●喬新生

國有企業(yè)不是法外之地

●喬新生

特約評論員文章

最近一段時(shí)間，少數(shù)國有企業(yè)的負(fù)責(zé)人被逮捕法辦，令人扼腕嘆息。從表面上來看，國有企業(yè)負(fù)責(zé)人涉嫌犯罪，被司法機(jī)關(guān)判處重刑，屬于咎由自取。但是，反思國有企業(yè)負(fù)責(zé)人犯罪背后的體制和制度問題，有助于減少國有企業(yè)的腐敗犯罪現(xiàn)象，有助于提高國有企業(yè)的經(jīng)營效率。

改革開放初期，我國對國有企業(yè)實(shí)行利潤包干經(jīng)營制度，一些國有企業(yè)的負(fù)責(zé)人享有資產(chǎn)的支配權(quán)。全國人大常委會(huì)討論《全民所有制工業(yè)企業(yè)法》（草案）的時(shí)候，曾經(jīng)試圖重新確立國有企業(yè)廠長經(jīng)理的法律地位，把國有企業(yè)的廠長經(jīng)理納入職工監(jiān)管范圍。由于當(dāng)時(shí)的決策者考慮到國有企業(yè)的廠長經(jīng)理必須適應(yīng)市場競爭的需要，因此，沒有采納“黨委領(lǐng)導(dǎo)下廠長（經(jīng)理）負(fù)責(zé)制”和“國有企業(yè)廠長（經(jīng)理）必須接受民主管理”的建議，賦予了國有企業(yè)廠長經(jīng)理人財(cái)物的支配權(quán)。為了進(jìn)一步搞活國有企業(yè)，國務(wù)院制定了國有企業(yè)轉(zhuǎn)換經(jīng)營機(jī)制條例，進(jìn)一步重申國有企業(yè)的廠長經(jīng)理具有人財(cái)物的支配權(quán)。這項(xiàng)改革在特定的歷史階段發(fā)揮了重要的作用，但是，隨著改革的進(jìn)一步深化，這項(xiàng)舉措的弊端很快顯現(xiàn)。一些國有企業(yè)的負(fù)責(zé)人獨(dú)斷專行，恣意橫行，國有企業(yè)的財(cái)產(chǎn)變成了國有企業(yè)負(fù)責(zé)人個(gè)人的財(cái)產(chǎn)。針對這種情況，中央決定改革國有企業(yè)的監(jiān)管體制，建立國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)，并且對國有特大型企業(yè)實(shí)行稽察特派員制度。事實(shí)證明，這些措施在一定程度上遏制了國有企業(yè)的腐敗現(xiàn)象。然而，隨著改革的不斷深入，這些來自于外部的監(jiān)督很快失去了效用，國有企業(yè)“內(nèi)部人控制”的現(xiàn)象日益嚴(yán)重。在這種情況下，國務(wù)院提請全國人大常委會(huì)修改《公司法》，對一些上市的國有企業(yè)進(jìn)行治理結(jié)構(gòu)的改革，在上市公司中增加“獨(dú)立董事”的職位，試圖在國有企業(yè)的董事會(huì)建立相互制衡的機(jī)制，從而約束國有企業(yè)負(fù)責(zé)人的行為。事實(shí)證明，這種疊床架屋的改革，非但不能提高國有企業(yè)的經(jīng)營效率，反而導(dǎo)致國有企業(yè)腐敗現(xiàn)象更加嚴(yán)重。

可以這樣說，從外部監(jiān)督到內(nèi)部監(jiān)督，從行政監(jiān)督到市場監(jiān)督，從設(shè)立監(jiān)事會(huì)到改革董事會(huì)，我國在國有企業(yè)監(jiān)管方面進(jìn)行了一系列大膽的嘗試。然而事實(shí)證明，所有這些改革都背離了國有企業(yè)民主管理的基本原則，因此，改革不可能成功。

國有企業(yè)從本質(zhì)上來說屬于全民企業(yè)，國有企業(yè)的資產(chǎn)屬于全民資產(chǎn)。因此，在改革的過程中既要尊重市場規(guī)律，提高企業(yè)的決策效率，減少企業(yè)的管理成本，同時(shí)又要尊重現(xiàn)代民主的基本規(guī)律，充分尊重職工的話語權(quán)，不斷強(qiáng)化國有企業(yè)負(fù)責(zé)人的解釋權(quán)。從以往的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)來看，國有企業(yè)改革既沒有尊重市場規(guī)律，大幅度降低國有企業(yè)的交易成本，同時(shí)也沒有尊重現(xiàn)代民主的基本規(guī)律，鼓勵(lì)公眾廣泛參與，結(jié)果導(dǎo)致國有企業(yè)普遍成為法外之地，國有企業(yè)的負(fù)責(zé)人成為了既可以享受企業(yè)負(fù)責(zé)人的各項(xiàng)福利待遇，同時(shí)又可以享受公務(wù)員各項(xiàng)福利待遇的特殊階層。

解決國有企業(yè)存在的問題，一方面要加強(qiáng)外部監(jiān)督，但是，另一方面也要進(jìn)行科學(xué)的制度設(shè)計(jì)。筆者的觀點(diǎn)是，當(dāng)前我國國有企業(yè)所面臨的最大問題，就在于只重視資產(chǎn)的保值增值，而忽視了國有企業(yè)負(fù)責(zé)人的民主選舉。國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)雖然出臺一系列規(guī)定，強(qiáng)化國有企業(yè)負(fù)責(zé)人的責(zé)任，但從實(shí)際效果來看，由于行政任命與市場對接不夠，結(jié)果導(dǎo)致許多國有企業(yè)特別是大中型國有企業(yè)積重難返。解決這些問題的根本出路就在于，盡快制定《國有企業(yè)法》，明確國有企業(yè)設(shè)立的宗旨，確定國有企業(yè)的治理結(jié)構(gòu)，明確國有企業(yè)負(fù)責(zé)人的條件及遴選程序，建立國有企業(yè)負(fù)責(zé)人考核制度。具體而言：

首先，《國有企業(yè)法》應(yīng)該明確國有企業(yè)是實(shí)現(xiàn)了國家利益、公共利益和公民利益相統(tǒng)一的特殊社會(huì)組織，國有企業(yè)具有參與市場競爭的權(quán)利，同時(shí)又擔(dān)負(fù)實(shí)現(xiàn)社會(huì)公共福利的職能。為了更好地維護(hù)國家利益、公共利益和公民的利益，政府在法律允許的范圍內(nèi)，可以對國有企業(yè)實(shí)施干預(yù)，國有企業(yè)因此而造成的損失，應(yīng)當(dāng)由財(cái)政補(bǔ)貼。

其次，國有企業(yè)的治理結(jié)構(gòu)不同于普通公司，國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)聘請知名人士、企業(yè)管理者和專業(yè)人士設(shè)立監(jiān)事會(huì)，并且由監(jiān)事會(huì)聘請董事會(huì)成員。董事會(huì)必須定期向監(jiān)事會(huì)匯報(bào)工作，并且依照《企業(yè)國有資產(chǎn)法》的規(guī)定，提交國有資本經(jīng)營預(yù)算報(bào)告。監(jiān)事會(huì)應(yīng)當(dāng)對國有資本經(jīng)營預(yù)算報(bào)告進(jìn)行審查，并且將審查結(jié)果報(bào)告給國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)。國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)應(yīng)當(dāng)向全國人大常委會(huì)或者地方人大常委會(huì)提交專題報(bào)告，由全國人大常委會(huì)或者地方人大常委會(huì)根據(jù)國有資本經(jīng)營預(yù)算報(bào)告的審議結(jié)果，批準(zhǔn)或者罷免國有企業(yè)董事會(huì)成員的職務(wù)。

第三，國有企業(yè)應(yīng)當(dāng)執(zhí)行合同管理制，嚴(yán)格依照合同確立的權(quán)利和義務(wù)，對國有企業(yè)董事會(huì)成員進(jìn)行全面考核。在西方國家董事會(huì)成員與企業(yè)之間的關(guān)系是一種委任合同關(guān)系，而企業(yè)的職工與企業(yè)之間的關(guān)系則是一種雇傭合同關(guān)系。國有企業(yè)董事會(huì)成員應(yīng)當(dāng)與企業(yè)簽訂委任合同，明確彼此的權(quán)利和義務(wù)，如果國有企業(yè)董事會(huì)沒有完成合同約定的義務(wù)，那么，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)違約責(zé)任。

第四，國有企業(yè)應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格依照《刑法》和《公司法》的規(guī)定，規(guī)范董事會(huì)的決策行為，禁止董事會(huì)成員從事關(guān)聯(lián)交易或者實(shí)施同業(yè)禁止行為。如果國有企業(yè)董事會(huì)成員違反法律規(guī)定從事關(guān)聯(lián)交易或者涉嫌利輸送，那么，應(yīng)當(dāng)立即免去其職務(wù)，追究其刑事責(zé)任。

總而言之，解決國有企業(yè)的腐敗問題，必須有嚴(yán)格的制度保障?，F(xiàn)行的《公司法》和《企業(yè)國有資產(chǎn)法》不足以解決國有企業(yè)存在的結(jié)構(gòu)性問題。只有重新構(gòu)建國有企業(yè)監(jiān)督管理法律體系，才能從根本上減少國有企業(yè)的腐敗現(xiàn)象。

（作者系中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)廉政研究院院長、教授）

（本欄目責(zé)任編輯：阮靜）