●汪水文 龔 勛

根據(jù)財(cái)政部授權(quán)，財(cái)政部駐湖北專員辦對(duì)湖北省農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)中央財(cái)政保費(fèi)補(bǔ)貼資金申報(bào)使用情況開展監(jiān)督檢查工作。自2011年起連續(xù)3年，該辦結(jié)合其他3項(xiàng)中央財(cái)政金融貼補(bǔ)獎(jiǎng)資金，對(duì)湖北省中央金融貼補(bǔ)獎(jiǎng)?wù)邎?zhí)行情況進(jìn)行了深入檢查調(diào)研，累計(jì)查處湖北省農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)領(lǐng)域違規(guī)問題金額合計(jì)8.1億元，并立足長遠(yuǎn)，通過深入農(nóng)村走訪村戶，實(shí)地了解政策執(zhí)行效果，探索優(yōu)化保費(fèi)補(bǔ)貼運(yùn)行機(jī)制，促進(jìn)惠民政策真正惠民，取得了良好效果。

一、政策效果

自湖北省2007年開展農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)試點(diǎn)工作以來，在中央財(cái)政保費(fèi)補(bǔ)貼政策引導(dǎo)下，全省農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)試點(diǎn)范圍逐步擴(kuò)大，試點(diǎn)保險(xiǎn)品種逐步增加，試點(diǎn)工作運(yùn)行機(jī)制逐步完善，主要農(nóng)產(chǎn)品的風(fēng)險(xiǎn)保障體系逐步形成。

（一）主要險(xiǎn)種實(shí)現(xiàn)全省全覆蓋

目前，湖北省共開展了中央、省級(jí)財(cái)政給予保費(fèi)補(bǔ)貼水稻、能繁母豬、奶牛、棉花、油菜、森林及“兩屬兩戶”（軍屬、烈屬、低保戶、五保戶）農(nóng)房保險(xiǎn)等7個(gè)險(xiǎn)種的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)。水稻、能繁母豬、奶牛、“兩屬兩戶”農(nóng)房保險(xiǎn)等四個(gè)險(xiǎn)種實(shí)現(xiàn)全省全覆蓋。棉花、油菜、森林保險(xiǎn)選擇部分縣市試點(diǎn)。2007—2012年，全省累計(jì)投保能繁母豬1072.47萬頭、水稻13949.50萬畝、奶牛11.89萬頭、“兩屬兩戶”農(nóng)房672.02萬戶、棉花 191.27萬畝、投保油菜577.97萬畝。累計(jì)提供風(fēng)險(xiǎn)保障614.18億元。

（二）提高了財(cái)政資金支農(nóng)效應(yīng)

從農(nóng)民角度看，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)開展以后，農(nóng)民遭災(zāi)后能夠得到保險(xiǎn)公司及時(shí)快速賠付，對(duì)投保農(nóng)戶抗災(zāi)減債起到了積極作用；從財(cái)政角度看，通過農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保費(fèi)補(bǔ)貼，使得有限的財(cái)政支農(nóng)資金效應(yīng)明顯放大，2012年，湖北省各級(jí)財(cái)政補(bǔ)貼保費(fèi)4.81億元（其中：中央財(cái)政2.59億元，省級(jí)及縣級(jí)2.22億元），為農(nóng)業(yè)提供風(fēng)險(xiǎn)保障超過144.31億元，惠及農(nóng)戶814.51萬戶次，放大財(cái)政補(bǔ)貼效應(yīng)30倍。同時(shí)，通過保險(xiǎn)公司現(xiàn)場(chǎng)核實(shí)，掌握了農(nóng)業(yè)災(zāi)害的真實(shí)情況，提高了政府救災(zāi)的針對(duì)性和準(zhǔn)確性、救災(zāi)資金的使用效率及農(nóng)業(yè)防范風(fēng)險(xiǎn)能力。

（三）有效化解了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)

農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)開展以后，農(nóng)民遭災(zāi)后能夠得到保險(xiǎn)公司及時(shí)快速賠付，對(duì)投保農(nóng)戶抗災(zāi)減債起到了積極的作用，在一定程度上轉(zhuǎn)移了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)。2010年，湖北省大部分地區(qū)遭受歷史罕見的強(qiáng)降雨襲擊，公安、洪湖、監(jiān)利、赤壁、鄂州、大冶、蘄春、英山、羅田、浠水等10市縣投保水稻328.7萬畝，財(cái)政承擔(dān)和農(nóng)戶繳納保費(fèi)累計(jì)4601.80萬元（各級(jí)財(cái)政投入3451.35萬元，農(nóng)戶繳納1150.45萬元），受災(zāi)面積達(dá) 111.1萬畝，占投保面積的33.80%，估損總額4633.27萬元。

二、主要做法

湖北專員辦自2003年開始開展小額擔(dān)保貸款財(cái)政貼息審核工作以來，連續(xù)10年對(duì)湖北省中央財(cái)政金融貼補(bǔ)獎(jiǎng)資金開展審查審核工作，共審查審核貼補(bǔ)獎(jiǎng)資金16.08億元，先后3次開展金融貼補(bǔ)獎(jiǎng)資金及政策執(zhí)行情況檢查，檢查期間堅(jiān)持監(jiān)督工作要“訪民情、接地氣”的指示，深入基層走訪居民村戶，通過“四看”實(shí)地了解農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)政策落實(shí)情況。

一是實(shí)地走訪，看補(bǔ)貼對(duì)象的真實(shí)合規(guī)性：補(bǔ)貼對(duì)象是否真實(shí)存在；補(bǔ)貼險(xiǎn)種的保險(xiǎn)標(biāo)的是否符合政策規(guī)定；保險(xiǎn)企業(yè)是否按市場(chǎng)化原則接受投保；農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)是否以市場(chǎng)化原則運(yùn)作。

二是合規(guī)審核，看補(bǔ)貼范圍是否符合國家相關(guān)政策規(guī)定：補(bǔ)貼測(cè)算依據(jù)是否真實(shí)合理；補(bǔ)貼核定方式是否合規(guī)；申報(bào)程序是否合規(guī)；各級(jí)財(cái)政部門是否嚴(yán)格審核把關(guān)、及時(shí)匯總上報(bào)。

三是系統(tǒng)對(duì)賬，看資金撥付及核算的真實(shí)合規(guī)：農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)補(bǔ)貼是否及時(shí)足額撥付金融機(jī)構(gòu)；各級(jí)財(cái)政部門和農(nóng)戶是否依政策規(guī)定分別承擔(dān)相應(yīng)保費(fèi)；撥付程序是否合規(guī)；農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)補(bǔ)貼資金會(huì)計(jì)核算是否合規(guī)；補(bǔ)貼資金是否?？顚Ｓ?。

四是了解民情，看惠農(nóng)政策是否在基層有效落實(shí)：政策實(shí)施是否以市場(chǎng)化手段有效化解了農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的風(fēng)險(xiǎn)；地方政府是否出臺(tái)配套支農(nóng)措施；是否有效提高財(cái)政補(bǔ)貼資金的使用效益。

三、存在的問題

（一）部分地方政府承辦農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)出現(xiàn)諸多弊端

檢查發(fā)現(xiàn)湖北省部分市縣農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)采取政府承辦、按村投保模式，違背中央財(cái)政關(guān)于農(nóng)業(yè)保險(xiǎn) “市場(chǎng)運(yùn)作、農(nóng)戶自愿、政府引導(dǎo)”的指導(dǎo)原則，出現(xiàn)諸多問題，一是未按實(shí)際耕作面積投保，出現(xiàn)理賠面積大于投保面積等現(xiàn)象；二是投保程序不到位，出現(xiàn)保單未送達(dá)到村、憑證未送達(dá)到戶等問題；三是違規(guī)理賠，出現(xiàn)向非投保戶支付災(zāi)損理賠款等行為；四是套取中央保費(fèi)補(bǔ)貼資金，縣市財(cái)政墊付應(yīng)由農(nóng)戶承擔(dān)保費(fèi)，保險(xiǎn)公司通過費(fèi)用渠道予以返還等違規(guī)問題。

（二）部分地方財(cái)政部門執(zhí)行中央農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保費(fèi)補(bǔ)貼政策不力，甚至弄虛作假騙取中央財(cái)政資金

檢查發(fā)現(xiàn)部分地方財(cái)政部門未在本級(jí)預(yù)算中安排保費(fèi)補(bǔ)貼地方配套資金，而是通過財(cái)政部門先墊付，保險(xiǎn)公司再虛假理賠退還資金的形式虛假支付農(nóng)戶應(yīng)承擔(dān)保費(fèi)，騙取中央農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保費(fèi)財(cái)政補(bǔ)貼資金；部分地方財(cái)政部門以先撥后返或先收后撥的方式，虛假撥付農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保費(fèi)補(bǔ)貼地方財(cái)政配套資金;少數(shù)財(cái)政部門貼補(bǔ)獎(jiǎng)資金核算不規(guī)范，出現(xiàn)賬面虧空現(xiàn)象。

（三）保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)存在執(zhí)業(yè)能力不平衡、管理和服務(wù)不夠到位等問題，導(dǎo)致農(nóng)民參保積極性不高

深入農(nóng)村農(nóng)戶走訪發(fā)現(xiàn)，部分地區(qū)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)政策宣傳深度和廣度不夠，部分農(nóng)民對(duì)投保權(quán)利和義務(wù)不知曉，保險(xiǎn)意識(shí)、維權(quán)意識(shí)不強(qiáng)；農(nóng)戶應(yīng)繳保費(fèi)存在由村里墊繳代繳，憑證沒有全部發(fā)放到戶；查勘定損不夠規(guī)范，賠款支付不及時(shí)、不足額、不到戶等。

（四）農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)工作經(jīng)費(fèi)支出使用不規(guī)范

檢查發(fā)現(xiàn)，部分縣市多個(gè)政府部門向保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)收取農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)工作經(jīng)費(fèi)，名目眾多，如公安部門以協(xié)助辦案名義收取、農(nóng)業(yè)部門以推廣農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)名義收取、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府以協(xié)助辦理農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)承保業(yè)務(wù)名義收取，甚至有審計(jì)部門借行政處罰名義將本應(yīng)上繳的追回財(cái)政補(bǔ)貼資金挪作己用。大量違規(guī)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)工作經(jīng)費(fèi)扭曲了保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)與地方政府部門間關(guān)系，存在利益輸出導(dǎo)致道德風(fēng)險(xiǎn)。

四、政策建議

（一）充分把握“政府引導(dǎo)”和“市場(chǎng)運(yùn)作”的度

一要進(jìn)一步深刻理解 “政府引導(dǎo)，市場(chǎng)運(yùn)作，自主自愿，協(xié)同推進(jìn)”的基本原則，切實(shí)做到政策宣傳到位，資金配套到位，管理服務(wù)到位，克服行政攤派、墊付保費(fèi)行為。二要做到因地制宜，量力而行。在選擇投保險(xiǎn)種上要根據(jù)本省農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的特點(diǎn)和財(cái)力保障情況，選擇最迫切、最需要的品種，切實(shí)發(fā)揮財(cái)政資金的效益。三要把握維護(hù)農(nóng)戶利益的重點(diǎn)。要把主要精力放在維護(hù)投保農(nóng)戶的利益上，切實(shí)解決保險(xiǎn)公司投保、災(zāi)后查勘服務(wù)不到位、理賠不及時(shí)等問題。

（二）通過問責(zé)制度強(qiáng)化財(cái)政部門及經(jīng)辦人員責(zé)任意識(shí)

加強(qiáng)對(duì)中央政策及相關(guān)文件的學(xué)習(xí)，提高經(jīng)辦人員責(zé)任意識(shí)，明確相關(guān)崗位職責(zé)，將問責(zé)制度貫穿貼補(bǔ)獎(jiǎng)資金申報(bào)、撥付、使用、監(jiān)管的全過程，包括：在申報(bào)環(huán)節(jié)按照相關(guān)文件規(guī)定時(shí)間申報(bào)、備案，并及時(shí)完成相關(guān)審核工作；在撥付環(huán)節(jié)按照規(guī)定時(shí)間將資金撥付到位，嚴(yán)禁虛假撥付及撥付不到位行為；在使用環(huán)節(jié)建立評(píng)價(jià)反饋機(jī)制，正確核算使用貼補(bǔ)獎(jiǎng)資金，提高使用效率；地方財(cái)政配套資金納入一般預(yù)算安排，不得采取先撥后返或先收后撥等方式虛假撥付保險(xiǎn)費(fèi)補(bǔ)貼地方財(cái)政配套資金。

（三）切實(shí)提高保費(fèi)補(bǔ)貼資金的規(guī)范化管理水平

充分發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政所貼近基層的監(jiān)管優(yōu)勢(shì)，完善“兩到三公示”工作機(jī)制，確保憑證到戶，理賠資金到卡，健全承保情況、查勘定損情況和理賠情況公示制度。對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)基層運(yùn)作情況進(jìn)行實(shí)地監(jiān)督，督促按照實(shí)際耕作面積投保，查處虛構(gòu)投保面積騙取財(cái)政補(bǔ)貼資金等違規(guī)行為；督促理賠資金落實(shí)到戶，查處挪用、截留、侵占保險(xiǎn)賠償金等違規(guī)行為。

（四）加大對(duì)騙取農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)補(bǔ)貼資金行為的打擊力度

發(fā)現(xiàn)以下列方式或者其他任何方式騙取農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)補(bǔ)貼的，應(yīng)停止撥付保險(xiǎn)費(fèi)補(bǔ)貼，并依照《財(cái)政違法行為處罰處分條例》的有關(guān)規(guī)定追回騙取的補(bǔ)貼資金：一是違背政府引導(dǎo)、市場(chǎng)運(yùn)作、自主自愿和協(xié)同推進(jìn)的原則，利用行政權(quán)力、職務(wù)或者職業(yè)便利以及其他方式強(qiáng)迫、限制農(nóng)民或者農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營組織參加農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)；二是虛構(gòu)或者虛增保險(xiǎn)標(biāo)的或者以同一保險(xiǎn)標(biāo)的進(jìn)行多次投保；三是以虛假理賠、虛列費(fèi)用、虛假退保或者截留、挪用保險(xiǎn)金、挪用經(jīng)營費(fèi)用等方式?jīng)_銷投保人應(yīng)繳的保險(xiǎn)費(fèi)或者財(cái)政給予的保險(xiǎn)費(fèi)補(bǔ)貼。

（五）理順地方政府職能部門與保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)關(guān)系

鼓勵(lì)地方政府在政策范圍內(nèi)，協(xié)調(diào)被委托協(xié)助辦理農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)的機(jī)構(gòu)統(tǒng)一與保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)協(xié)商簽訂書面合同，明確雙方權(quán)利義務(wù)，約定費(fèi)用支付標(biāo)準(zhǔn)；地方財(cái)政部門應(yīng)對(duì)費(fèi)用支付及使用情況進(jìn)行監(jiān)督，鼓勵(lì)采取財(cái)政集中收支模式，由財(cái)政部門按照合同約定集中收取費(fèi)用，再根據(jù)委托事項(xiàng)需要撥付給被委托機(jī)構(gòu)使用；除合同約定支付費(fèi)用外，任何單位和個(gè)人不得利用行政權(quán)力、職務(wù)或者職業(yè)便利以及其他方式向保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)攤派費(fèi)用，也不得將農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)用用于其他用途。