●雷玉瑩

關(guān)于信息系統(tǒng)工程財(cái)政預(yù)算評(píng)審工作的實(shí)踐與思考

●雷玉瑩

隨著信息技術(shù)的快速發(fā)展，政府信息化的發(fā)展也進(jìn)入快車道，各級(jí)政府部門期望通過信息化建設(shè)來提高工作效率，為社會(huì)公眾提供更便捷、更高效的服務(wù)。如何做好總體規(guī)劃，避免重復(fù)投資，確保建設(shè)成果達(dá)到預(yù)期目標(biāo)，是當(dāng)前項(xiàng)目建設(shè)單位的重要工作。而通過財(cái)政預(yù)算評(píng)審工作信息系統(tǒng)工程建設(shè)，優(yōu)化項(xiàng)目建設(shè)方案，增強(qiáng)預(yù)算編制的科學(xué)性，為預(yù)算安排提供技術(shù)支撐則是財(cái)政預(yù)算評(píng)審部門的主要任務(wù)。

一、信息系統(tǒng)工程建設(shè)特點(diǎn)

目前，各級(jí)政府部門根據(jù)不斷發(fā)展的工作需求計(jì)劃新建或升級(jí)改造管理信息系統(tǒng)和辦公信息網(wǎng)絡(luò)，按建設(shè)內(nèi)容大致可分為四種類型，即以軟件開發(fā)為核心的軟件工程、各類業(yè)務(wù)管理系統(tǒng)的信息應(yīng)用系統(tǒng)工程、信息網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)工程、以監(jiān)控系統(tǒng)為中心的智能建筑或者其他建設(shè)工程，統(tǒng)稱為信息系統(tǒng)工程。

政府部門建設(shè)的信息系統(tǒng)工程與基本建設(shè)工程有相似之處，主要體現(xiàn)在以下三方面：一是兩類工程項(xiàng)目涉及的建筑和信息技術(shù)領(lǐng)域，技術(shù)密集，是工程成果使用者所不了解的；二是兩類工程都是為社會(huì)管理或社會(huì)公眾服務(wù)，影響面大，風(fēng)險(xiǎn)也大，如果工程技術(shù)先進(jìn)，管理科學(xué)，則會(huì)帶來巨大的社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益，如果決策不科學(xué)，不僅浪費(fèi)財(cái)政資金，還會(huì)降低工作效率；三是作為基礎(chǔ)工程，都具有一次性特點(diǎn)，需要經(jīng)過反復(fù)的論證、評(píng)審過程。

但是，信息系統(tǒng)建設(shè)工程又有其獨(dú)特之處：一是與基本建設(shè)項(xiàng)目最終形成的實(shí)物相比，信息工程建成后部分成為無形資產(chǎn)，可視性差；二是與基本建設(shè)項(xiàng)目的固定性和長(zhǎng)期性相比，基礎(chǔ)性的信息化項(xiàng)目受信息技術(shù)發(fā)展影響，其使用周期相對(duì)短，升級(jí)換代快，所以其建設(shè)必須具有長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃，方案必須具有前瞻性和可擴(kuò)展性；三是信息化項(xiàng)目的軟件研發(fā)必須與項(xiàng)目使用單位的工作職責(zé)、工作流程和崗位設(shè)置情況相契合，不能像基建項(xiàng)目那樣套用工程定額，其缺少定額標(biāo)準(zhǔn)等參照物；四是不管硬件還是軟件投資，均涉及與前期技術(shù)的銜接和后期維護(hù)問題。

二、財(cái)政預(yù)算評(píng)審情況

針對(duì)信息系統(tǒng)工程上述特點(diǎn)，財(cái)政部門組織評(píng)審工作通常采用專家評(píng)審論證和中介機(jī)構(gòu)詢價(jià)審核的方式進(jìn)行。在評(píng)審會(huì)前，組織信息化方面的專家踏勘現(xiàn)場(chǎng)、審閱可行性報(bào)告和建設(shè)方案，大致了解項(xiàng)目情況；在評(píng)審會(huì)上，經(jīng)過項(xiàng)目單位的詳細(xì)介紹，專家圍繞四個(gè)重點(diǎn)進(jìn)行質(zhì)詢論證，一是項(xiàng)目建設(shè)是否必要；二是實(shí)施方案是否可行；三是項(xiàng)目預(yù)算是否合理，是否優(yōu)先考慮國產(chǎn)的軟硬件；四是績(jī)效目標(biāo)是否科學(xué)明確。在全面了解項(xiàng)目情況之后，評(píng)審專家閉門討論，最終得出評(píng)審結(jié)論：對(duì)建設(shè)依據(jù)不充分的項(xiàng)目建議取消；對(duì)建設(shè)必要性強(qiáng)但建設(shè)方案不可行、預(yù)算不合理、績(jī)效目標(biāo)不科學(xué)的項(xiàng)目，提出建議，要求項(xiàng)目單位修改補(bǔ)充、完善優(yōu)化后組織再次評(píng)審，直到專家一致同意，項(xiàng)目建設(shè)符合發(fā)展要需求，方案可行，預(yù)算合理。

在包含硬件投資的信息系統(tǒng)工程中，經(jīng)過專家評(píng)審會(huì)論證之后，財(cái)政預(yù)算評(píng)審部門會(huì)組織社會(huì)中介機(jī)構(gòu)進(jìn)行逐項(xiàng)詢價(jià)，結(jié)合專家評(píng)審意見，最終確定合理的預(yù)算金額，作為資金安排的依據(jù)。

三、政府部門信息系統(tǒng)工程存在的問題及對(duì)策

（一）存在的問題

1、項(xiàng)目缺乏中長(zhǎng)期統(tǒng)籌規(guī)劃和頂層設(shè)計(jì)，不利于后續(xù)發(fā)展。項(xiàng)目單位通常會(huì)立足于本部門眼前的工作任務(wù)設(shè)計(jì)方案，忽視長(zhǎng)期規(guī)劃和與其他關(guān)聯(lián)部門信息系統(tǒng)的互聯(lián)互通、資源共享。信息系統(tǒng)建設(shè)項(xiàng)目作為政府辦公和管理工作的基礎(chǔ)，缺少長(zhǎng)期規(guī)劃和分步實(shí)施方案會(huì)給以后的發(fā)展建設(shè)設(shè)置人為障礙；缺少頂層設(shè)計(jì)會(huì)逐漸形成網(wǎng)絡(luò)分離和條塊分割，出現(xiàn)多個(gè)“信息孤島”和重復(fù)投資問題。

2、項(xiàng)目設(shè)計(jì)方案過粗，需求分析不細(xì)，工程成果達(dá)不到預(yù)期目標(biāo)。項(xiàng)目建設(shè)單位在前期建設(shè)中沒有對(duì)當(dāng)前需求進(jìn)行詳細(xì)分析，或僅針對(duì)當(dāng)前工作需要被動(dòng)提出功能需求，沒有主動(dòng)考慮未來的發(fā)展需求，或是對(duì)現(xiàn)有的信息化系統(tǒng)裝備和應(yīng)用現(xiàn)狀沒有調(diào)查研究，將可行性方案等同于建設(shè)方案等，最后造成工程成果不能滿足用戶需求、出現(xiàn)的漏洞無法彌補(bǔ)、項(xiàng)目建成無法使用或技術(shù)很快淘汰等問題。

農(nóng)業(yè)技術(shù)的推廣關(guān)系著我國社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展情況，加強(qiáng)對(duì)農(nóng)業(yè)技術(shù)的推廣，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率，才能促進(jìn)我國農(nóng)業(yè)發(fā)展，產(chǎn)生更好的經(jīng)濟(jì)效益。提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)水平，才能生產(chǎn)出質(zhì)量更高的農(nóng)產(chǎn)品，更好地滿足市場(chǎng)對(duì)農(nóng)產(chǎn)品的需求。

3、預(yù)算由施工單位提出，普遍虛高。項(xiàng)目建設(shè)單位通常會(huì)將施工單位提出的報(bào)價(jià)作為預(yù)算，出于利益目的，預(yù)算普遍存在預(yù)計(jì)工作量虛高或重復(fù)的現(xiàn)象。在工作中，也存在先以低價(jià)中標(biāo)，后期獲取高額利潤的情況。比如有的施工單位提出的預(yù)算只有硬件設(shè)備預(yù)算，卻故意缺少后期線路使用費(fèi)、高額維護(hù)費(fèi)的情況；也有的施工單位報(bào)出的一期建設(shè)預(yù)算低于市場(chǎng)價(jià)，在贏得客戶后，升級(jí)改造不斷發(fā)生，項(xiàng)目單位不得不采用單一來源采購模式。

4、項(xiàng)目單位缺少相關(guān)專業(yè)技術(shù)管理人員，無法監(jiān)督工程質(zhì)量。信息系統(tǒng)工程的專業(yè)技術(shù)強(qiáng)，建設(shè)單位作為項(xiàng)目需求方?jīng)]有鑒別、監(jiān)督能力。在方案設(shè)計(jì)初期、評(píng)審階段和項(xiàng)目的施工階段，完全倚重代建單位或施工單位，不能及時(shí)發(fā)現(xiàn)方案存在的問題或建設(shè)中存在的問題，從而為后期使用埋下質(zhì)量隱患。

5、項(xiàng)目代建單位或施工單位提前介入，招投標(biāo)工作流于形式。項(xiàng)目建設(shè)單位受技術(shù)人員數(shù)量和能力限制，在項(xiàng)目建設(shè)之初，就引入施工單位進(jìn)行方案設(shè)計(jì)和預(yù)算編制，最終項(xiàng)目的實(shí)施就由這個(gè)掌握情況、先入為主的公司來完成，影響公開招投標(biāo)工作的公平、公正。

（二）工作對(duì)策

針對(duì)上述信息化項(xiàng)目建設(shè)中存在的問題，政府各職能部門應(yīng)更新理念、加強(qiáng)管理，確保項(xiàng)目建成后能夠有效管用。

1、更新理念，提高認(rèn)識(shí)。預(yù)算評(píng)審作為財(cái)政預(yù)算績(jī)效管理的重要手段，不僅能夠?yàn)榭茖W(xué)安排財(cái)政預(yù)算提供強(qiáng)有力的技術(shù)支撐，同時(shí)能夠通過評(píng)審幫助項(xiàng)目建設(shè)單位增強(qiáng)預(yù)算編制的科學(xué)性和方案執(zhí)行的可行性。政府各職能部門應(yīng)更新理念，充分認(rèn)識(shí)預(yù)算評(píng)審工作的重要性及其意義，強(qiáng)化調(diào)研論證，做好評(píng)審資料的準(zhǔn)備和配合工作。

2、增加咨詢服務(wù)環(huán)節(jié)，區(qū)分設(shè)計(jì)咨詢單位和施工單位。為避免施工單位提前介入，預(yù)算編制偏高等情況，參照基本建設(shè)工程的管理方法，在工程前期增加咨詢服務(wù)環(huán)節(jié)，幫助項(xiàng)目管理單位科學(xué)合理地編制建設(shè)方案和項(xiàng)目預(yù)算，避免施工單位方案不完善，預(yù)算虛高等問題。

3、細(xì)化需求，充分利舊。在項(xiàng)目建設(shè)初期，項(xiàng)目單位應(yīng)通過細(xì)致調(diào)研，準(zhǔn)確詳盡地提出需求，包括功能需求、性能需求、環(huán)境需求、可靠性需求、安全保密需求、用戶使用界面、預(yù)計(jì)系統(tǒng)完成的任務(wù)等等，打好項(xiàng)目建設(shè)基礎(chǔ)。除此之外，項(xiàng)目單位應(yīng)詳細(xì)分析現(xiàn)有軟硬件資源、場(chǎng)地面積和保有量，做好長(zhǎng)期規(guī)劃和資源整合工作，避免出現(xiàn)重復(fù)投資的情況。

4、監(jiān)理約束，保障質(zhì)量。在項(xiàng)目單位缺少相關(guān)技術(shù)人員的情況下，為降低信息工程風(fēng)險(xiǎn)，保證項(xiàng)目單位利益，項(xiàng)目建設(shè)單位應(yīng)按照信息系統(tǒng)工程監(jiān)理的有關(guān)規(guī)定，實(shí)行工程監(jiān)理制，按照政府采購規(guī)定選擇具有信息系統(tǒng)工程相應(yīng)監(jiān)理資質(zhì)的工程監(jiān)理單位，對(duì)項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)行監(jiān)理，通過監(jiān)理項(xiàng)目施工單位的工程進(jìn)度、質(zhì)量和投資，來提高信息系統(tǒng)工程的質(zhì)量和效率。

四、信息系統(tǒng)工程評(píng)審工作存在的問題及管理建議

（一）評(píng)審中存在的問題

1、僅依據(jù)書面資料（可研報(bào)告、建設(shè)方案）論證評(píng)審，無法確保評(píng)審質(zhì)量。不同的政府部門，信息化建設(shè)內(nèi)容完全不同，即使是相同管理職能的政府部門在不同的地區(qū)，因業(yè)務(wù)流程不同、地區(qū)差異等原因，其信息化建設(shè)內(nèi)容也有很大差別，所以信息化建設(shè)必須量體裁衣。此外，部分信息系統(tǒng)建設(shè)項(xiàng)目是在現(xiàn)有基礎(chǔ)上進(jìn)行，目前評(píng)審僅依靠審閱書面資料和聽取項(xiàng)目單位介紹的方式，無法掌握建設(shè)單位實(shí)際情況、獨(dú)特需求、已有軟硬件投資的真實(shí)使用現(xiàn)狀等全面情況，也就無法保證評(píng)審工作質(zhì)量。

2、評(píng)審技術(shù)力量不足，評(píng)審結(jié)果易偏頗。對(duì)于部分已由政府信息化主管部門把關(guān)的項(xiàng)目，如已由發(fā)改委立項(xiàng)和批復(fù)概算的項(xiàng)目，其項(xiàng)目建設(shè)必要性、方案可行性不需重點(diǎn)論證，財(cái)政評(píng)審的工作重點(diǎn)更多的是放在預(yù)算的評(píng)審上。但是對(duì)于未經(jīng)信息化主管部門審核的專業(yè)管理領(lǐng)域內(nèi)的信息系統(tǒng)建設(shè)項(xiàng)目，財(cái)政評(píng)審的內(nèi)容就必須重點(diǎn)關(guān)注建設(shè)依據(jù)是否充分、方案是否可行等內(nèi)容。但是受專業(yè)領(lǐng)域限制，財(cái)政預(yù)算評(píng)審工作更多地倚重聘請(qǐng)的外部專家，專家的政策理論水平、對(duì)現(xiàn)有技術(shù)和前瞻技術(shù)的掌握、實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)、獨(dú)立性和公正性對(duì)評(píng)審質(zhì)量影響很大，評(píng)審結(jié)果易偏頗。

3、信息系統(tǒng)工程評(píng)審缺少申報(bào)指南和評(píng)審規(guī)范，影響評(píng)審效率。近年來，隨著信息系統(tǒng)工程的逐步增多，申報(bào)指南尚未制訂，項(xiàng)目單位按照普通項(xiàng)目的資料來準(zhǔn)備，不能滿足評(píng)審要求。準(zhǔn)備的資料重點(diǎn)不突出，評(píng)審?fù)ú贿^，返回修改調(diào)整就耽誤時(shí)間，最終影響評(píng)審工作效率。

（二）管理建議

針對(duì)上述信息系統(tǒng)工程評(píng)審中存在的問題，財(cái)政部門應(yīng)優(yōu)化評(píng)審流程，創(chuàng)新評(píng)審方式，增強(qiáng)評(píng)審結(jié)果的科學(xué)性，提高招投標(biāo)工作的競(jìng)爭(zhēng)性。

1、健全申報(bào)指南，優(yōu)化評(píng)審流程。為組織好信息系統(tǒng)工程的財(cái)政預(yù)算評(píng)審工作，財(cái)政部門應(yīng)出臺(tái)申報(bào)指南或規(guī)范，詳細(xì)確定應(yīng)提交的評(píng)審材料內(nèi)容，同時(shí)完善信息系統(tǒng)工程專項(xiàng)評(píng)審規(guī)范，優(yōu)化評(píng)審流程，細(xì)化評(píng)審辦法，提高評(píng)審工作效率。

2、引入技術(shù)中介，創(chuàng)新評(píng)審方式。針對(duì)專家評(píng)審時(shí)間短，評(píng)審內(nèi)容有限的問題，各地評(píng)審部門應(yīng)創(chuàng)新評(píng)審方式，借助信息技術(shù)公司的專業(yè)力量，組建信息技術(shù)中介庫，采取委托技術(shù)中介進(jìn)現(xiàn)場(chǎng)實(shí)地核查和專家評(píng)審相結(jié)合的方式，加大評(píng)審力度，提高評(píng)審質(zhì)量。

3、完善專家評(píng)審制度，提高評(píng)審質(zhì)量。通過廣泛吸納和嚴(yán)格篩選逐步建立起信息技術(shù)領(lǐng)域的專家?guī)?，在日常工作中進(jìn)行定期維護(hù)、更新或淘汰。在評(píng)審過程中，細(xì)化評(píng)審辦法，按各項(xiàng)目的必要性、可行性、預(yù)算合理性、績(jī)效目標(biāo)科學(xué)性及其他問題建議五類分別評(píng)審打分，嚴(yán)格要求評(píng)審專家遵循“客觀公正、科學(xué)規(guī)范、績(jī)效優(yōu)先、細(xì)化預(yù)算、突出重點(diǎn)”原則，并對(duì)自己的評(píng)審意見承擔(dān)責(zé)任。

4、擴(kuò)大招標(biāo)范圍，促進(jìn)公開透明。鼓勵(lì)參與評(píng)審的信息技術(shù)公司參加公開的招投標(biāo)工作，打破目前部分信息系統(tǒng)工程單一來源采購的模式，不僅能夠提高招標(biāo)工作透明度，抑制不正當(dāng)交易行為，而且通過引入競(jìng)爭(zhēng)，降低中標(biāo)價(jià)格，提高財(cái)政資金的使用效益。■

南華大學(xué)）