背景材料：

聚焦公車改革全面啟動

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話題嘉賓張明：西南財經(jīng)大學財政稅務學院教授，碩士研究生導師，主要研究和教授領(lǐng)域為國家預算、項目預算與管理最新實務、預算技術(shù)與理論運用等

潘鐸印：山東省青島市審計局辦公室任職，時評寫作愛好者，先后在《經(jīng)濟日報》、《中國審計報》及中直黨建網(wǎng)、審計署網(wǎng)等媒體發(fā)表各類短評近200篇逾30萬字

孫興全：武漢大學經(jīng)濟與管理學院經(jīng)濟學系副教授，中國管理科學研究院特約研究員

主持人

阮 靜：《財政監(jiān)督》雜志編輯

中共中央辦公廳、國務院辦公廳近日印發(fā)的《關(guān)于全面推進公務用車制度改革的指導意見》和《中央和國家機關(guān)公務用車制度改革方案》，于2014年7月16日全文向社會公布。根據(jù)指導意見，公車改革的總體目標是力爭2014年年底前基本完成中央和國家機關(guān)及其所屬參照公務員法管理的事業(yè)單位公務用車制度改革，2015年年底前基本完成地方黨政機關(guān)公務用車制度改革，用2至3年時間全面完成公務用車制度改革。指導意見規(guī)定了改革公務交通保障方式、合理確定黨政機關(guān)公務交通補貼標準、妥善安置司勤人員、公開規(guī)范處置公務用車的具體辦法。改革方案則是針對中央和國家機關(guān)公車改革的具體實施方案，明確了參改范圍、人員范圍和車輛范圍；在取消一般公務用車后，對參改的司局級及以下工作人員適度發(fā)放公務交通補貼，自行選擇公務出行方式，在北京市行政區(qū)域（城區(qū)）內(nèi)公務出行不再報銷公務交通費用。具體為：司局級每人每月1300元、處級每人每月800元、科級及以下每人每月500元。適時適度調(diào)整公務交通補貼標準。兩個文件明確了公車改革時間表和路線圖，全國范圍公車改革的大幕正式開啟。

自從1994年中共中央辦公廳、國務院辦公廳聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于中央黨政機關(guān)汽車配備和使用管理的規(guī)定》以來，中國公車改革已經(jīng)走過二十年。地方上，廣東1997年便已開始改革試點，隨后浙江、江蘇、北京、湖南等地加入試點。中共十八大后，中央高度重視公務用車制度改革，將此列為貫徹落實八項規(guī)定的重要任務之一，改革的“頂層設計”迅速推進。2013年11月印發(fā)的《黨政機關(guān)厲行節(jié)約反對浪費條例》對公務用車制度改革的方向、原則、重點任務作出原則規(guī)定。2014年政府工作報告提出，“今年啟動公務用車制度改革”。此次全面車改中則列出明確的時間表：中央和國家機關(guān)力爭2014年底前完成，地方黨政機關(guān)在2015年底前完成，用兩到三年時間，完成包括事業(yè)單位、國企和國有金融企業(yè)的公車改革。此次車改為何備受矚目？全面推進車改又有哪些效應可期？如何克服落實過程中可能出現(xiàn)的阻力困難？從根本上遏止“車輪上的腐敗”還要在哪些方面跟進完善？本期監(jiān)督沙龍聚焦公車改革全面啟動，就如何推進落實此次車改方案做相關(guān)探討解讀。

全面車改，效應幾何？

主持人：如何理解此次公車改革方案中的“全面”之義？與以往二十年車改相比，此次車改亮點和特點何在？

張明：與之前比，此次公車改革方案中的“全面”之義，主要是覆蓋面廣、措施到位、改革徹底。如改革機構(gòu)范圍包括各級黨委、人大、政府、政協(xié)、審判、檢察機關(guān)，各民主黨派和工商聯(lián)，參照公務員法管理的人民團體、群眾團體、事業(yè)單位全部。事業(yè)單位、國有企業(yè)和國有金融企業(yè)按規(guī)范職務消費原則，對原符合車輛配備條件的崗位和人員，逐步按規(guī)定納入改革。改革人員范圍原則上包括中央和國家機關(guān)在編在崗司局級及以下人員，地方地廳級及以下人員；同時鼓勵各級地方所屬廳（局）正職及各級黨政主要負責人參加車改，確因環(huán)境所限和工作需要的，允許以適當集中形式提供公務用車實物保障，但須嚴格規(guī)范管理并不得再領(lǐng)取公務交通補貼。改革具體措施統(tǒng)籌考慮了改革公務交通保障方式、合理確定公務交通補貼標準、妥善安置司勤人員、規(guī)范處置公務用車等系列問題。

與以往二十年車改相比，此次車改亮點和特點，一是機構(gòu)全覆蓋，如除各級黨政機關(guān)外，各民主黨派和工商聯(lián)，參照公務員法管理的人民及群眾團體，事業(yè)單位、國有企業(yè)和國有金融企業(yè)全部納入。二是人員除省部級及以上領(lǐng)導外全包括。三是系統(tǒng)性強，不僅包括公務用車體制的各種全部要素，如公務交通補貼標準、司勤人員安置、公務車規(guī)范處置等，還包括未來公務用車市場化、公務交通人均貨幣化標準和現(xiàn)有公務車資產(chǎn)清理等深層次善后及其與市場銜接等問題，可以說是我國公務交通體制的一次比較全面深化的改革。四是市場化目標明確，體現(xiàn)了以習近平為中心的黨中央突破“既得利益”藩籬，充分發(fā)揮市場配置效率的執(zhí)政思想，以及政府購買服務和促進產(chǎn)業(yè)調(diào)整及結(jié)構(gòu)優(yōu)化的經(jīng)濟觀念。五是措施到位、改革徹底，改革從公務交通體制、機構(gòu)、人員、公務車及管理體系等要素的轉(zhuǎn)變安置著手，一直延伸到未來的貨幣化、市場化公務交通購買機制建設等，一步到位地推進了我國建國以來的公務交通體制的市場化改革。六是市場化改革的啟示性，目前我國公務和國企領(lǐng)域類似公務交通體制的供給制、配給制、特權(quán)制、終身制、壟斷制等，是否也需要比照這種改革方式逐漸予以改革呢？

孫興全：這次公車改革的主要特點：一是公務出行普遍采用市場化、貨幣化的手段；二是自上而下，中央率先改革，先行示范，地方也要根據(jù)中央改革的原則推進，“力爭在2014年年底前基本完成中央和國家機關(guān)及其所屬參照公務員法管理的事業(yè)單位公務用車制度改革，2015年年底前基本完成地方黨政機關(guān)公務用車制度改革，用2至3年時間全面完成公務用車制度改革”，黨政機關(guān)要改，國有企事業(yè)單位也要跟進；三是統(tǒng)一補貼標準，防范借公車改革變相發(fā)過高福利，避免單位之間、地區(qū)之間標準不一、苦樂不均，相互攀比，使改革具有公正性。

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主持人：車改落實對遏止 “車輪上的腐敗”、節(jié)約財政資金等有積極意義，此次全面推進車改還會有哪些積極的效應可期？請具體分析。

潘鐸?。洪L期以來,公車產(chǎn)生的巨大開支造成公共資源極大浪費,損傷了黨和政府的形象。當前,全國各地政府部門、國有企業(yè)及事業(yè)單位車輛配置范圍過大、運行成本偏高、公車私用等問題日益突

出,社會對此反映強烈。在這樣的背景下全面推進公車改革，是對民聲民意的及時回應，對于樹立黨和政府的改革信用,提振群眾對改革的信心,將起到積極作用。

張明：一是市場化改革方向更加堅定明確。此次車改充分展示本屆政府堅持市場優(yōu)化資源配置的基本做法，不僅限于一般商務領(lǐng)域，而且將其引入公務領(lǐng)域，從經(jīng)濟體制上解決了市場配置與政府配置的孰輕孰重問題。二是有利樹立廉潔黨風和厲行節(jié)約、反浪費的政風，并將產(chǎn)生長期效應和深遠影響。三是對轉(zhuǎn)變政府職能、推進黨政機關(guān)后勤服務社會化將產(chǎn)生長期積極效應。四是在順應民意、維護黨和政府形象方面會產(chǎn)生良好效果和積極影響。五是拓展增加了政府購買服務，對調(diào)整經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、促進產(chǎn)業(yè)優(yōu)化和現(xiàn)代服務業(yè)升級等，具有較長期積極效應及影響。六是在促進社會各方面對未來相關(guān)領(lǐng)域改革方案的思考，會產(chǎn)生積極的示向性影響。七是對彰顯黨中央“約束權(quán)力”、“調(diào)整既得利益”的執(zhí)政方式及決心，有積極和良好的影響作用。八是對減少城市交通擁堵、節(jié)能減排、降低PM2.5或許也有一定的積極作用。

孫興全：首先車改能節(jié)約財政資金，據(jù)測算，按廣義口徑（包括養(yǎng)人、購車、養(yǎng)車等費用的節(jié)省），如果這次能有效推行，大概可節(jié)省30%的經(jīng)費。二是這次車改是對政府管理體制的一次突破，建立有限政府、利用社會化服務用市場化手段解決一部分政府問題，這次突破意義重大。三是對改革提供了新思路，這次改革具有“自我革命”的特點，首先對中央和國家機關(guān)“開刀”，其后逐步推廣到地方，增強了改革的權(quán)威性、公信力，非常有利于消除改革阻力。

主持人：具體到這次車改方案，“副部級以下官員取消一般公務用車，普通公務出行將由公務人員自行選擇社會化的方式，適度發(fā)放公務交通補貼；中央和國家機關(guān)補貼標準為司局級每人每月1300元、處級每人每月800元、科級及以下每人每月500元”這一具體規(guī)定備受關(guān)注，公車取消后對于這一貨幣補貼方案和標準您有何看法？

孫興全：這樣的標準具有相對公平的性質(zhì)。一方面，“5813”制的補貼能夠基本滿足絕大部分公務人員公務出行的需要，根據(jù)國家統(tǒng)計局資料，我國人均交通費用約為200多元。另一方面增加了普通公務員的實際利益。原來的模式下，公車還是領(lǐng)導干部用得多，很多公車具有專車性質(zhì)，普通公務員用得少，現(xiàn)在盡管領(lǐng)導比普通工作人員補貼高，相對而言，普通公務員的利益是增加了的。當然，這種按職務補貼的方式，還帶有一定的身份租金色彩，領(lǐng)導干部并不一定比普通公務人員出行多。但是改革還得面對現(xiàn)實，追求絕對公平不切實際。

張明：根據(jù)黨中央、國務院《關(guān)于全面推進公務用車制度改革的指導意見》，本次改革中的公務交通補貼標準確定有明確的兩方面內(nèi)容：一是經(jīng)過反復研究測算綜合考慮公務出行成本、經(jīng)濟發(fā)展水平、社會承受能力、轄區(qū)面積、自然地理環(huán)境、公務出行次數(shù)和距離、行政級別和實際承擔的工作職務等因素，并根據(jù)交通成本等相關(guān)因素變化，適時適度調(diào)整補貼標準。二是以改革后公務交通補貼支出總額必須低于改革前公車運行支出總額，公務交通補貼僅保障城區(qū)或規(guī)定區(qū)域內(nèi)基本公務出行需求，簡化檔次便于操作且各級間補貼差距不過大這項三原則為基礎(chǔ)確定補貼標準。

從支出的預算標準控制技術(shù)講，城區(qū)或規(guī)定區(qū)域基本公務出行月交通補貼，主要取決于一級崗位在城區(qū)或規(guī)定區(qū)域月基本公務出行的次數(shù)及次均交通支出，常態(tài)下這兩因素基本穩(wěn)定，其中還包括因部門及行業(yè)屬性不同或季節(jié)原因?qū)е虏煌禄竟珓粘鲂写螖?shù)不同的處理，具體如電管的冬夏季用電高峰期、教育的高中考期、衛(wèi)生的春秋發(fā)病期、水務水利和農(nóng)業(yè)的汛旱期、交通的長假期、城管的假節(jié)日期等，這樣或許更有標準控制力和公信力。

如何做實全面車改？

主持人：還有人認為，公車消費與政府提供的公共服務息息相關(guān)，在目前高壓態(tài)勢下，公車消費總支出當會減少，但公車消費與政府提供的公共服務息息相關(guān)，在取消一般公務用車的情況下如何避免“能不出門就不出門”的懶政怠政的情況出現(xiàn)、保證各級政府提供公共服務的效率？

張明：取消一般公務用車后，“能不出門就不出門”，更多通過電話指揮、遙控解決是肯定的，但是否屬于懶政怠政則要具體分析認識。目前，保證各級政府公共服務及管理效率的機制已基本健全完善，我國服務型政府履職狀況并不遜于發(fā)達國家，特別是在應急方面有過之而無不及。因為，一是近年來建立服務型政府、關(guān)注民生等觀念已普遍建立，任何責任人對公眾和社會問題基本不敢懈怠。即懶政怠政過不了領(lǐng)導這一關(guān)，這在國情條件下是非常有效的。二是習近平總書記及黨中央的群眾路線實踐和反“四風”活動，使黨風政風好轉(zhuǎn)，公務行為和執(zhí)政水平不斷提高，特別是領(lǐng)導抓得緊，懶政怠政自然不會多。三是目前媒介及社會都非常關(guān)注政府的公共服務及管理活動，由此形成的監(jiān)督也相應會減少懶政怠政出現(xiàn)。

孫興全：要避免懶政怠政的情況出現(xiàn)，我還是建議車補用公務卡的形式，不拿現(xiàn)金，實際出行才在公務卡中開支。同時要借助政府網(wǎng)站公布車補公務卡支出情況，讓公眾能查到車補是如何花出去的，去了什么地方，辦了什么事。不出行不支出，當月未用完的車補應收回。

潘鐸印：面對一些官員可能發(fā)出“車補這么低，以后不出差了”的抱怨和牢騷，需要引起有關(guān)部門的重視甚至警惕?！败囇a這么低，以后不出差了”，其背后的深意應該是以后不出門辦公事了，不下基層調(diào)研了，能不去就不去，能省則省，交通補貼省下來都是自己的。任何改革都不會一蹴而就，此輪車改要想收獲預期效果，無疑需要各地拿出壯士斷腕的勇氣，充分運用執(zhí)政智慧去力排各種雜音和障礙。公車改革不能沒有量化標準，但其根本并不只出于費用的考量，而是重在權(quán)力約束和遏制腐敗的機制變革?！敖?jīng)濟賬”要算，反腐倡廉的社會效應更需厘清，把權(quán)力用車關(guān)進科學管理的制度籠子，資源節(jié)約的經(jīng)濟效益也會相得益彰。

主持人：此次全面推進公車改革方案的落實，在您看來，還有哪些可預見的困難？如何防止改革當中的“上有政策、下有對策”：比如說對于某些官員可能拿到超標車補或者找企業(yè)借車開等“私車公用”的現(xiàn)象應如何監(jiān)督？

孫興全：統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、政策配套。妥善處理公務用車制度改革涉及的各種利益關(guān)系，科學制定改革方案和配套政策，確保新舊制度平穩(wěn)過渡、有機銜接。 新舊制度的平穩(wěn)過渡，主要涉及司勤人員安置、原有公車處置、改革過渡時期公務出行的保障、消除改革阻力、下調(diào)原來改革試點的過高補貼、財力困難地區(qū)和單位的財政保障等多方面。人員安置問題是所有改革中難度較大的問題，建議以留用一部分、轉(zhuǎn)崗一部分，退出一部分。人員安置有兩個實際情況要考慮，一是司勤人員相當比例屬于臨時聘用人員，二是黨政機關(guān)及其它國有單位本就普遍存在機構(gòu)臃腫、人員較多的問題。這兩個實際情況說明“退出”應是主要方式，如果原有司勤人員不退出，以前司勤人員完成的工作又社會化了，這實際上增加了政府資源耗用規(guī)模，造成更大的浪費。當然退出方式也要公平合理。至于其他問題也應充分權(quán)衡，用合理合法的方式加以解決。解決這一問題還是要提高政府行為的透明度，加強財政管理，嚴懲違規(guī)占用企業(yè)車輛的行為。超標拿車補，實為貪污，借用企業(yè)車輛，實為受賄，要追究責任。

張明：此次全面公車改革方案落實，可預見的困難主要來自相關(guān)要素轉(zhuǎn)變產(chǎn)生的結(jié)果。一是公務車轉(zhuǎn)變?yōu)榛竟珓战煌ㄑa貼后，會出現(xiàn)“能不出門就不出門”現(xiàn)象，影響政府公共服務及管理效率；二是公務車司勤人員轉(zhuǎn)變?yōu)槠渌珓諉T或分流可能會出現(xiàn)安置困難大，造成一些不和諧。三是公務車轉(zhuǎn)變?yōu)榻?jīng)營性資產(chǎn)，可能會被賤賣，出現(xiàn)國有資產(chǎn)流失。對后兩個問題黨中央國務院已有明確規(guī)定，執(zhí)行中易操作監(jiān)督，基本不會有更多舞弊。但取消公務車后的公務實施執(zhí)行效率，的確可能會出現(xiàn)主持人所提及的“上有政策、下有對策”等，降低改革效率，影響黨和政府形象，同時造成相關(guān)政府支出增加。對此黨中央國務院已有一些預計判斷，如明確指出：一是公務交通補貼屬改革性補貼，不是職工福利，主要保障普通公務出行需求，不包括上下班通勤和所在城市外的長途出差。二是各級審計機關(guān)對保留的一般公務用車和執(zhí)法執(zhí)勤用車配備使用、運行維護費用、取消的公務用車處置和交通補貼發(fā)放等，納入日常和專項審計監(jiān)督，并依法公開審計結(jié)果。三是各級紀檢監(jiān)察機關(guān)要加強監(jiān)督檢查，嚴肅查處違反車改規(guī)定的行為，及時公布處理結(jié)果。對主持人提出的某些官員可能拿到超標車補或借企業(yè)車開等“私車公用”等的監(jiān)督，車補是國家財政撥款對車改公務員的個人補貼，其中涉及的管理者、經(jīng)辦人以及制度依據(jù)、賬務憑證及記錄等都比較系統(tǒng)而非單一。此條件下拿超標車補，盡管資金只能來源于部門或單位的自有收入，但在嚴格的預決算審查和相關(guān)賬務審計中不可能完全隱瞞。而一些領(lǐng)導借企業(yè)車開則相對隱蔽(如同收受禮金)，同時會形成車改后的一種新型賄賂方式，這種現(xiàn)象通常只有相關(guān)企業(yè)負責人和相關(guān)財務人員知情。對這類現(xiàn)象的監(jiān)督主要有兩方面，一是加強領(lǐng)導履職和權(quán)力運用監(jiān)督，嚴密關(guān)注領(lǐng)導權(quán)力范圍的舞弊問題；二是發(fā)揮審計監(jiān)督對相關(guān)企業(yè)的賬務審計作用，嚴查賄賂的蛛絲馬跡。

主持人：本輪車改由于是自上而下的推進有較高的權(quán)威性，其效果可期，但由于政府工作人員既是車改執(zhí)行者、監(jiān)督者、同時在一定程度上也是公車體制的既得利益者，如何保證車改長效、從根本上遏止“車輪上的腐敗”還須更多的考量以及相關(guān)制度改革的配套推進。據(jù)此，談談您的看法。

張明：如何保證車改長效和從根本上遏止“車輪腐敗”是有區(qū)別的兩問題。保證車改長效主要是政府的公務交通補貼支出總量少于原公務車使用和維護費支出總量，以及公務出行效率提高。政府的公務交通補貼支出總量包括財政撥款的公務交通補貼和部門或單位收入用于公務交通補貼兩部分。按現(xiàn)有車改規(guī)定，車改后財政撥款的公務交通補貼支出肯定少于原財政撥款的公務車使用和維護費支出，但可能會出現(xiàn)部門或單位將自有收入用于公務交通補貼，且部門或單位的公務交通補貼支出量可能會小于、等于或大于財政撥款減少量。要保證車改有效，必須是部門或單位收入安排的公務交通補貼支出小于財政撥款減少量。長期保證之就是車改長效?？梢?，今后的財政監(jiān)督如人大的政府預決算審查、財政監(jiān)督嵌入政府(部門)預算管理、審計的賬務審查等，都應重點關(guān)注、核實部門預決算和賬務記錄中的公務交通補貼支出，否則車改長效保證真不好說。

車改通過取消一般公務用車，的確解決了以車為載體的“車輪腐敗”問題。因為“車輪腐敗”一是相關(guān)(含司勤)人員公車私用，一是公車燃修費舞弊。取消一般公車后，這些現(xiàn)象自然消失。公務出行轉(zhuǎn)由公務交通補貼承擔后，如果該補貼像其他生活補貼一樣，按月劃入個人銀行卡，必然形成用“能不出門就不出門”或權(quán)力尋租等方式解決公務出行的狀況?！败囕喐瘮　睍D(zhuǎn)變?yōu)楣珓粘鲂形璞谆蚬珓粘鲂胁蛔鳛?、公務出行?zhí)行不力、侵吞公務交通補貼等行為。那時，社會或媒介關(guān)注的或許就是“公車私用”變異的“公務交通補貼個人化消費”問題。因此，一是要深入研究公務交通補貼支付的具體方式，真正體現(xiàn)公務交通補貼不是福利補助的性質(zhì)；二是更多的引入相關(guān)制度改革，如強化服務型政府建設、加強政府及部門社會服務管理績效評估等配套推進；三是加強公務交通補貼財政監(jiān)管制度，特別是人大、財政、審計等的專項監(jiān)督，以及對部門預決算、預算執(zhí)行等監(jiān)督制度的健全落實?！?/p>