)任履行情況和環(huán)境績(jī)效狀況進(jìn)行審計(jì)，可以加深領(lǐng)導(dǎo)干部對(duì)自然資源有限性和自然資源資產(chǎn)價(jià)值的認(rèn)識(shí)。與其他資產(chǎn)類似，自然資源資產(chǎn)同樣存在保值、增值和貶值的問(wèn)題，開展領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)，有利于改變“唯GDP 論英雄”的政績(jī)觀，可以遏制領(lǐng)導(dǎo)干部為了追求GDP 而掠奪式地使用自然資源以及漠視生態(tài)環(huán)境的行為，進(jìn)而在任職期內(nèi)承擔(dān)起合理利用、有效開發(fā)自然資源資產(chǎn)的責(zé)任。將生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任納入對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部責(zé)任追究的范圍，可以有效規(guī)范領(lǐng)導(dǎo)干部的環(huán)境職責(zé)，有利于自然資源資產(chǎn)的監(jiān)督和管理，進(jìn)而促進(jìn)國(guó)家可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的實(shí)施。

將自然資源作為一項(xiàng)資產(chǎn)納入領(lǐng)導(dǎo)干部離任審計(jì)的范疇，是經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)內(nèi)容的拓展，是否存在可以借鑒的理論研究？目前實(shí)踐進(jìn)展如何？存在哪些具體問(wèn)題？如何更好地開展自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)以及進(jìn)行生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任終身追究？本文力圖解決上述問(wèn)題。

二、相關(guān)文獻(xiàn)綜述

開展自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)，對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部環(huán)境責(zé)任履行情況和任職期內(nèi)環(huán)境績(jī)效狀況進(jìn)行評(píng)價(jià)，在此基礎(chǔ)上對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部所應(yīng)承擔(dān)的生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任進(jìn)行追究，這是一項(xiàng)新的審計(jì)舉措。目前實(shí)踐中沒(méi)有現(xiàn)成的經(jīng)驗(yàn)和模式可以借鑒，專門的理論研究幾乎空白。相關(guān)性較高的研究包括兩類，一是環(huán)境核算體系方面的研究，二是環(huán)境績(jī)效評(píng)估方法方面的研究。

（一）環(huán)境核算體系方面的研究。針對(duì)環(huán)境核算體系的研究，主要有以下三種。

一是環(huán)境經(jīng)濟(jì)綜合核算體系。徐渤海（2012）借鑒國(guó)際上的環(huán)境核算理論體系（SEEA）、和經(jīng)濟(jì)核算理論體系（SNA）研究中國(guó)環(huán)境經(jīng)濟(jì)綜合核算體系（CSEEA）。該體系構(gòu)建了自然資源和自然環(huán)境的動(dòng)態(tài)及靜態(tài)測(cè)度指標(biāo)體系，并分別對(duì)兩者與經(jīng)濟(jì)之間的關(guān)系進(jìn)行定性、定量分析，最終測(cè)定環(huán)境與資源變化對(duì)經(jīng)濟(jì)總量的影響。但是，這種核算體系中對(duì)資源和環(huán)境的定價(jià)還未形成一種有效、通用的定價(jià)方法。

二是綠色GDP 核算體系。席永線（2012）指出該體系不僅包括對(duì)礦產(chǎn)資源、土地資源等自然資源的估價(jià)方法，而且還包括生態(tài)環(huán)境質(zhì)量退化損失的估價(jià)方法。綠色GDP 核算體系基礎(chǔ)的計(jì)量公式為綠色GDP=常規(guī)GDP-環(huán)境退化經(jīng)濟(jì)損失-資源消耗經(jīng)濟(jì)損失（鄒棟，2006）。這種核算方法將資源消耗、環(huán)境破壞給經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來(lái)的危害考慮到其中，具有一定的現(xiàn)實(shí)意義。在當(dāng)前的生態(tài)文明建設(shè)背景下，生態(tài)文明的評(píng)價(jià)顯得尤其重要。因而對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部的環(huán)境績(jī)效進(jìn)行評(píng)價(jià)和考核時(shí)，如果照搬此方法，則必然存在很大的局限性。

三是生態(tài)GDP 核算體系。該體系是對(duì)綠色GDP 核算體系的補(bǔ)充和發(fā)展，即在原有綠色GDP 計(jì)算公式的基礎(chǔ)上加上生態(tài)效益的正能量，這樣便克服了傳統(tǒng)綠色GDP 片面認(rèn)識(shí)資源價(jià)值和可持續(xù)發(fā)展、混淆自然資源存量數(shù)值和流量變動(dòng)值以及難以在實(shí)踐中推進(jìn)的弱點(diǎn)（劉洋，2013）。生態(tài)GDP 核算體系糾正了我國(guó)政府官員政績(jī)考核的片面性，不僅創(chuàng)新了我國(guó)生態(tài)文明評(píng)價(jià)制度體系，也可為領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)實(shí)踐提供理論支撐。

（二）環(huán)境績(jī)效評(píng)估方法方面的研究。環(huán)境績(jī)效評(píng)估作為一種新的環(huán)境管理工具，可以有效促進(jìn)政府環(huán)境管理。環(huán)境績(jī)效評(píng)估的實(shí)踐在國(guó)外相對(duì)成熟和完善，最具代表性的三種評(píng)估方法分別是OECD 環(huán)境績(jī)效評(píng)估（OECD EPR）、GMS 環(huán)境績(jī)效評(píng)估（GMA EPA）以及環(huán)境績(jī)效指數(shù)（EPI），上述評(píng)估方法為我國(guó)環(huán)境績(jī)效評(píng)價(jià)提供了寶貴的經(jīng)驗(yàn)（曹東等，2008）。OECD 基于P-S-R 模型構(gòu)建了評(píng)估指標(biāo)體系，壓力、狀態(tài)與響應(yīng)三個(gè)指標(biāo)之間存在一定的邏輯關(guān)系，與政府績(jī)效形成過(guò)程中的投入、產(chǎn)出、影響等因素之間的邏輯關(guān)系具有統(tǒng)一性。GMA EPA 指標(biāo)的構(gòu)建也是采用P-S-R 模型，強(qiáng)調(diào)了環(huán)境與經(jīng)濟(jì)一體化和環(huán)境與社會(huì)一體化，在環(huán)境重點(diǎn)關(guān)注領(lǐng)域的選擇上更加突出次區(qū)域特點(diǎn)，更注重定量分析。EPI 包括以下六大政策類別：環(huán)境健康、生態(tài)多樣性和棲息地、生產(chǎn)性自然資源、大氣變化、空氣污染和水。細(xì)分政策類別可以識(shí)別政策對(duì)環(huán)境影響的效果，在此基礎(chǔ)上再進(jìn)一步劃分績(jī)效內(nèi)容。開展領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)，評(píng)價(jià)領(lǐng)導(dǎo)干部任職期內(nèi)環(huán)境績(jī)效狀況可以借鑒上述評(píng)估方法。

三、自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)的現(xiàn)狀

目前，我國(guó)自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)總體上還處于探索階段，一些城市大膽嘗試、先行一步。例如，《珠海經(jīng)濟(jì)特區(qū)生態(tài)文明建設(shè)促進(jìn)條例》中明確規(guī)定對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部施行自然資源離任審計(jì)，建立生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任終身追究制。又如，貴州省委提出探索編制自然資源資產(chǎn)負(fù)債表，將對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部的責(zé)任審計(jì)擴(kuò)展到自然資源資產(chǎn)領(lǐng)域，并率先在一些市縣開展試點(diǎn)工作。為推進(jìn)自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)的開展，貴州省審計(jì)廳與環(huán)保廳、土地局、林業(yè)廳、水利廳和其他資源管理部門建立起了協(xié)調(diào)機(jī)制。但是，由于自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)尚處于起步階段，不可避免會(huì)存在一些問(wèn)題。

（一）相關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章不健全。雖然我國(guó)已出臺(tái)不少與自然資源相關(guān)的法律法規(guī)，如《中華人民共和國(guó)水法》、《中華人民共和國(guó)礦產(chǎn)資源法》等，這些法律中均有相關(guān)的條文從不同的角度對(duì)自然資源資產(chǎn)管理進(jìn)行了規(guī)范和保障。但是，近年來(lái)環(huán)境污染、資源短缺、資源過(guò)度開發(fā)等生態(tài)環(huán)境問(wèn)題日益突出，這些問(wèn)題與領(lǐng)導(dǎo)干部任期環(huán)境責(zé)任不清、環(huán)境損害責(zé)任追究不力存在很大的關(guān)系。因此，領(lǐng)導(dǎo)干部升遷、離任或離職時(shí)進(jìn)行自然資源資產(chǎn)審計(jì)顯得很有必要。對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)，是考核領(lǐng)導(dǎo)干部政績(jī)和調(diào)整領(lǐng)導(dǎo)班子的重大舉措。這種特殊的政治使命要求專門的法律、法規(guī)、規(guī)章、指南作為審計(jì)的支撐和保障。

然而，目前評(píng)價(jià)領(lǐng)導(dǎo)干部環(huán)境績(jī)效的唯一法律法規(guī)，也就是由中組部頒布并修訂實(shí)施的《體現(xiàn)科學(xué)發(fā)展觀要求的地方黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部綜合考核評(píng)價(jià)（試行辦法）》。其中，只有資源損耗與安全生產(chǎn)、環(huán)境保護(hù)、耕地等資源的利用及保護(hù)三個(gè)評(píng)價(jià)要點(diǎn)涉及環(huán)境績(jī)效考核，而且要點(diǎn)內(nèi)容具有框架性和高度概括性，評(píng)價(jià)指標(biāo)不明確，考核權(quán)重也沒(méi)有作出規(guī)定。在沒(méi)有其他形式的規(guī)范或指南提供參考的情況下，各地的評(píng)估程序和權(quán)重的設(shè)計(jì)均由當(dāng)?shù)亟M織部門根據(jù)以上三個(gè)要點(diǎn)自行完成，審計(jì)人員由于缺少統(tǒng)一的工作標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)際實(shí)施起來(lái)便有諸多不便。此外，對(duì)地方組織部門自行設(shè)計(jì)的政績(jī)考核方案進(jìn)行統(tǒng)計(jì)分析，可以發(fā)現(xiàn)：在各省百分制的實(shí)際考核中，涉及環(huán)境績(jī)效考核的三個(gè)要點(diǎn)平均只占不到10分的分值，而考核方案中的經(jīng)濟(jì)指標(biāo)不僅排在最前，且所占分值達(dá)到環(huán)境指標(biāo)的3-4 倍。鑒于以上分析，各地政府環(huán)境考核指標(biāo)體系有待完善，環(huán)境績(jī)效考核權(quán)重應(yīng)相應(yīng)提高，應(yīng)在現(xiàn)行的法律制度框架內(nèi)增加對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部環(huán)境績(jī)效考核的立法，頒布專門針對(duì)自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)的相關(guān)法律法規(guī)。

（二）自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)界定不明確。我國(guó)生態(tài)環(huán)境保護(hù)過(guò)程中存在很多問(wèn)題，究其原因，最根本的一點(diǎn)是自然資源資產(chǎn)所有權(quán)人不到位、所有者權(quán)益未得到落實(shí)。自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)界定不明確的直接后果就是對(duì)資源的掠奪性消費(fèi)和對(duì)環(huán)境的無(wú)節(jié)制破壞。曾幾何時(shí)普遍存在伐木造田、圍湖造田現(xiàn)象，現(xiàn)如今全國(guó)大部分地區(qū)的大氣污染、日益頻發(fā)的霧霾天氣幾乎都是由產(chǎn)權(quán)界定不清楚、自然資源被過(guò)度消耗而引起的。根據(jù)我國(guó)憲法規(guī)定，自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)主要有國(guó)家所有和集體所有兩種形式。然而，在傳統(tǒng)的管理體制下，國(guó)家和集體對(duì)自然資源所有權(quán)相當(dāng)模糊，經(jīng)營(yíng)權(quán)與所有權(quán)集于一身，所有權(quán)被淡化，產(chǎn)權(quán)界定不清晰，導(dǎo)致沒(méi)有人對(duì)使用者的行為進(jìn)行有效的管制和規(guī)范，不同利益主體的糾紛不斷，難以協(xié)調(diào)，給整個(gè)社會(huì)帶來(lái)難以承受的代價(jià)。自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)不明確導(dǎo)致自然資源區(qū)域所屬界限模糊，承擔(dān)該地區(qū)環(huán)境問(wèn)責(zé)的領(lǐng)導(dǎo)干部也就無(wú)法確定，離任審計(jì)和責(zé)任追究的對(duì)象也難以明晰，審計(jì)工作的順利開展也因此受阻。

（三）離任審計(jì)的獨(dú)立性及時(shí)效性難以保證。自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)是為了客觀評(píng)價(jià)領(lǐng)導(dǎo)干部在任職期間履行經(jīng)濟(jì)責(zé)任的同時(shí)是否承擔(dān)起了環(huán)保責(zé)任，它是組織部門科學(xué)評(píng)價(jià)和考核領(lǐng)導(dǎo)干部的重要依據(jù)。然而從實(shí)際情況來(lái)看，雖然理論上要求上級(jí)黨委組織部門對(duì)下級(jí)某政府部門的主要領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)行任職期限內(nèi)或卸任后的環(huán)境績(jī)效考核，但一般都是環(huán)保廳或環(huán)保局等政府下屬部門負(fù)責(zé)具體執(zhí)行。這種演化成內(nèi)部審計(jì)的離任審計(jì)，其獨(dú)立性可想而知，不僅無(wú)法查出深層次的、隱蔽的問(wèn)題，而且領(lǐng)導(dǎo)干部考核結(jié)果的可信度也會(huì)大打折扣，難以對(duì)權(quán)力進(jìn)行有效制衡，審計(jì)工作的質(zhì)量也很難得到保證。

除了上述問(wèn)題外，目前離任審計(jì)還被當(dāng)作例行公事的事后行為，這顯然也會(huì)削弱離任審計(jì)的時(shí)效性，同時(shí)也會(huì)降低責(zé)任追究的效果。加之，環(huán)境污染存在時(shí)滯性，許多項(xiàng)目對(duì)環(huán)境造成的影響往往在若干年后才看出來(lái)，這導(dǎo)致自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)監(jiān)督與管理脫節(jié)，離任審計(jì)難以發(fā)揮其應(yīng)有的作用。對(duì)任職期限未到，或已經(jīng)調(diào)離或升遷的領(lǐng)導(dǎo)干部縱使需要對(duì)其問(wèn)責(zé)，也很難追究到位。

（四）自然資源資產(chǎn)負(fù)債表編制方法尚未統(tǒng)一。編制自然資源資產(chǎn)負(fù)債表，是對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部實(shí)行自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)、建立生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任終身追究制的基礎(chǔ)，也是衡量一個(gè)地區(qū)生態(tài)績(jī)效的重要參考。在現(xiàn)有技術(shù)水平下，自然資源資產(chǎn)負(fù)債表的編制還沒(méi)有統(tǒng)一的原則。自然資源資產(chǎn)負(fù)債表的結(jié)構(gòu)是怎樣的、由哪些科目構(gòu)成、哪些自然資源應(yīng)該計(jì)入表中、如何在表中反映等，這些問(wèn)題都亟待解決。此外，數(shù)據(jù)來(lái)源也是編制自然資源資產(chǎn)負(fù)債表的一大難題。自然資源存量及變動(dòng)情況如何登記、數(shù)據(jù)如何獲取、如何準(zhǔn)確計(jì)量等，這些問(wèn)題也亟待解決。

四、加強(qiáng)自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)及責(zé)任追究的建議

（一）健全自然資源資產(chǎn)管理體制。一是設(shè)立統(tǒng)一的自然資源和生態(tài)環(huán)境管理部門，統(tǒng)一行使自然資源資產(chǎn)所有者職責(zé)。轉(zhuǎn)變目前職責(zé)不清、權(quán)屬不明的所有權(quán)結(jié)構(gòu)，自然資源資產(chǎn)管理部門以單一所有者的身份來(lái)管理，提高工作效率。

二是完善自然資源資產(chǎn)管理中的監(jiān)督機(jī)制，設(shè)立專門的監(jiān)管部門對(duì)管理工作進(jìn)行約束和激勵(lì)，審計(jì)機(jī)關(guān)聯(lián)合地方環(huán)保部門成立環(huán)保監(jiān)督中心，作為“第三方”考核，并且保證審計(jì)的獨(dú)立性。健全公眾參與機(jī)制，為公民、媒體等社會(huì)大眾充分表達(dá)意見、參與環(huán)境事務(wù)管理提供平臺(tái)，當(dāng)民眾受到環(huán)境侵害時(shí)，可向環(huán)保部門提出建議，也可通過(guò)人大諫言，共同推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)。

三是完善相關(guān)法律法規(guī)，依法治國(guó)，確保在進(jìn)行自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)及責(zé)任追究時(shí)有法可依、有法必依。加快法律法規(guī)的建設(shè)，以《體現(xiàn)科學(xué)發(fā)展觀要求的地方黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部綜合考核評(píng)價(jià)（試行辦法）》為基礎(chǔ)，細(xì)化具體實(shí)施指南，確保領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)的計(jì)劃階段、實(shí)施階段、終結(jié)階段以及后續(xù)責(zé)任追究階段的規(guī)范化和法制化。

（二）建立自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度。作為自然資源資產(chǎn)的資源，不僅包括在一定時(shí)間和條件下可以產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)效益的有形自然資源，如：礦藏、草原、森林等，還包括作為生態(tài)系統(tǒng)和聚居環(huán)境的或給人舒適感的無(wú)形自然資源，如空氣、光資源、熱資源等。自然資源的多樣化，要求自然資源保護(hù)對(duì)象的具體化和自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度的多樣化。

自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度的核心是明確自然資源歸屬權(quán)，以合理的價(jià)格反映自然資源的真正成本。對(duì)于產(chǎn)權(quán)界限比較明確的自然資源，如礦藏、草原、森林等，在權(quán)衡國(guó)家、集體以及個(gè)人等多方利益的基礎(chǔ)上，根據(jù)其使用、經(jīng)營(yíng)的競(jìng)爭(zhēng)性和排他性大小，可以將自然資源的所有權(quán)分配給國(guó)家、地方政府或者拍賣給企業(yè)和個(gè)人；對(duì)于產(chǎn)權(quán)界限不清晰而難以界定的自然資源，如海洋水產(chǎn)資源、地下水等，應(yīng)繼續(xù)以國(guó)家或集體為產(chǎn)權(quán)擁有者，實(shí)現(xiàn)所有權(quán)和使用權(quán)的分離，以利于確定自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)和環(huán)境損害責(zé)任追究的對(duì)象，還應(yīng)對(duì)自然資源資產(chǎn)實(shí)行產(chǎn)權(quán)登記，防止產(chǎn)權(quán)管理不嚴(yán)以及產(chǎn)權(quán)糾紛造成的資源流失。

此外，在生態(tài)文明建設(shè)中還應(yīng)引入市場(chǎng)機(jī)制，加強(qiáng)自然資源市場(chǎng)的建設(shè)，發(fā)揮市場(chǎng)作用對(duì)自然資源資產(chǎn)進(jìn)行合理定價(jià)，使稀缺的自然資源發(fā)揮最大的經(jīng)濟(jì)效益。規(guī)范市場(chǎng)運(yùn)行規(guī)則，優(yōu)化自然資源的開發(fā)利用，禁止濫用或過(guò)度開采資源，堅(jiān)持誰(shuí)破壞誰(shuí)治理、誰(shuí)濫用誰(shuí)付費(fèi)的原則。

（三）建立生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任終身追究制。對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部任職時(shí)期所應(yīng)承擔(dān)的環(huán)境損害責(zé)任進(jìn)行終身追究，還需要具體的、可操作的配套措施。

一是嚴(yán)格考核領(lǐng)導(dǎo)干部任職期間所做的規(guī)劃和項(xiàng)目對(duì)環(huán)境的影響。由于生態(tài)環(huán)境問(wèn)題具有滯后性，為最大限度地降低這個(gè)問(wèn)題的危害程度，可以參考目前正在實(shí)行的環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度，分析已開展項(xiàng)目造成破壞的同時(shí)，還應(yīng)推算和評(píng)估未來(lái)規(guī)劃可能會(huì)引發(fā)的環(huán)境問(wèn)題。在領(lǐng)導(dǎo)干部離任時(shí)，先根據(jù)預(yù)測(cè)結(jié)果對(duì)其環(huán)境績(jī)效進(jìn)行考核，再根據(jù)后續(xù)的跟蹤檢測(cè)，嚴(yán)格考核其任職期間所做的城市規(guī)劃以及項(xiàng)目對(duì)環(huán)境造成的影響，然后進(jìn)一步明確領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任。

二是設(shè)置“環(huán)境問(wèn)責(zé)追蹤卡”，即在政府領(lǐng)導(dǎo)干部的個(gè)人檔案里，增設(shè)一張環(huán)境績(jī)效考核、環(huán)境責(zé)任跟蹤追究卡。將領(lǐng)導(dǎo)干部批建的全部重大規(guī)劃和建設(shè)項(xiàng)目都記錄在卡片上，記錄所有規(guī)劃產(chǎn)生的環(huán)境危害，跟蹤記錄即可追溯領(lǐng)導(dǎo)干部環(huán)境責(zé)任終身。組織部門根據(jù)卡片上記錄的內(nèi)容對(duì)干部進(jìn)行考核、任用，審計(jì)機(jī)關(guān)根據(jù)卡片內(nèi)容制定審計(jì)方案、得出審計(jì)結(jié)論，紀(jì)檢監(jiān)察部門把審計(jì)結(jié)果作為干部廉潔自律的重要憑據(jù)納入廉政檔案管理，這樣多管齊下，可以加強(qiáng)對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部的環(huán)境績(jī)效考核和環(huán)境責(zé)任追究。

（四）探索編制自然資源資產(chǎn)負(fù)債表。自然資源資產(chǎn)負(fù)債表可以借鑒國(guó)家財(cái)政財(cái)務(wù)收支資產(chǎn)負(fù)債表的編制方法，以地區(qū)為單位，將某一地區(qū)的自然資源資產(chǎn)進(jìn)行分類，在此基礎(chǔ)上匯總形成國(guó)家自然資源資產(chǎn)的報(bào)表，顯示特定時(shí)點(diǎn)上自然資源資產(chǎn)的“家底”，反映某一時(shí)段內(nèi)自然資源資產(chǎn)實(shí)物量的變動(dòng)。目前，編制自然資源資產(chǎn)負(fù)債表沒(méi)有現(xiàn)成的經(jīng)驗(yàn)可以借鑒，因而需要探索、創(chuàng)新，針對(duì)一些自然資源嘗試編制資產(chǎn)負(fù)債表，以點(diǎn)帶面，推進(jìn)自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)工作的順利開展。

借鑒國(guó)際先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，盡快制定自然資源會(huì)計(jì)準(zhǔn)則，為編制自然資源資產(chǎn)負(fù)債表提供制度依據(jù)。分析政府財(cái)務(wù)報(bào)告，設(shè)置資產(chǎn)、負(fù)債等會(huì)計(jì)科目，根據(jù)權(quán)責(zé)發(fā)生制的基本原則，明確自然資源資產(chǎn)負(fù)債表的勾稽關(guān)系，制定核算方法。

編制自然資源資產(chǎn)負(fù)債表，應(yīng)嚴(yán)格區(qū)分自然資源資產(chǎn)的實(shí)物量和衍生價(jià)值量的變化，用期末值減去期初值得出當(dāng)期企業(yè)、個(gè)人等經(jīng)濟(jì)主體對(duì)自然資源和生態(tài)環(huán)境的占用、利用、損耗、恢復(fù)和增值活動(dòng)的情況，核算當(dāng)期自然資源資產(chǎn)存量及流量的變化。自然資源資產(chǎn)負(fù)債表的資產(chǎn)方應(yīng)當(dāng)是各種類型的自然資源資產(chǎn)，如礦產(chǎn)資產(chǎn)、森林資產(chǎn)、土地資產(chǎn)、水資產(chǎn)以及空氣環(huán)境質(zhì)量的新指標(biāo)等。其中，礦產(chǎn)資產(chǎn)又可以按種類分為石油、天然氣、煤炭等明細(xì)科目，水資產(chǎn)則可以按照用途分為工業(yè)用水、農(nóng)業(yè)用水等明細(xì)科目。負(fù)債方則主要包括污染代價(jià)、治理代價(jià)等。負(fù)債方反映的項(xiàng)目不僅是已經(jīng)造成的損失，還應(yīng)當(dāng)包括未來(lái)可能造成的危害，以及為了治理污染或恢復(fù)原樣而需要付出的代價(jià)。另外，權(quán)益方增加商譽(yù)等科目，核算環(huán)境破壞對(duì)市場(chǎng)價(jià)值造成的影響。

編制自然資源資產(chǎn)負(fù)債表，不僅有利于全面顯示核算當(dāng)期政府占有了哪些資源、使用情況如何，而且有利于明確責(zé)任、責(zé)任到人，因此編制自然資源資產(chǎn)負(fù)債表是我國(guó)開展自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)的基礎(chǔ)和依據(jù)。自然資源資產(chǎn)負(fù)債表資產(chǎn)方有余額還是負(fù)債方有余額，能表明當(dāng)期地方政府利用自然資源的經(jīng)濟(jì)效率的高低，以及領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境的政績(jī)的高低。因此，當(dāng)自然資源資產(chǎn)負(fù)債表存在資產(chǎn)方余額時(shí)，表明當(dāng)期的自然資源資產(chǎn)利用效率較高，產(chǎn)出效果較好，當(dāng)期地方政府的生態(tài)環(huán)境政績(jī)是正的，當(dāng)?shù)毓賳T的環(huán)境績(jī)效考核自然能獲得正面評(píng)價(jià)。反之，如果存在負(fù)債方余額，則意味著當(dāng)期的自然資源資產(chǎn)未得到有效利用，資產(chǎn)價(jià)值未能體現(xiàn)，當(dāng)期地方政府對(duì)生態(tài)文明建設(shè)做出了負(fù)貢獻(xiàn)，當(dāng)?shù)卣賳T批建的重大規(guī)劃和建設(shè)項(xiàng)目對(duì)環(huán)境正發(fā)生危害或?qū)Νh(huán)境存在潛在的影響，領(lǐng)導(dǎo)干部即使離任也要承擔(dān)相應(yīng)的環(huán)境責(zé)任以及要對(duì)其環(huán)境損害責(zé)任進(jìn)行終身追究。■

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