●倪 武

對(duì)政府土地出讓金管理工作的思考

●倪 武

近期，財(cái)政部駐安徽專(zhuān)員辦在對(duì)安徽省X市所屬XX區(qū)開(kāi)展財(cái)政稅收會(huì)計(jì)政策執(zhí)行情況檢查時(shí)發(fā)現(xiàn)，為招商引資，基層政府變相返還土地出讓金現(xiàn)象突出，造成地方政府財(cái)力流失，擾亂市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序，亟待規(guī)范和完善。

一、土地出讓金使用管理中存在的主要問(wèn)題

具體包括五方面：一是土地出讓金返還率高。2012-2013年，該園區(qū)土地出讓金返還金額占土地出讓成交總價(jià)的87.33%。二是土地出讓金返還名目多。其中以企業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)費(fèi)的名目向全部繳納土地出讓金的企業(yè)返還，占全部返還金額的87.29%。此外，還有以企業(yè)技改升級(jí)補(bǔ)助資金、以高技術(shù)產(chǎn)業(yè)化資金等名目進(jìn)行返還。三是土地出讓金返還實(shí)行“一企一策”。招商企業(yè)雖然按土地招拍掛價(jià)格全額支付土地出讓金，但實(shí)際取得土地出讓價(jià)格根據(jù)企業(yè)規(guī)模、投資額等不同情況在投資協(xié)議中早已確定，差價(jià)部分由地方政府進(jìn)行返還。四是土地出讓保證金繳納方式多。投資協(xié)議簽訂后，招商企業(yè)一般先向園區(qū)繳納一定金額的土地保證金，既有按土地招拍掛價(jià)格繳納的，也有按投資協(xié)議約定價(jià)繳納的，甚至還有不繳納的。

二、土地出讓金返還的主要原因

一是虛增財(cái)政收支。一方面企業(yè)通過(guò)繳納土地出讓金增加政府性基金預(yù)算收入，另一方面政府以征地和拆遷補(bǔ)償支出等名義補(bǔ)助基層政府財(cái)政部門(mén)，再以各種名義變相返還給企業(yè)，造成財(cái)政收支數(shù)據(jù)不實(shí)。二是有損土地交易公平。園區(qū)土地雖經(jīng)招拍掛出讓?zhuān)髽I(yè)取得土地的實(shí)際成本是按投資協(xié)議確定的價(jià)格，實(shí)質(zhì)是設(shè)置條件的定向招商，使土地招拍掛失去了應(yīng)有的作用。三是加重地方政府財(cái)政負(fù)擔(dān)。由于園區(qū)開(kāi)發(fā)、基礎(chǔ)設(shè)施及配套設(shè)施建設(shè)需要政府先期巨大的投入，而資金主要通過(guò)融資平臺(tái)借款，歸還主要來(lái)源于土地出讓金的收益，但土地出讓收益又基本都返還給企業(yè)，政府往往是賠本賺吆喝，不少基層政府因此背上了沉重的債務(wù)包袱，財(cái)政潛在風(fēng)險(xiǎn)大。四是加大銀行放貸風(fēng)險(xiǎn)。招商企業(yè)通常以公開(kāi)招拍掛的土地使用權(quán)向銀行抵押借款，一旦發(fā)生違約，進(jìn)一步加大銀行借款風(fēng)險(xiǎn)，進(jìn)而引發(fā)金融風(fēng)險(xiǎn)。五是為權(quán)力尋租提供空間。由于土地出讓的決策過(guò)程不透明，出讓權(quán)和地價(jià)確定權(quán)往往多集中在個(gè)別領(lǐng)導(dǎo)手中，投資者為了取得低地價(jià)，千方百計(jì)拉攏決策者，投其所好，近年來(lái)在土地出讓問(wèn)題上的腐敗案件屢見(jiàn)不鮮，也成為滋生腐敗的溫床。

三、完善土地出讓金管理的建議

一是嚴(yán)格實(shí)行“先收儲(chǔ)、再建設(shè)，后出讓”的土地招拍掛制度。在土地未公開(kāi)出讓前，各級(jí)園區(qū)一律不得允許企業(yè)在土地上“先建設(shè)、再出讓”行為的發(fā)生。

二是縣市級(jí)政府每月公開(kāi)土地出讓金收支情況，細(xì)化到具體企業(yè)，接受社會(huì)監(jiān)督。土地招拍掛出讓后，政府財(cái)政部門(mén)和國(guó)土資源部門(mén)應(yīng)及時(shí)將土地出讓金收繳入庫(kù)，同時(shí)嚴(yán)格按照新修訂的《中華人民共和國(guó)預(yù)算法》及其實(shí)施細(xì)則的規(guī)定支出，除了接受同級(jí)人大、審計(jì)監(jiān)督外，還需向社會(huì)定期公開(kāi)，接受監(jiān)督。

三是人大機(jī)關(guān)加強(qiáng)對(duì)土地出讓行為監(jiān)督，嚴(yán)肅懲處違規(guī)行為。在招標(biāo)、拍賣(mài)與掛牌交易土地的流程中，從宗地價(jià)格的評(píng)估到開(kāi)發(fā)商資質(zhì)的審查以及后期的評(píng)標(biāo)開(kāi)標(biāo)均應(yīng)設(shè)立監(jiān)察機(jī)制。人大機(jī)關(guān)要加強(qiáng)對(duì)政府土地出讓行為的監(jiān)督，對(duì)每宗低于評(píng)估價(jià)出讓的土地要求政府說(shuō)明理由，登記備案；對(duì)圈而不用土地行為的，尤其是要加強(qiáng)對(duì)出讓程序、地價(jià)確定以及實(shí)施優(yōu)惠措施的監(jiān)督。要嚴(yán)格按照法律法規(guī)該收回的收回，該督促開(kāi)工的，促其早日開(kāi)工；對(duì)低價(jià)取得土地使用權(quán)轉(zhuǎn)手高價(jià)轉(zhuǎn)讓或利用土地抵押騙取國(guó)有資產(chǎn)的要依法嚴(yán)肅查處。

四是對(duì)企業(yè)招商引資的獎(jiǎng)勵(lì)和補(bǔ)助政策由政府招商部門(mén)統(tǒng)一向社會(huì)公開(kāi)。在招商引資中，政府給予企業(yè)的獎(jiǎng)勵(lì)和補(bǔ)助政策應(yīng)符合國(guó)家法律法規(guī)、產(chǎn)業(yè)政策和區(qū)域優(yōu)惠政策，改暗貼為統(tǒng)一明補(bǔ)，兌現(xiàn)招商政策時(shí)，由政府招商部門(mén)審核發(fā)放，定期向社會(huì)公開(kāi)，接受社會(huì)監(jiān)督。

（作者單位：財(cái)政部駐安徽專(zhuān)員辦）