●朱珊珊

優(yōu)化地方性債務(wù)結(jié)構(gòu)探析

●朱珊珊

當(dāng)前，隨著宏觀經(jīng)濟(jì)的結(jié)構(gòu)性調(diào)整，飽受地方債務(wù)困擾的地方政府，面臨著償債高峰和城鎮(zhèn)化建設(shè)資金需求的矛盾。目前地方政府債務(wù)，從余額所占的比例、債務(wù)資產(chǎn)比率、還款能力、資金投向等方面來看，債務(wù)的總量風(fēng)險(xiǎn)可控，最主要的問題在于期限結(jié)構(gòu)的不合理，投資項(xiàng)目現(xiàn)金流與還款期嚴(yán)重不匹配，造成債務(wù)集中到期，短期流動(dòng)性出現(xiàn)問題。面對(duì)不斷加大的地方性債務(wù)壓力，有效控制和化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，優(yōu)化債務(wù)結(jié)構(gòu)，有利于解決城鎮(zhèn)化發(fā)展基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)長期項(xiàng)目的融資難題。

一、當(dāng)前地方性債務(wù)結(jié)構(gòu)面臨的主要問題

（一）地方性債務(wù)結(jié)構(gòu)概述

地方性債務(wù)是地方政府作為債務(wù)主體或者由地方政府為所屬機(jī)構(gòu)的債務(wù)提供擔(dān)保或償付責(zé)任形成的債務(wù)。地方性債務(wù)結(jié)構(gòu)主要包括資金來源、資金投向、舉借主體、還款資金來源及期限結(jié)構(gòu)等方面，是地方政府吸收和利用債務(wù)資金效率狀況的直觀反映。據(jù)審計(jì)署數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至2013年6月底，全國各級(jí)政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)和或有債務(wù)（政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)和政府可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的債務(wù)）與2010年相比，債務(wù)規(guī)模增速為67%。我國債務(wù)規(guī)模符合預(yù)期、但增速過快：從債務(wù)資金來源看，銀行貸款占比較大；從債務(wù)資金投向看，主要用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公益性項(xiàng)目，占債務(wù)支出資金的87%；從未來償債年度看，今明兩年地方政府的償債壓力大。

（二）主要問題

1、資金來源主要依存銀行貸款。 地方政府債務(wù)的資金來源主要以銀行貸款為主。數(shù)據(jù)顯示：2010年審計(jì)地方債務(wù)時(shí)，銀行貸款占債務(wù)合計(jì)中的比例高達(dá)79%，2013年6月底的數(shù)據(jù)顯示，該比例下降至56%。雖然其他形式融資 （BT融資、地方發(fā)行債券、信托融資等）代之而起，但占比十分有限。地方債大多以土地抵押獲得銀行貸款，兩者互相依存強(qiáng)化，加劇了銀行信貸風(fēng)險(xiǎn)。

2、舉借主體多元化特征。從債務(wù)舉借主體看，主要包括地方政府和機(jī)構(gòu)、經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助事業(yè)單位、公用事業(yè)單位、政府融資平臺(tái)公司和其他相關(guān)單位。數(shù)據(jù)顯示：2010年審計(jì)地方債務(wù)時(shí)，地方融資平臺(tái)是地方債務(wù)的主要負(fù)債主體之一，在地方政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)中占46.7%；2013年6月底的數(shù)據(jù)顯示，該比例下降至38%。這些直接或間接的舉債主體過于復(fù)雜，多元化的趨勢(shì)加重，不利于信息統(tǒng)計(jì)監(jiān)測(cè)和監(jiān)督管理。

地方政府債務(wù)的舉債主體

資料來源：國家審計(jì)署、信達(dá)證券研發(fā)中心整理

3、還款來源依賴土地財(cái)政。目前，地方債的還款資金來源主要以地方政府財(cái)政收入、土地出讓金收入、舉借新債為主?？紤]到經(jīng)濟(jì)增速趨緩，稅收收入降低的因素，一些地方政府越來越重視土地出讓收入，對(duì)于土地出讓收入的依賴越來越高。以北上廣三個(gè)主要城市為例，2013年土地出讓收入與公共財(cái)政收入之間的比值：北京52.69%，上海54.72%，廣州63.94%。然而土地出讓收入具有不可持續(xù)性，當(dāng)經(jīng)濟(jì)下行、資產(chǎn)價(jià)格下降，政府土地出讓收入會(huì)迅速減少，這是地方性債務(wù)的主要風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)。

4、地方性債務(wù)期限與資金投向的收入現(xiàn)金流嚴(yán)重不匹配。地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公益性項(xiàng)目，都具有長期性的特點(diǎn)，債務(wù)的期限也應(yīng)相對(duì)較長。但是，目前地方性債務(wù)期限過短，大部分在5—8年，但基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公益性項(xiàng)目期限一般在10年左右，甚至更長，與資金投向的收入現(xiàn)金流嚴(yán)重不匹配，導(dǎo)致債務(wù)集中到期。2013年7月至12月、2014年到期需要償還的債務(wù)占比分別為22.92%和21.89%，其中2014年是第一個(gè)小高峰，2015年和2016年地方債務(wù)到期比重則分別為17.06%和11.58%，未來三年需償還近一半，今明兩年地方政府的償債壓力大。

二、地方性債務(wù)結(jié)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)成因分析

（一）投資主體的財(cái)權(quán)與事權(quán)不對(duì)等，長期直接的市場融資方式發(fā)展緩慢，缺乏有效的信息披露和監(jiān)督機(jī)制

1、地方財(cái)政信用，社會(huì)愿意滿足。地方債是地方政府信用透支，必須依靠地方財(cái)政收入償還。1994年進(jìn)行了分稅制改革后，地方政府財(cái)權(quán)與事權(quán)不對(duì)等，與此同時(shí)，加速發(fā)展的地方城鎮(zhèn)化建設(shè)需要數(shù)目龐大的資金支持，造成地方財(cái)政入不敷出。由于缺乏長期直接的融資渠道，地方政府負(fù)債需求的剛性，與銀行為謀求自身發(fā)展的目標(biāo)一致，進(jìn)一步加重了對(duì)銀行貸款的依存。一是政府有穩(wěn)定的財(cái)政基礎(chǔ)和財(cái)政收入來源，以及國家信用兜底，社會(huì)資金愿意供給；二是政府貸款的規(guī)模大、成本承受力較強(qiáng)，相對(duì)其他貸款，政府貸款的綜合收益率較高，風(fēng)險(xiǎn)有限；三是地方財(cái)政將可支配的存款資金與政府融資總量和增量掛鉤，對(duì)公存款在銀行的考核體系中尤為重要，吸收財(cái)政預(yù)算外存款資金成為各銀行爭奪的焦點(diǎn)。

2、舉債主體多元化，缺失有效監(jiān)督。由于城鎮(zhèn)化發(fā)展的硬性指標(biāo)，迫使當(dāng)?shù)卣畬で蟾鞣N資金來源，加之銀監(jiān)會(huì)出臺(tái)了融資平臺(tái)的分類管理辦法，平臺(tái)融資難度加大，造成各種間接、復(fù)雜的舉債主體。這些顯性或隱性舉債方式的一個(gè)共同特點(diǎn)就是，政府都不直接與資金供給方接觸，也未提供擔(dān)保和信息披露，加大了統(tǒng)計(jì)監(jiān)測(cè)、監(jiān)督管理的難度。一是我國現(xiàn)行的財(cái)政法規(guī)中各級(jí)人大未對(duì)政府發(fā)債給予授權(quán)，地方債既不接受上級(jí)財(cái)政的約束，也沒有當(dāng)?shù)厝舜蟮谋O(jiān)督。1994年通過的 《預(yù)算法》規(guī)定，地方政府總預(yù)算不能列赤字；人民銀行《貸款通則》規(guī)定，政府部門不能直接從銀行貸款；《擔(dān)保法》也規(guī)定，國家機(jī)關(guān)不得成為擔(dān)保人。由于缺少債務(wù)監(jiān)管和審批制度，地方政府對(duì)于直接負(fù)債、或有負(fù)債的風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)識(shí)不清、估計(jì)不足。二是政府預(yù)算透明度有待提高，社會(huì)公眾對(duì)地方債的投向、運(yùn)行、效率等信息獲知渠道有限，面對(duì)政府負(fù)債規(guī)模不斷增長，監(jiān)管部門也難以在原有監(jiān)管框架下準(zhǔn)確地統(tǒng)計(jì)、監(jiān)測(cè)、管理，其潛藏風(fēng)險(xiǎn)和可能波及的范圍無法預(yù)知。三是在間接的融資舉債中，地方政府對(duì)銀行經(jīng)營干預(yù)增多，弱化了金融機(jī)構(gòu)監(jiān)督和制約機(jī)制，長期可能造成金融主體責(zé)任邊界混亂，風(fēng)險(xiǎn)歸屬不清，對(duì)金融體系的穩(wěn)健性和貨幣政策執(zhí)行效果產(chǎn)生影響。

（二）債務(wù)規(guī)模的增速加快，短期償債壓力加大，缺乏持續(xù)穩(wěn)定覆蓋債務(wù)的現(xiàn)金流

1、土地收益不可持續(xù)，償債來源風(fēng)險(xiǎn)加大。當(dāng)前中國經(jīng)濟(jì)的增速較1978—2008三十年間10%的年均增速有所下降，從宏觀層面上來看，7%左右的經(jīng)濟(jì)增速可能會(huì)長期持續(xù)。經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)都是不可避免的，投資在經(jīng)濟(jì)增長中的拉動(dòng)作用將逐漸減弱，以后依靠大規(guī)模信貸刺激，帶動(dòng)投資增長的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式很難再出現(xiàn)。 地方政府支出過于依靠土地出讓收入，當(dāng)經(jīng)濟(jì)下行，資產(chǎn)價(jià)格下降，將嚴(yán)重削弱地方政府的償債能力。一是土地收益的不可持續(xù)。目前，各地基本形成了 “賣地——引資促增長——地價(jià)上漲——賣地”這一循環(huán)發(fā)展模式，土地出讓收入成了各地財(cái)政預(yù)算外收入的主要來源。但是，土地是有限的，由于對(duì)新增建設(shè)用地進(jìn)行總量控制，可以預(yù)見未來土地財(cái)政發(fā)展必然受到極大制約。二是項(xiàng)目貸款“滾雪球”加劇了償債風(fēng)險(xiǎn)。地方基礎(chǔ)及公益類項(xiàng)目工程浩大、期限較長，當(dāng)工程項(xiàng)目超出項(xiàng)目貸款的金額及期限，無其他資金渠道來滿足需求時(shí)，就只能以土地抵押上項(xiàng)目，重新獲得項(xiàng)目貸款，由于貸款要借新還舊，還需要還本付息，“新上”的項(xiàng)目規(guī)模大于原來的項(xiàng)目，如此“滾雪球”般借舊還新，原本規(guī)模在償債能力以內(nèi)的小項(xiàng)目變成在短期內(nèi)根本無法清償?shù)摹按箜?xiàng)目”，加劇了短期償債壓力，進(jìn)一步強(qiáng)化了對(duì)土地的依賴。

2、債務(wù)期限過短，資金投向與收入現(xiàn)金流錯(cuò)配。地方財(cái)力是有限的，投資項(xiàng)目現(xiàn)金流與還款期不匹配，債務(wù)集中到期，償債壓力加大。一是特殊經(jīng)濟(jì)狀況與項(xiàng)目建設(shè)周期疊加，催生集中到期現(xiàn)象。為應(yīng)對(duì)2008年全球金融危機(jī)，國家出臺(tái)了4萬億刺激政策。地方政府為了發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)，依托資源優(yōu)勢(shì)和政府信用，大量進(jìn)行債務(wù)融資。2009年大量涌現(xiàn)的融資平臺(tái)貸款，大部分集中在5年左右，還款期集中在近兩年。二是存量債務(wù)與新生債務(wù)的疊加累積，加劇了集中償還壓力。由于地方政府投資增速持續(xù)加快，舊債未償再添新債，特別是一些項(xiàng)目建設(shè)周期長、資金占用量大，平臺(tái)貸款受限而項(xiàng)目仍未結(jié)束，只能用其他項(xiàng)目或虛擬項(xiàng)目進(jìn)行融資，由此導(dǎo)致“短期貸款長期占用”、“短期貸款循環(huán)使用”，造成債務(wù)積累，債務(wù)成本上升。

三、優(yōu)化地方性債務(wù)結(jié)構(gòu)的政策建議

（一）優(yōu)化債務(wù)期限結(jié)構(gòu)，防范短期流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)

一是做好預(yù)期償債風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)，對(duì)存量債務(wù)進(jìn)行梳理，合理安排資金償還進(jìn)度，拉長債務(wù)期限，解決項(xiàng)目建設(shè)周期和債務(wù)資金期限結(jié)構(gòu)的錯(cuò)配問題。二是探索建立多種直接債務(wù)融資方式，開發(fā)利用直接債務(wù)融資工具，化解債務(wù)期限結(jié)構(gòu)錯(cuò)配問題，降低流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)。三是建立地方政府融資的流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)控制長效機(jī)制，通過機(jī)制建設(shè)規(guī)范各級(jí)政府的融資行為，通過多元化的直接增量融資，合理優(yōu)化債務(wù)期限結(jié)構(gòu)。

（二）建立風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制，完善債務(wù)監(jiān)測(cè)管理體系

一是建立政府性債務(wù)償債風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警和應(yīng)急制度，確定償債風(fēng)險(xiǎn)警戒線，制定應(yīng)急措施，提示償還風(fēng)險(xiǎn)。二是建立政府性債務(wù)審批制度，統(tǒng)籌規(guī)劃政府發(fā)債，將政府性債務(wù)納入統(tǒng)計(jì)、監(jiān)測(cè)、考核體系中，通過對(duì)地方財(cái)力、負(fù)債績效的監(jiān)督考核，強(qiáng)化各級(jí)政府舉債項(xiàng)目的規(guī)劃，提高財(cái)政資金使用效率。三是完善政府性債務(wù)的監(jiān)督管理辦法，構(gòu)建債務(wù)監(jiān)測(cè)管理制度、債務(wù)規(guī)模控制機(jī)制和風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制，從體制機(jī)制上保障政府性債務(wù)健康運(yùn)行。

（三）加強(qiáng)地方政府融資體制建設(shè)，促進(jìn)市場化融資可持續(xù)發(fā)展

一是加快市場化的地方政府融資體制建設(shè)，為地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供更靈活多樣的融資方式，推進(jìn)投融資資源的整合進(jìn)度。二是繼續(xù)以市場化為導(dǎo)向，推動(dòng)地方政府多元化融資體制建設(shè)，大力發(fā)展直接債務(wù)融資。三是通過制度安排進(jìn)一步明晰政府與市場的責(zé)任邊界，按照項(xiàng)目屬性采取相應(yīng)的融資模式，實(shí)現(xiàn)地方政府公益性與非公益性項(xiàng)目的專門化運(yùn)作。■

中國人民銀行南通市中心支行）